От IGA
К И.Т.
Дата 07.02.2014 23:27:34
Рубрики Прочее; Ссылки; Тексты;

План Путина: "оптимизация" школ и больниц

http://kommersant.ru/doc/2393422
Сократить и приуменьшить
Ольга Филина — об итогах первого года оптимизации и укрупнения школ и больниц

Подкралась малоприметная дата: годовщина развернутой в стране "политики оптимизации": укрупняют школы, объединяют больницы, сливают детсады. Статистики слияний до сих пор нет, но последствия уже пугают экспертов

Ольга Филина

В январе прошлого года финансирование всех российских больниц и школ стало подушевым, то есть деньги на содержание госучреждения привязали к количеству пациентов или учеников, готовых воспользоваться его услугами. С этого момента, как принято считать, укрупнение этих госучреждений стало основной стратегией их выживания. Больше народа — больше денег.

Любые сроки здесь, конечно, условны. Безусловно другое: слияния и поглощения в социальной сфере начинаются всякий раз, как скудеет госказна. В текущем бюджете после разнообразных "маневров" наибольшему сокращению подверглись как раз расходные статьи на образование и здравоохраненение — на 6,2 и 6,7 процента соответственно. Урезание расходов вкупе с президентским требованием поднять зарплаты бюджетникам превратилось в занимательную головоломку для управленцев. Оригинального ответа, впрочем, не вышло, вышел традиционный и, увы, ожидаемый: под разговоры о повышении эффективности и оптимизации кадров случилась очередная коллективизация.

В одной столице за два последних года 2849 государственных образовательных учреждений превратились в 817 "школ больших возможностей", или, как их еще называют, в "образовательные комплексы". А 400 московских поликлиник не позднее 1-го квартала 2014 года должны объединиться в 46 взрослых и 40 детских "амбулаторно-поликлинических центра". Региональные правительства точной статистики слияний, похоже, не ведут, но о масштабе потрясений то и дело свидетельствуют скандалы: письма медработников, петиции родителей, митинги и акции солидарности.

— Для нашей власти слово "оптимизация" стало в последнее время ключевым,— рассказывает Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики.— Срабатывает хватательный рефлекс бюрократии: нет денег, нужно их найти и желательно самым простым способом. Аргументы реформаторов очевидны. Объединение больниц и школ снижает некоторые управленческие расходы: вместо шести завучей вы, например, можете держать троих. Но проблема в том, что изменения социальной сферы нельзя рассматривать только с экономической точки зрения. Есть еще социальная функция. Если голос потребителя услуг не учитывается при проведении реформы, это сводит на нет положительный результат. Громоздкие, крупные "комплексы" в принципе плохо поддаются гражданскому контролю, а значит, недовольство населения будет расти.

Тот факт, что многие родители из городов-миллионников безропотно проглотили весть об укрупнении школ и слиянии детских поликлиник, еще не значит, что их молчание — знак согласия. Бескомпромиссная реформа всегда имеет обратный ход.

Корпорации развития детей

Отдельные вспышки негодования, появление независимых профсоюзов медработников и учителей еще не назовешь протестом, это пока первые попытки разобраться в том, что происходит. Хотя бы попросить ответа. Специфика ползучей оптимизации в том, что она проводится местными правительствами интуитивно: нет ни законов, ни указов соответствующего содержания, есть эфемерные "просьбы преподавательских коллективов", "результаты оценки эффективности" и другие частные обстоятельства. Тот, кто вовремя спохватывается, успевает найти влиятельных выпускников или пациентов, поднимает шум и еще может повлиять на ход слияний. Так, в Воронеже сейчас идет битва родителей за школу N 37 со спортивным уклоном (против ее объединения с гимназией им. Басова), в Ульяновске начались протесты пациентов, недовольных объединением поликлиник в разных концах города, в Саратове пытаются отстоять детский дом N 2, чье помещение вот-вот освободится под нужды детского сада, а воспитанников "оптимизируют" по другим детдомам, и так далее, и так далее. В каждом конкретном случае у сторонников слияний есть готовое объяснение своих действий — случается, что и внятное, и оправданное, но нет ни малейшего желания договариваться.

— Решения продавливаются жестко, потому что жестко поставлены задачи,— считает Татьяна Клячко, руководитель Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС.— В образовании, например, губернаторам предписано повысить зарплату учителей до уровня средней по региону. От выполнения этого требования зависит устойчивость кресла под управленцем, и оптимизация, слияния, сокращения штатов — естественный выход из ситуации. Реформаторы на местах попросту не заинтересованы в том, чтобы учитывать все факторы риска при работе с социальной материей, им нужно побыстрее получить результат, поэтому вероятность непродуманных решений велика как никогда.

По данным Росстата, за последние 40 лет число школ в стране сокращалось в основном вслед за драматическим сокращением сельского населения, особенно заметно — в 1970-1980-е годы, когда в РСФСР перестали существовать 26 тысяч сельских школ. Сеть городских школ во всякое время оставалась удивительно стабильной, и это не столько следствие косности социальной политики, сколько устойчивости системы. Менять что-либо не хотели почти полвека, поэтому сейчас, не объяснив ничего населению, порубить сеть чуть ли не вдвое кажется решением, по меньшей мере, авантюрным.

Но иного выхода правительство, похоже, не видит. Предполагалось, что слияния затронут только управленческий аппарат: все учителя останутся на своих местах, но руководить ими будет один директор на две-три школы. На практике, как отмечают эксперты, этим дело не ограничивается. Перетряхивается весь учительский корпус, увольняются неугодные, а присоединенные школы, даже сохранив свои здания, как коллектив преподавателей перестают существовать.

— Вместо них появляются "образовательные комплексы", этакие бантустаны, максимально дешевые в использовании,— рассказывает Юрий Громыко, директор Института опережающих исследований им. Шифферса.— Никто не спорит, что образовательная система нуждается в обновлении и развитии. Но сейчас под знаменем обновления проводится "эффективный" финансовый менеджмент. Логика всех пертурбаций — исключительно финансовая. Возможно, в краткосрочный период это как-то поможет нашей экономике. Однако в условиях надвигающейся рецессии серьезного выигрыша мы все равно не получим, прибыльную корпорацию из школы не сделаем и реформа закончится полным нулем. Тем более что она проводится вопреки опыту всего развитого мира, где ставка сделана на индивидуальный подход, малые школы и уникальную образовательную среду. "Образовательные комплексы" напоминают госкорпорации, работа которых чревата авариями на Саяно-Шушенских ГЭС, падениями спутников и утечкой ресурсов.

И дом, и сад

"Комплексный" подход к образованию не ограничивается одним объединением школ, к школам прикрепляют еще и "спецподразделения" — детские сады. На встрече с главами регионов в сентябре прошлого года президент похвалил эту практику как отвечающую "демографическим тенденциям" и удачно решающую проблему нехватки помещений. Мамы на родительских форумах далеко не так безмятежны. "Стояли мы в очереди в сад и были в этой очереди 30-е, а тут бац, захожу в электронный журнал заявлений, а мы уже стоим в очередь в ШКОЛУ и аж 66-е теперь! — возмущается одна из москвичек.— Я понимаю, что это следствие объединения школ и садов (видимо, к этой школе присоединили не только наш приоритетный сад, но и еще один). Но теперь что, нигде не сохранилось, в какой именно сад мы хотели попасть?.. А если я захочу поменять сады?.." Опытные мамы из регионов поясняют: не поменяете, потому что менять будет не на что, ребенок попадает в "комплекс", а дальше его уж как-нибудь распределят.

— Чтобы управлять такой сложной структурой, включающей в себя и школы, и детские сады, нужны профессионалы высокого уровня,— считает Татьяна Клячко.— Поэтому в обозримом будущем необходимо будет повышать квалификацию школьных директоров. Без этого не обойтись, и встает вопрос, хватит ли на это сейчас ресурсов. Иначе управлять сложной системой будут недостаточно компетентные люди, что чревато весьма негативными последствиями.

— А я замечаю, что специалистов готовят как раз с противоположной логикой — методом отрицательного отбора,— считает Наталья Зубаревич.— В школах уже появилось и дало о себе знать новое поколение директоров: это, как правило, серые мыши лет 35 с полным прогибом спины и связями во власти.

Заметим, что поиск помещений для детских садов стал еще одной приоритетной задачей регионального руководства, которая решается всеми доступными средствами. Слияние со школами здесь не самый интересный вариант. Один из рецептов — укрупнение детдомов с захватом их помещений и перевозкой воспитанников за 100 километров от привычной среды. При этом решаются разом две задачи: сокращается количество детдомов и увеличивается число детских садиков. Оптимизация помогает статистике, и вот уже уполномоченный по правам ребенка Павел Астахов отчитывается, что за последние пять лет детдомов стало меньше почти что вдвое (хотя, согласно официальным данным, более 60 процентов усыновленных детей не приживаются в семьях и возвращаются обратно).

— Я получаю многочисленные жалобы из-за такого произвола,— рассказывает Борис Альтшулер, президент общественной организации "Право ребенка", член Общественной палаты РФ.— Сливают, разливают как хотят. Помню, как из Реутова 25 воспитанников местного детского дома в один день, не объясняя причин, посадили в автобус и перевезли в Егорьевск. А у ребят в Реутове уже были знакомые, налаженное общение, школа. Некоторые потом своим ходом пытались вернуться, но их маленькая драма никому была не важна, потому что требовалось здание для детского сада, и такой метод его "изыскания" казался самым эффективным.

Сами откажетесь

Изыскание современных больниц и поликлиник тоже теперь напрямую связано с переброской людей и усушкой кадров. Московские врачебные форумы недавно облетела весть: в столице появилось новое лечебное учреждение, возникшее из слияния детского гематологического центра при Измайловской больнице с Морозовской больницей, коротко названное специалистами "Измор". Даже если вновь образованный центр окажется удобным и современным, ясно, что попасть на прием будет сложнее, часть врачей не перейдет работать в новую структуру, а родителям придется возить детей на другой конец города. И все эти ясности скорее пугают, чем обнадеживают.

— На мой взгляд, сейчас с бесплатной медициной происходит то, что происходило с бесплатной стоматологией в начале 1990-х,— считает Виталий Иванов, врач-кардиолог, координатор общественного движения "Вместе — за достойную медицину".— Правительству сложно в одночасье выйти на трибуны и сказать: "Граждане, бесплатная медицина нам не по карману, у нас кризис, извините, подвиньтесь". Гораздо удобнее взять людей на измор, чтобы все сами догадались, что лечиться за бюджетные деньги — неудобно, долго и мучительно. И быстро сообразили, что пора записываться в частные клиники или соглашаться на платные услуги в госучреждениях, чтобы очередь шла быстрее. Благо платные услуги теперь появились почти везде. Медицина переходит на хозрасчет.

При этом если в Москве сокращение числа медучреждений чревато неудобством для пациентов, то в регионах последствия куда более драматичны.

— Не будем далеко ходить, посмотрим на Тверскую область,— предлагает Кирилл Данишевский, профессор кафедры управления и экономики здравоохранения НИУ ВШЭ.— Амбулатории в маленьких поселениях и райцентрах закрыты, так же как и роддома,— все укрупнено и централизовано. Здесь не было бы ничего страшного, если бы наряду со свертыванием сетей у нас решали проблемы транспортной доступности. Чтобы любого человека из любого поселения можно было бы быстро привезти в центральную больницу [IGA: транспортные издержки сотен тысяч и миллионов людей Данишевский не учитывает]. Но этого не делается. Напротив: из-за "Сапсанов" железнодорожные переезды закрываются на два-три часа, и десятки сел чуть ли не ежедневно на четыре-пять часов гарантированно оказываются без медпомощи. Про отдаленные регионы, где и дорог нормальных нет, я просто не говорю.

Хотя укрупнение и свертывание сетей могут быть понятны экономистам, выдавать их за благо для населения раз от раза становится все труднее. У такой реформы, по мысли скептиков, могут быть не только неприятные социальные, но и гуманитарные последствия.

Административная двухходовка

— Кстати, о долгосрочном экономическом эффекте я бы тоже поспорила,— рассуждает Наталья Зубаревич.— Все мы знаем, к чему привело укрупнение колхозов. Или пример поближе: в бытность Егора Строева губернатором Орловской области на весь регион оставалось штук десять нормальных колхозов и множество умирающих. Он решил все объединить и за счет эффективных поднять еле живые. Результат: умерли все.

Слово "укрупнение", заимствованное из производственных отношений, скрывает суть процессов, идущих в бюджетной сфере. Когда укрупняются рыночные компании, поглощая более мелкие, это может быть кому-то и неприятно, но в целом свидетельствует об экономическом росте и развитии. Укрупнение заходит далеко — за монополистов берутся контролирующие органы, восстанавливают конкуренцию — и снова рост, развитие. В госсекторе все с точностью наоборот. Здесь укрупняются не от силы, а от бессилия. Слияния нужны, чтобы скрыть, что та или иная социальная сфера загибается, и чтобы, собрав скудные ресурсы, заткнуть имеющиеся дыры.

— Поэтому на втором шаге любое укрупнение превращается в сокращение,— поясняет Василий Жарков, завкафедрой политологии Московской высшей школы социальных и экономических наук.— Это простая двухходовая комбинация, неоднократно использовавшаяся властью и в царские времена, и в советские. Сначала что-то оптимизируют, сгоняя всех в мегаструктуры. Потом выясняется, что эти мегаструктуры неэффективны: громоздки, неуправляемы. И вот их уже сокращают: урезают штат, закрывают отдельные подразделения. На выходе мы получаем почти то же самое, но пропущенное через мясорубку, утрушенное и усушенное. Качество при этом зачастую теряется.

Есть, конечно, и оптимисты, которые утверждают, что потом это качество откуда-то снова прирастает: появляются врачи — взамен уничтоженных, школы — взамен разрушенных и даже талантливые управленцы. Но честнее это возрождение считать чудом, чем третьим этапом оптимизации.

Слитые воедино
Детали

Оптимизация порождает отпор в учительской и врачебной среде: впервые снизу формируются профсоюзы

Межрегиональный профсоюз работников образования "Учитель"

Был создан в январе 2011 года силами педагогов из 15 регионов России (сейчас имеет представительства в 27 регионах). Включает в свои ряды работников детских садов, школ и некоторых вузов, принципиально не сотрудничает с "официальными" профсоюзами и не допускает членства чиновников, а также скомпрометированных директоров школ. В 2013 году провел несколько крупных акций: пикетирование Департамента образования Москвы, митинг в Череповце, сбор подписей против сверхурочной работы педагогов. Основные требования, заявленные на сайте: 1) прекращение политики слияния школ и детских садов; 2) расследование материалов утечек ЕГЭ; 3) изменение системы оплаты учителей.

Общественное движение "Вместе — за достойную медицину"

Движение появилось летом 2012 года, организовав два митинга врачей — в Брянске и Смоленске. Участниками движения могут быть как медики, так и пациенты, заинтересованные в реформах здравоохранения. Заявленные цели — повышение зарплаты врачей, сокращение административной нагрузки, обеспечение равного доступа к медуслугам всем гражданам РФ. В 2013 году провели несколько региональных митингов, координатор движения выдвинул свою кандидатуру в общественный совет при Минздраве РФ.

Межрегиональный профсоюз работников медицины "Действие"

Учредительная конференция прошла в декабре 2012 года одновременно с крупной акцией ижевских педиатров, устроивших забастовку против "бесчеловечной эксплуатации медицинских работников" и "снижения качества медицинского обслуживания" ("Огонек" писал об акции в N 15 за 2013 год). За этой акцией последовали митинги медработников более чем в 20 российских городах. В 2013 году профсоюз пикетировал Министерство здравоохранения РФ, проводил межрегиональные акции в поддержку работников скорой помощи. Важнейшая цель — снизить нагрузку на врачей, остановить "эксплуатацию и оптимизацию".