Государство и акционерное общество: подход к ответственности
Привет!
Государство и акционерное общество: подход к ответственности
Достаточно очевидным и даже находящим иногда поддержку в среде экономистов-рыночников, считается проведение аналогии между государством и акционерным обществом – субъектом рыночной экономики. Хотя уместность такой аналогии вполне очевидна только сторонников рыночной экономики, придерживающихся либеральных взглядов, некоторое сходство отдельных черт государства и субъектов экономики отрицать трудно. Но аналогии нужны, как правило, не сами по себе, а чтобы стать иллюстрацией другого взгляда на хорошо известные вещи и извлечь полезные практические выводы по улучшению сравниваемых при проведении аналогии объектов. И если правильно мнение, что экономические субъекты справляются с возложенными на них функциями лучше, чем государство, то, вполне возможно, что использование их опыта даст полезные (пусть и порой неожиданные) выводы для улучшения работы государственного организма.
Действительно, международное сообщество можно представить как некий рынок, на котором действуют определенные правила и работают ‘экономические субъекты’ – страны. Существует (по крайней мере, в теории) и институт международного права, который выполняет в какой-то мере функции регулирования поведения ‘экономических субъектов’ – стран. Граждан страны (или жителей какого-то города или субъекта федерации) можно представить как акционеров некоего акционерного общества (АО), которые участвуют в выборах руководящих органов общества, ‘покупают его акции’ (выплачивают налоги), финансируя, тем самым, его деятельность, и ‘получают дивиденты’ – пользуются результатами работы АО (в виде, например, безопасности, защищенности, выгод от международной торговли и т.д). В государстве есть исполнительная власть в лице президента, главы субъекта федерации, главы или мэра города или области, а в акционерном обществе присутствует генеральный директор или председатель Cовета директоров, который также является главой вертикали исполнительной власти. В государстве есть и законодательная власть - федеральное собрание, Законодательное собрание субъекта федерации, городская Дума, но и в акционерном обществе есть Совет директоров, который определяет наиболее общие направления работы общества. В деятельности акционерного общества можно усмотреть даже некий аналог судебной власти – в виде всякого рода государственных органов контроля и надзора за деятельностью АО (к тому же, как и в государстве эта ‘судебная власть’ в АО более независима, так как акционеры никак не влияют на их деятельность). Обычно как в государстве, так и в акционерном обществе, высший руководитель исполнительной власти и члены органа законодательной власти избираются. В акционерном обществе, как правило, президента или генерального директора назначают уже избранные члены Совета директоров, но это не меняет сути дела: ведь есть и страны, в которых система выборов многоступенчатая.
Видимо, как аналогия, такое сопоставление имеет право на существование. Более того, не исключено, что проблемы, стоящие перед АО и государством, а также методы их решения также могут иметь какое-то сходство. Тем более было бы полезно оценить опыт развития АО и то, как субъекты экономики решают проблемы, в какой-то степени имеющие значение и для государства.
Одной из таких проблем является обеспечение ответственности руководства АО перед акционерами за результат работы. Целью работы акционерного общества является прибыль, поскольку акционерное общество – это коммерческая организация, и в этом случае достигнутый результат определить достаточно легко. Цель работы государства определяется, как правило, Конституцией. Конституцию России “многонациональный народ Российской Федерации” принял с целью “обеспечить благополучие и процветание” своей страны.
Но всегда ли государственный аппарат обеспечивает благополучие и процветание страны? Достаточно ли ответственно подходит он к выполнению этой своей задачи? Представляется, что нет. Общим местом для критиков системы государственной власти нынешней России является констатация поразительного уровня безответственности органов высшей и местной власти страны. Обратившись снова к Конституции России, можно отметить, что в ней много говорится об обязанностях и ответственности граждан, и только один (!) раз – об ответственности власти перед гражданами, да и то, не Президента и Думы, а отдельных чиновников - за сокрытие информации, создающей угрозу жизни и здоровью людей (ст.42). Даже в преамбуле Конституции предусмотрена ответственность народа перед будущими поколениями, но никакой – Президента и депутатов – перед избравшим их народом. И такое упущение немедленно используется недобросовестными губернаторами, президентами и депутатами. Примерами, в том числе и самыми вопиющими, нет необходимости перегружать настоящую статью – каждый может привести их не один десяток, а если затруднится – газеты и телевидение легко помогут собрать фактический материал. Депутаты, принимая законы, не несут ответственности за их исполнение, возлагая эту обязанность на исполнительную власть. А та, в свою очередь, не очень-то торопится, ссылаясь на несоответствие этих законов реальной жизни. Мэры и главы муниципальных образований и субъектов федерации не несут ответственности за принимаемые ими решения. Депутаты местных органов власти отказываются отвечать за свою работу, так как их влияние на повседневную жизнь людей невелико.
Дальше констатации имеющегося положения дело обычно не идет. Какие-либо конструктивные предложения о том, как сделать власть более ответственной, что для этого нужно – встречать приходится редко.
Что же такое ответственность власти, и в какой форме она должна присутствовать для системы государственной и местной власти? Как соответствующая ответственность руководства обеспечивается в акционерных обществах, насколько эффективно действует этот механизм и можно ли его использовать для органов государственной власти? (Собственно, за примерами неэффективной работы АО, даже самых солидных – далеко ходить не надо, но, в целом, признается, что эффективность механизмов ответственности государства еще более низка.)
Далее в этой статье, используя аналогию “государство-акционерное общество” рассмотрим подход к ответственности власти в государстве и АО, а также выработаем предложения, которые позволят организовать работу механизма ответственности власти в государстве хотя бы на таком же уровне, как в акционерном обществе.
Первоначальное сравнение механизма ответственности, который для АО закреплен законодательно, позволяет сделать следующие выводы:
1. Статьи 47,48 ФЗ “Закона об акционерных обществах” однозначно увязывают новые выборы состава Совета директоров с утверждением годовых отчетов общества, то есть, перед выборами нового состава Совета директоров (который впоследствии назначает Генерального директора АО) проводится утверждение годового отчета предыдущего Совета директоров о проделанной работе. По сути, перед новыми выборами, акционеры дают оценку работы руководящих органов акционерного общества на основе представленного ими отчета о проделанной работе.
В противоположность этому, в политической системе России ни на высшем, ни на местном уровне, не предусмотрено механизма оценки избирателями результата работы избранных ими представителей власти. Иногда предлагается считать такой оценкой сами новые выборы - избиратель, оценив работу действующего депутатского корпуса или президента, свою оценку делает в виде голосования за того или иного кандидата при выдвижении его на новый срок. Ущербность такой позиции очевидна и становится легко понятной, если представить, что кто-то попытается аналогичный порядок ввести для субъектов экономики. Действительно, попробуйте представить себе реакцию акционеров предприятия, если им предложить не заслушивать и не утверждать отчет о работе Совета директоров, а сразу перейти к процессу выбора нового его состава. На уровне акционерного общества разделение этапа оценки результата предыдущей работы и этапа новых выборов представляется совершенно оправданным и естественным, а изменение такого порядка вызовет, в лучшем случае, непонимание со стороны акционеров.
Почему же в системе политической власти не вызывает возражений такое пренебрежение правами граждан - акционеров АО “Россия”? Ведь что может быть естественней для акционера, чем право оценивать работу, и не просто работу, а результат работы того, кого он избрал для руководства деятельностью общества? И оценка – ни в коем случае не может быть совмещена с этапом выбора нового состава этого руководства – просто потому, что это разные вещи. Работа руководителя может быть признана неудовлетворительной, но он может быть избран на новый срок, если докажет, что неудачи были обусловлены объективными обстоятельствами, или что он извлек уроки из допущенных ошибок и готов искупить вину плодотворной дальнейшей работой. Но чтобы зашла речь об искуплении вины – надо сначала выяснить ее наличие. Именно выяснению этого и служит разделение оценки работы и новых выборов. И, более того, оценка весьма важна для руководителя, так как она наиболее объективно выявляет мнение избравших его акционеров о результате его работы.
2. Утверждаемый на ежегодном собрании акционеров годовой отчет является оценкой деятельности не отдельных членов Совета директоров или генерального директора, а общей оценкой деятельности руководства как единого целого. Это и естественно, раз решения Советом директоров принимаются коллегиально, то и ответственность за них должна нестись коллегиально. Пусть кто-то из совета директоров голосовал против решения, принесшего убытки обществу. При вынесении оценки, для акционеров, по большому счету, не имеет значения его позиция по этому вопросу. Не смог убедить коллег, общество понесло убытки – значит, и он, и все без исключения члены Совета директоров должны нести за это ответственность.
В противоположность этому, в политической системе России распространен подход, когда каждый депутат, если и выступает с отчетом о своей работе, то исключительно как об индивидуальной работе – то есть, как именно он голосовал по тому или иному законопроекту, скольким избирателям лично помог решить те или иные вопросы, как лично он относится к той или иной проблеме, стоящей перед органами государственной или местной власти. Сказанное в отношении ответственности отдельного члена Совета директоров акционерного общества, даже с большими основаниями, можно повторить для избранных депутатов. Законы и постановления, принимаемые Федеральным Собранием, Законодательным собранием субъекта федерации, городской Думой – также принимаются исключительно коллегиально. Избирателям (акционерам), может быть, по-человечески и интересна позиция их депутата, скажем, по вопросу реформы ЖКХ, но что толку в его одиноком голосе против, если принятый большинством голосов закон обязывает каждого избирателя больше платить за коммунальные услуги? Ведь избиратели выбирали депутата, чтобы он не просто голосовал против законопроектов, которые не отвечают их интересам, а добивался непринятия их, отстаивал свою точку зрения перед коллегами-депутатами, убеждал их в своей правоте. И если это ему не удалось – его вина в этом несомненна. Пребывание такого ‘хорошего’ депутата в органе власти осталось бесполезным для его избирателей.
Иными словами, поскольку законы принимаются коллегиально, и ответственность за результат их применения должна наступать коллегиально – то есть избиратель должен иметь возможность оценивать работу не отдельного депутата, а всего законодательного органа в целом.
3. Оценивается не конкретная работа совета директоров (число принятых решений, количество заседаний и т.д.), а конечный результат. Результат же, который подлежит оценке – прибыль, полученная обществом, так как АО является коммерческой организацией, основной целью и результатом работы которого является прибыль.
Ни для кого не секрет, как рапортуют о своей работе выбранные нами депутаты. Вот только несколько примеров:
“Итоги работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации за весеннюю сессию 2002 года (анализ статистики): За рассматриваемый период Государственная Дума приняла 109 законов, из них 3 поправки к федеральным конституционным законам, 9 ратификаций, внесенных Правительством РФ и 9 ратификаций, внесенных Президентом РФ. В числе принятых также три федеральных закона, ранее отклоненных Советом Федерации и Президентом РФ, по которым работали специальные согласительные комиссии. “ http://www.legislature.ru/org/stat/itogspring2002.html
“Госдума в 1998 году: В течение года проведено 82 пленарных заседания Госдумы (в том числе 2 внеочередных и 11 дополнительных), боле 800 заседаний комитетов (3,5 тысячи вопросов), 90 парламентских слушаний, 110 заседаний согласительных и специальных комиссий по законам, отклоненным президентом или Советом Федерации.” http://www.elections.spb.ru/2_1_6.htm
“Работа Тюменской городской Думы в 2001 году проводилась на основании Плана работы Тюменского городской Думы на 2001 год, разработанного депутатами совместно со структурными подразделениями администрации города и утвержденного решением Тюменской городской Думы N 129 от 28 декабря 2000 года. В прошедшем году состоялось 11 заседаний Тюменской городской Думы, из них - 1 внеочередное. Всего на заседаниях Думы было рассмотрено 140 вопросов, принято 116 решений. За отчетный период принято 21 протокольное решение, снято с контроля 11, осталось на контроле 10.” http://www.gorduma.tyumen.ru/Duma/articles/151.htm
Как видим, депутаты считают, что результатом их работы является все, что угодно – количество заседаний, число принятых постановлений и законов, количество специальных комиссий – кроме того действительного результата, которого от них ждут их избиратели – “акционеры”. Какого же результата они ждут? Если результат работы АО четко определен в Законе об акционерных обществах (статья 2) – это прибыль, так как АО является коммерческой организацией, то результатом работы депутатского корпуса государства и местных органов власти является выполнение ими общественного договора с избирателями, а в конечном итоге - “благополучие и процветание России”. Ведь ни один депутат, баллотируясь на свой пост, не обещает принять 100 или 150 законов, провести 50 заседаний комитетов и комиссий. Все они обещают улучшить жизнь своих избирателей, или, по крайней мере, не допустить ее ухудшения без объективных причин. Именно достижение этого результата и должен оценивать избиратель, когда он будет выставлять оценку результату работы руководящих органов его АО – государства.
Более того, только такой результат избиратель и может оценивать.
Вернемся к АО. Не секрет, что акционерные общества с большим количеством акционеров сталкиваются с теми же проблемами, что и государства – проблемами обеспечения компетентности акционеров при принятии ими разного рода решений. Огромное число акционеров не в состоянии компетентно оценить решения, которые Совет директоров предлагает принять для повышения прибыльности и эффективности работы предприятия, победы в конкурентной борьбе на рынке, наиболее перспективные или неперспективные направления развития АО, профессионализм назначаемого Генерального директора и большинство других вопросов. Однако каждый акционер может оценить результат который принесли обществу и ему лично эти решения. Результат этот выражается в прибыльности работы АО и, в конечном итоге, в величине дивидендов, которые причитаются каждому акционеру или росте курса акций АО на фондовом рынке. И именно этот результат каждый акционер и оценивает, голосуя за утверждение годового отчета, поскольку является самым лучшим экспертом в этом вопросе – сколько дивидендов начислено на его акции.
Для избирателей–“акционеров” государства или местных органов власти, существует та же проблема. Большинство из них не в состоянии оценить качество и эффективность экономической программы, предлагаемой кандидатом на пост губернатора или президента, профессиональную компетентность депутата и большинство других вопросов.
Однако, избиратель в состоянии дать весьма качественную оценку результату работы власти с учетом всех этих факторов – просто оценив, улучшилась или ухудшилась лично его жизнь. В конечном же итоге, определить, достигнута ли цель, которая поставлена перед органами государственной власти Конституцией - процветание и благополучие России – только и можно, суммировав мнение каждого гражданина о том, достигнута ли такая цель лично для него.
Совокупность этих мнений, в которых избиратель является самым компетентным экспертом (кто же еще может судить о том, достиг ли человек процветания и благополучия) даст итоговую оценку результата действий власти по управлению страной, проведению экономических реформ, принятию законов и проведению их в жизнь.
4. В голосовании по утверждению отчета принимают участие именно акционеры, а не, скажем, члены совета директоров. Действительно, кто избирал руководящие органы, тот и принимает решение об оценке результата его работы. Было бы странно, если бы сами члены совета директоров оценивали бы результат своей работы. Другое дело, что, как правило, директора являются также и крупными акционерами, но в данном случае нам важен принцип. Кто избрал – тот и должен судить избранных.
Полная противоположность наблюдается в политической системе России как для высших, так и для местных органов власти. Всенародно избранный Президент обязан выступать с ежегодным посланием Государственной Думе (при этом депутаты могут давать оценку его работе в своих выступлениях, хотя в законодательстве этот механизм никак не описан), но не предусмотрено никакой отчетности Президента перед избравшими его гражданами в целом, не говоря уж о возможности оценивать результат его работы. Аналогичная ситуация и на уровне постов губернаторов и мэров. Депутаты отчитываются, если отчитываются, в своих округах – причем по итогам их отчетов избиратели не в состоянии принять никаких решений, они не могут вынести оценку работе депутата, могут только принять к сведению, то, сколько заседаний Думы он посетил, по каким законам и как голосовал. Иллюзорная возможность отзыва депутатов иллюзорной и является, поскольку предполагает проявление инициативы со стороны избирателей, умение организованно и целенаправленно провести кампанию по отзыву. Что пишет в отчете о проделанной работе Дума в целом – можно увидеть из цитат, приведенных выше. Итак, в противоположность работе акционерного общества, в политической системе России не предусмотрено никакого механизма отчетности избранных органов государственной власти перед избирателями как единого целого, с возможностью выставления им оценки за результат работы.
5.Члены Совета директоров избираются не для представительства, а для работы на благо всего АО в целом.
Акционеры, избирая членов Совета директоров, избирают их не с целью представительства той или иной части акционеров, а для работы на благо всего акционерного общества. Разумеется, те или иные группы акционеров получают места в Совете директоров пропорционально количеству акций, однако, каждый член Совета директоров работает в интересах всего акционерного общества, работает на общий результат – получение прибыли. Разумеется, не без исключений – известны примеры недобросовестности членов Совета директоров, защищащих интересы избравших их групп акционеров, но эта практика осуждается и, по крайней мере, не афишируется.
Совершенно не так дело обстоит в политической системе. Избираемые в Государственную Думу депутаты, напротив, всячески демонстрируют, что работают в Думе не на благо всей России, а, ставя во главу угла интересы избравшего их региона, с понятным результатом для всей страны. Дебаты в Думе сводятся не к оценке результатов принимаемых законов для страны в целом, а к выбиванию различного рода поправок, ставящих в привилегированное положение те или иные регионы.
5. Ответственность для членов совета директоров АО, в случае признания их работы неудовлетворительной, наступает в форме моральной ответственности.
Выборы нового состава Совета директоров отделены от оценки работы старого Совета директоров и не могут “смазать” моральную оценку, вынесенную им акционерами при утверждении или неутверждении отчета на годовом собрании.
В политической же системе, как уже говорилось выше, оценка и новые выборы совмещены, поэтому избиратель не имеет возможности отдельно оценить качество работы высших органов власти и только потом высказаться о целесообразности выдачи тем же Президенту и депутатам мандата доверия на новый срок. Как любое смешение оценок, этот механизм увеличивает степень манипулируемости избирателями, поскольку позволяет замаскировать неумение и некомпетентность депутатов (президента) агитацией проголосовать за них во избежание худшей альтернативы. Так, например, произошло при перевыборах Б.Ельцина летом 1996 года. Бессилие и неудачи его как президента не получили должной оценки ввиду жесткой манипуляции сознанием избирателей под лозунгами “Голосуй, а то проиграешь”, “Если не Ельцин – то коммунисты” и т.д. Множество либерально настроенных избирателей было вынуждено закрыть глаза на некомпетентность и неумение президента справляться со своими обязанностями и проголосовать “сердцем” за его выбор на новый срок исключительно для недопущения во власть “коммунистов”. В случае разделения этапа оценки и новых выборов такая дилемма перед ними не стояла бы: за развал экономики, неправильно проводимые экономические реформы президенту была бы выставлена неудовлетворительная оценка, но это не помешало бы людям отдать голоса в его пользу, если бы они не видели ему другой альтернативы.
Другое дело, что моральное наказание в виде неудовлетворительной оценки народа на уровне высшей власти малодейственно, так как под влиянием соблазнов большой власти публичным порицанием в газетах можно и пренебречь. Действительно, на высшем уровне власти (Президент и депутаты Государственной Думы), угроза коррупции, разного рода соблазнов, которые могут тем или иным образом повлиять на депутата – возрастают. Кроме возможностей обогащения, соображения престижа и почета нахождения у ‘вершины власти’ делают угрозу морального наказания не слишком впечатляющей. Кроме того, суровость наказания должна соответствовать уровню влияния соответствующего органа власти на жизнь избирателей. Если для депутатов городской Думы и мэра города – общественное порицание или лишение статуса почетного гражданина – действенны и соответствуют уровню их влияния на жизнь людей – для депутатов Государственной Думы и Президента наказание должно быть строже, так как и влияние их решений на жизнь страны и соблазны, которыми власть их испытывает на прочность – намного больше.
6.Как влияет ответственность совета директоров на возможность принимать непопулярные решения? Очевидно, что любые решения Совета директоров оцениваются по конечному результату. Если акционерным обществом получена прибыль и у акционеров нет претензий к ее источникам – любые, даже непопулярные решения совета директоров получат одобрение собрания акционеров при утверждении годового отчета, пусть даже на этапе принятия этих решений Совет директоров подвергался резкой критике. Оценивать нужно по результату. Эта очевидная для любого акционера мысль остается невостребованной в политической системе.
Для органов государственной власти конечным результатом должно являться улучшение жизни народа, или, по крайней мере, неухудшение ее без объективных причин.
Таким образом, если результат достигнут (а его и покажет сумма индивидуальных оценок, выносимых избирателями), депутаты и президент будут свободны в принятии непопулярных, но приводящих в конечном итоге к достижению нужного результата, мер.
Итак, рассмотрение механизма ответственности в акционерных обществах и в системе государственной власти, основанное на аналогии ‘государство-акционерное общество’ приводит нас к пониманию того, что в системе политической власти такой механизм практически полностью отсутствует или действует неестественно. Необходимо его преобразование и законодательное закрепление с целью повышения уровня ответственности государственной власти хотя бы до уровня, достигнутого для субъектов экономики.
Поэтому представляется целесообразным создать в системе политической власти механизм ответственности, в какой-то мере аналогичный механизму ответственности в акционерном обществе, который бы заключался в предоставлении возможности избирателям оценивать результат работы органов власти отдельно от новых выборов. Сумма оценок всех избирателей должна приводить к наказанию или поощрению президента (губернатора) и депутатов, причем уровень наказания должен соответствовать уровню влияния и уровню ‘соблазнов’, испытывающих на прочность членов соответствующего органа власти.
Конкретный вид этого механизма для органов местной власти может быть, например, следующим.
Во время проведения новых выборов в местный орган власти каждый избиратель должен иметь возможность выставить оценку результата работы власти в целом, законодательной и исполнительной, не разделяя ее между каждым депутатом и губернатором в отдельности. Эта оценка должна даваться за результат работы власти – т.е. улучшение или ухудшение без объективных причин жизни избирателей. Она должна даваться отдельно от голосования за новые кандидатуры в органы власти (депутатов, мэров, губернаторов). Практическая реализация предлагаемого механизма заключается в выдаче каждому явившемуся на избирательный участок гражданину двух бюллетеней вместо одного. Во втором бюллетене, как обычно, перечислены кандидатуры на занятие должности мэра или депутата. Первый же бюллетень должен содержать вопрос “Как вы оцениваете деятельность органов власти (Законодательного собрания области и губернатора, городской думы и мэра и т.д.)” с тремя возможными видами оценок “Достойны поощрения”, “Достойны наказания”, “Без последствий”. Если большинство избирателей, принявших участие в голосовании выскажется за оценку “Достойны поощрения” – депутаты и мэр (губернатор) получают звания, например, почетного гражданина города. Если же избиратели вынесут оценку “Достоин наказания” – таких званий депутатов и мэра придется лишить, а в СМИ опубликовать поименный список депутатов с указанием вынесенной народом оценки.
Тем самым, в системе политической власти вводится механизм ответственности, в чем-то аналогичный механизму ответственности, уже действующему на уровне субъектов экономики. Аналогичный механизм можно предложить и на уровне высшей законодательной и исполнительной власти, с изменением заранее определенного наказания в сторону ужесточения.
