Европейское качество жизни, которое планируется обеспечить петербуржцам к 2008 году, будет зависеть не столько от выполнения
цифровых показателей, сколько от результатов институциональных реформ
Владимир Грязневич
Подготавливаемая Комитетом экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) "Программа социально-экономического
развития Санкт-Петербурга на период до 2008 года" - это, в сущности, программа Валентины Матвиенко на первый срок ее губернаторских
полномочий в Петербурге. 17 февраля основные положения этой программы будут рассмотрены правительством города.
На двух китах
Составители "Программы..." исходили из двух поставленных перед ними целей. Первая была указана в предвыборной программе кандидата в
губернаторы Санкт-Петербурга Валентины Матвиенко, которую она твердо намерена выполнить, - Петербург должен стать городом
европейского уровня и качества жизни. Вторую обозначил Президент Владимир Путин: к 2010 году внутренний валовой продукт (ВВП) страны
должен быть удвоен.
Согласование этих двух целей, по словам председателя КЭРППиТ Владимира Бланка, выглядит так: "Если ставим перед собой цель - жить не
хуже европейцев, нужно создать для этого экономические условия. Будем при наличии таких условий жить лучше или хуже, зависит от нас.
Но создать их необходимо. Потому что нищий сытым быть не может, не может он и жить долго. С другой стороны, из всех возможных в этом
направлении целей удвоение валового регионального продукта - самая простая и понятная". Важнейшим обстоятельством является
акцентирование Президентом Путиным внимания именно на валовом продукте, а не на объеме бюджета. Из этого вытекает главный принцип
подхода к решению задачи - европейский уровень жизни должен быть достигнут не социалистическими методами, посредством усиления
прямой государственной опеки граждан через бюджет, а путем роста экономики. Причем не просто ее общих оборотов, а именно валового
регионального продукта (ВРП), учитывающего стоимость, добавленную регионом к получаемым ресурсам, и зарплаты людей, чьим трудом эта
стоимость достигается.
Такая постановка вопроса предопределяет набор методов - они должны быть не фискальными, приводящими к росту государственных налогов
и сборов, а институциональными, стимулирующими естественные рыночные механизмы. При этом роль фискальных инструментов должна быть
даже понижена, поскольку это является одной из эффективных мер, стимулирующих развитие бизнеса. Помимо стимулирования экономики
администрация Петербурга берет на себя обязательство обеспечить жителям города определенный набор минимальных европейских стандартов
качества жизни. Понятно, что для этого "бюджетный Петербург" должен быть серьезно реформирован.
В соответствии с двумя главными целями, содержание "Программы..." можно условно (цели взаимосвязаны, поэтому и методы их достижения
пересекаются) разбить на две части. Одна посвящена нормативам стандартов качества жизни, другая - удвоению ВРП. По мнению
специалистов КЭРППиТ, у Петербурга с учетом его стартовых условий имеются дополнительные возможности, позволяющие достичь
поставленных целей на два года раньше указанного Президентом срока, то есть к 2008 году. Поэтому и "Программа..." рассчитывалась
исходя из этой даты.
Евростандарты
Основное место в "Программе..." отводится нормативам стандартов качества жизни. Будет дан полный их перечень (несколько десятков
позиций - число пока точно не определено), а также подробно расписаны целевые городские программы, необходимые для достижения этих
нормативов (они тоже еще не составлены). Перечень стандартов и их нормативы должны быть определены к осени нынешнего года (по словам
первого заместителя председателя КЭРППиТ Александра Иванникова, к их разработке будут привлечены частные и государственные
организации на основе тендеров). Целевые программы должны быть сформированы к концу 2004 года - тогда будет полностью готова и сама
"Программа...".
Смысл этих нормативов прост и понятен. Например, один из стандартов в сфере здравоохранения будет касаться скорости приезда "скорой
помощи" по вызову. По европейским нормам, допустим, это 5 минут. Такой норматив будет называться "целевым". Достичь его прямыми
усилиями администрации (путем адекватного реформирования службы "Скорой помощи") к 2008 году вряд ли удастся. Это может получиться
лишь за счет общего развития экономики Петербурга (при достижении цели удвоения ВРП), например, когда появится высокоэффективная
частная "Скорая помощь" (понятно, что граждане платить за вызов не будут, если власти решат сохранить для населения бесплатную
"Скорую помощь"). Правительство города берет на себя обязательство обеспечить лишь минимальный, "аварийный" норматив - 10 минут. Для
реализации этого обязательства для города установят минимальный бюджетный норматив стоимости такой услуги - условно говоря, 3000
рублей на один выезд. Соответствующая целевая программа будет рассчитана исходя из потребностей обеспечения такого норматива
(закупка нужного количества автомобилей и оборудования, содержание необходимого числа врачей, приобретение инструментов и лекарств и
т.д.).
Такая ориентация на нормативы стандартов качества жизни меняет сам характер политики администрации. "Мы теперь не будем заниматься
просто здравоохранением, - говорит Бланк. - Мы будем обеспечивать горожанам нормативы стандартов качества услуг в здравоохранении. А
все остальное, что связано с лечением, - забота самих горожан и свободного рынка, который, я надеюсь, вскоре перекроет наши
нормативы. Точно так же мы будем вести себя в других сферах - в транспорте, образовании, энергообеспечении, ЖКХ и т.д.".
Уверенность председателя КЭРППиТ в том, что бизнес способен выполнять социальные функции лучше, чем государство, вполне обоснованна.
Примеры этого налицо. Так, недавно в городе возникла весьма современная частная "Неотложка" (ее можно вызвать по телефону
140-19-11). А несколько лет назад частная компания " Медицинский центр "Делор "" организовала высокоэффективную (бесплатную для
населения) службу семейного врача, которая по всем показателям значительно превосходила государственную систему участковых врачей.
Частный городской транспорт также работает весьма неплохо (его дефекты порождены недостатками политики властей), как и частный
сектор ЖКХ. Понятно, что для плодотворного сотрудничества с бизнесом в этом направлении (не говоря уже о тех направлениях, где
бизнес решает все: занятость населения, уровень зарплат, обеспечение горожан разнообразными товарами и услугами, не входящими в
перечень государственных стандартов) администрация Петербурга должна создать адекватные экономические условия. Этому и посвящена та
часть "Программы...", которая ориентирована на удвоение ВРП.
Как удвоить ВРП
По расчетам составителей "Программы...", для удвоения ВРП к 2008 году городскую экономику нужно обеспечить необходимым объемом
ресурсов. Как считают авторы "Программы...", выполнению этих конкретных задач мешают восемь основных факторов. Первые три - дефицит
ресурсов (кадровых, энергетических и земельных). Четвертый фактор - сложность, длительность, непредсказуемость административных
процедур при инвестировании и чрезмерно жесткий, необоснованный административный контроль за работающим бизнесом. Следующие три
фактора плохо поддаются прямому воздействию государства и будут преодолеваться по мере общего улучшения ситуации в городе. Факторы
такие: невысокая покупательная способность населения, слабое развитие бизнес-инфраструктуры, невозможность значительного увеличения
техногенной нагрузки на окружающую среду.
Последний, восьмой фактор - неопределенная роль государства в экономике. Здесь свое слово должно сказать правительство города.
Правда, остаются еще федеральные власти (в лице расположенных в Петербурге федеральных ведомств), от которых будет непросто добиться
четкой позиции. Впрочем, Бланк рассчитывает на помощь либеральной части правительства России и администрации Президента.
Понятно, что обеспечение экономики ресурсами и преодоление лимитирующих факторов требует большой специальной работы. По словам
Владимира Бланка, эта работа (включая предварительную разработку специальных программ, которые должны быть готовы к осени 2004 года)
будет производиться отраслевыми комитетами администрации Петербурга под руководством правительства и губернатора. Задача КЭРППиТ -
определение принципов подхода к решению проблем и адекватных методов. Эти принципы и методы обозначены Владимиром Бланком в
интервью, которое он дал корреспонденту "Эксперта С-З" (?4 от 2-8 февраля 2004 года).
Поторопились
При всех очевидных достоинствах "Программы..." есть в ней ряд существенных, на наш взгляд, недостатков. Во-первых, она составлена с
некоторым нарушением правил планирования.
Основной принцип грамотного планирования: тактика должна исходить из стратегии. Правильная среднесрочная программа действий исходит
из долгосрочной, а краткосрочная - из среднесрочной. То есть планирование строится методом "обратной задачи", как говорят
математики. Разработчики "Программы..." это понимают и в разделе "Инструментарий достижения целей" поставили на первое место
"стратегическое планирование". Однако в самом тексте "Программы..." (по сути, являющейся среднесрочным планом) ее привязка к
стратегическим задачам как-то не просматривается. Достижение европейского уровня и качества жизни еще можно рассматривать в качестве
стратегической цели (да и то без четко обозначенной даты, в отличие, между прочим, от Леонтьевского центра, который в своей
"Концепции..." предусматривает достижение подобной цели к 2025 году - см. "Эксперт С-З" ?3 от 26 января - 1 февраля 2004 года). Но
конкретных задач под эту цель не сформулировано. Оно и понятно - стратегического плана развития Петербурга (предусмотренного
системой документов государственного планирования, описанной в разделе "Инструментарий достижения целей") пока не существует.
То, что среднесрочный план верстается прежде долгосрочного, есть нарушение правильной последовательности планирования. Неприятным
следствием этого, как всегда в подобных случаях, может стать противоречие конкретных градостроительных решений наиболее разумным
стратегическим задачам. Например, согласно "Программе...", на южных сельхозугодьях Петербурга предполагается активно создавать
промзоны, однако при формулировании стратегии может оказаться, что разумнее всего перевести туда из центра объекты грузовой
железнодорожной инфраструктуры - в соответствии со стратегической задачей переноса морского порта в Ленобласть (на дамбу, как
предлагает Григорий Томчин, или в Усть-Лугу, что считает более правильным Илья Баскин).
Второй недостаток связан с тем, что при такой постановке целей (в виде конкретных цифровых показателей) необходимо точно знать
начальные условия. Формальное исполнение "Программы..." заключается в достижении указанных в ней показателей к 2008 году (размер
ВРП, доходы на душу населения, объем инвестиций и т.п.). Но может оказаться, что для этого предусмотренные "Программой..." ресурсы
неадекватны, если истинные начальные условия серьезно отличаются от тех, что обозначены в "Программе...". А это в значительной
степени так и есть - о дефектах государственной статистики давно уже говорят специалисты.
Вообще, можно подсказать рецепт досрочного выполнения "Программы...", по крайней мере в том, что касается удвоения доходов
населения. Причем для этого почти ничего не надо делать, а затраты и вовсе незначительны. Нужно лишь отыскать в недрах того же
КЭРППиТ документы исследования, проведенного в 1997 году в связи с введением системы жилищных компенсаций малоимущим. По этому
поводу руководители КЭРППиТ проводили специальную пресс-конференцию, где доложили журналистам о реальных доходах населения
Петербурга, информацию о которых они выясняли с использованием вполне корректных западных методик (по продажам товаров и услуг).
Исследование показало, что реальные доходы петербуржцев в два раза превышают официальные. Поскольку "Программа..." исходит из
официальных цифр Петербургкомстата, то стоит лишь обнародовать реальные цифры и задача будет выполнена.
Как во всякой шутке, и в этом рецепте есть доля здравого смысла. Незнание истинного положения вещей порождает неправильную
постановку целей, неправильную расстановку приоритетов. Например, вполне можно предположить, что если истинные доходы петербуржцев и
так уже весьма близки к европейским стандартам, то ресурсы надо направлять не на удвоение ВРП, а на повышение нематериальных
составляющих качества жизни. То есть, к примеру, изыскивать землю не под развитие производства, а для организации скверов и парков,
создания культурно-развлекательных центров и т.п. А основные средства вкладывать не в инфраструктуру для бизнеса, а в
благоустройство жилых домов и придомовых территорий.
Власть, конечно, должна ставить себе такие задачи, которые ясны и понятны избирателям. Однако чтобы это не было профанацией, надо
еще заниматься изучением реальной действительности. Это тем более важно в наших специфических условиях, когда государственная
статистика страдает значительными изъянами, а около 40% экономики находится в тени.
Помимо этого, чисто цифровые показатели в качестве целей чреваты соблазном формального их выполнения. И похоже, что разработчики
кое-где поддались этому соблазну. Так, на словах Владимир Бланк согласен с тем, что надо заниматься совершенствованием земельных
отношений (даже подробно рассказывает об экономическом механизме "выдавливания" предприятий из центра путем грамотного
ценообразования). Однако из текста "Программы..." следует, что изыскивать необходимые для удвоения ВРП
5,5 тыс. га земельных участков администрация собирается почти исключительно в сельскохозяйственном секторе. "Для этого мы должны
концептуально заявить, что мы не занимаемся сельским хозяйством, - говорит Бланк. - У нас нет бизнеса, который занимается
рентабельным сельским хозяйством". Понятно, что с пользователем городской земли "совхозом "Ручьи" договориться гораздо проще, чем с
владеющим своей землей промышленным предприятием в центре города, не говоря уже о какой-нибудь воинской части или ином федеральном
ведомстве. Для формального удвоения ВРП достаточно взять землю у совхозов где-нибудь на далекой окраине города и понастроить там
промышленных зон, но для достижения европейских стандартов жизни надо освобождать центр от промышленности, воинских частей и
железнодорожной инфраструктуры.
Точно так же можно привлечь в город 240 тыс. мигрантов (в качестве дополнительной рабочей силы) и выполнить таким образом норматив,
но если не позаботиться об их правильном обучении, проблему дефицита кадров это не решит: безработных рабочих и менеджеров в
Петербурге примерно столько же, сколько вакансий (а общее количество официальных безработных вдвое превышает заявленную потребность
предприятий и организаций в работниках). Подобным слишком упрощенным, на наш взгляд, подходом страдают все разделы "Программы...".
Между тем, как говорит сам Бланк, "простые решения, применяемые в сложных случаях для сложных систем, всегда ведут к катастрофе".
Отмеченные разработчиками "Программы..." факторы, лимитирующие развитие экономики Петербурга, порождены не столько количественными,
сколько структурными проблемами. Простым увеличением количества ресурсов эти факторы не преодолеть. Нужны институциональные
реформы - специальные целевые программы.
К тому же очень неблагодарная это работа для государства - обеспечивать рыночную экономику ресурсами. Легко ошибиться и предложить
бизнесу совсем не те ресурсы, которые ему нужны.
Вообще, "обеспечение ресурсами" - задача из арсенала советского Госснаба. При капитализме таких функций от государства не требуется:
бизнес сам найдет необходимые ему ресурсы. Надо только создавать условия, при которых они становятся полноценным товаром и свободно
обращаются на рынках. Есть, конечно, монопольные ресурсы, но даже их надо стремиться вовлекать в рыночный оборот - как показывает
практика (реформа РАО ЕЭС, породившая свободный рынок электроэнергии), это вполне возможно. Государство должно обеспечивать
современную экономику лишь одним - грамотными правилами игры. Все остальное бизнес сделает сам.
Сила простоты
Судя по всему, пришедшие из бизнеса члены команды Матвиенко, решаясь на нарушение правил планирования, руководствовались следующей
логикой. На составление "Стратегического плана Санкт-Петербурга до 2013" года (как это предусмотрено "Системой документов
госпланирования СПб"), в который составной частью входят Генеральный план, Реестр государственных функций и еще куча всяких
"политик", понадобится уйма времени. Не говоря уже об изучении "реального Петербурга", что вообще требует огромной специальной
работы. С другой стороны, время идет. Что будет через четыре года, когда закончится губернаторский срок, неизвестно. Но бизнес
приучил новых реформаторов работать на четкий, измеримый результат. Значит, за четыре года необходимо получить какие-то результаты,
причем ясные, понятные и привлекательные для избирателей. При этом надо исходить из того, что правительство города реально может
сделать за эти четыре года.
С этой точки зрения выбор в качестве целей наглядных цифровых показателей понятен. Рядовой петербуржец, несомненно, будет доволен
установлением европейских стандартов жизни, значит, надо сформулировать минимальные нормативы этих стандартов и обязаться их
обеспечить. Другая часть избирателей - предприниматели - ориентирована на развитие своего бизнеса. Значит, для них надо
сформулировать адекватные цели - в виде роста конкретных экономических показателей. Достижение этих показателей будет оценено
бизнесом даже с учетом некорректности данных Госкомстата: в конце концов, бизнесу важна динамика, а не сами эти цифры.
Зримое улучшение качества жизни важнее достижения конкретных цифр. И с этой точки зрения реформы, которые администрация вынуждена
будет проводить в Петербурге (без этого обещанных европейских нормативов достичь вряд ли удастся), принесут горожанам огромную
пользу сами по себе, вне зависимости от показателей, на которые они нацелены.
С учетом всего сказанного, появление "Программы..." можно только одобрить. Впервые в новейшей истории Петербурга у городской
администрации существует ясная и четкая программа действий. Что касается некоторой некорректности этой программы, то в условиях
низкой дееспособности власти в России такая некорректность представляется в общем оправданной - хорошо, если правительству
Петербурга удастся исполнить хотя бы то, что обещано в "Программе...". А сделать это будет непросто: помимо институциональных
проблем, либеральной части команды Матвиенко предстоит преодолевать непонимание, а то и прямое сопротивление консерваторов.
