Финансирование партий: какие возможности дает обществу закон
Финансирование партий: какие возможности дает обществу закон
09.12.2015 07:20
Очень часто во время выборов мы наблюдаем не борьбу политических идей, а борьбу кошельков - от банального подкупа избирателей до навязчивой и бессодержательной предвыборной агитации. Однако, как известно, кто платит, тот и заказывает музыку. Следовательно, если политические силы финансируются отдельными личностями, а не обществом, они, скорее всего, и будут служить интересам этих лиц, а не общественным интересам. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию с принятием законов о закупке лекарств международными организациями, являющуюся ярким примером политической коррупции наивысшего уровня.
Пока что общество может лишь догадываться, кем финансируются те или иные партии, поскольку до недавнего времени законодательство не требовало детализации источников поступления средств. Например, в отчетах, размещенных на сайте ЦИК, отсутствует информация о расходах многих партий и об источниках доходов некоторых партий. И в любом случае, такой источник доходов как "собственные средства партии" не дает понимания источников происхождения этих "собственных средств". Вместе с тем, расходы на предвыборную кампанию являются достаточно значительными - так, на выборы 2014 года партии потратили 674,5 млн грн. Нынешние местные выборы лишь в Киеве стоили партиям свыше 280 млн грн. Реальные суммы, очевидно, больше по причине теневого финансирования.
Изменить такое положение вещей должен недавно принятый закон о предотвращении и противодействии политической коррупции.
Данный закон повышает требования к прозрачности источников поступления средств, отчетности политических партий и учреждает их финансирование из государственного бюджета. Ниже рассмотрим ключевые новации закона.
Открытость информации о финансировании партий
Вероятно, важнейшим элементом новопринятого закона является обязательная ежеквартальная финансовая отчетность политических партий. Отныне партии должны каждые три месяца подавать всю информацию о движимом и недвижимом имуществе, имеющихся объемах средств, ценных бумагах, финансовых обязательствах. Но сверхважным является то, что отныне в отчете будет отображаться полная информация о каждом взносе в пользу партии или ее местной организации, включая данные о личности донора средств и размере взноса. Также будет иметься информация об осуществлении каждого платежа со счетов партии на определенные потребности, с указанием получателя средств и целевого назначения. Более того, все отчеты должны быть размещены в свободном доступе на сайте Нацагентства по предотвращению коррупции. Таким образом, созданы условия для двойного контроля: со стороны уполномоченного государственного органа и со стороны общественного сектора.
Все финансовые отчеты партий должны быть размещены в свободном доступе на сайте Нацагентства по предотвращению коррупции
Ежегодно партия должна проходить внутренний аудит своей финансовой деятельности, а если политическая сила была субъектом избирательного процесса любого уровня или является претендентом на получение государственного финансирования, то она обязательно должна пройти внешний финансовый аудит. Причем в законе четко прописаны требования к аудиторским фирмам, имеющим право оказывать такие услуги, а заключать договор на предоставление соответствующих услуг с одной и той же фирмой можно не более трех лет подряд. Такие условия обеспечивают значительное снижение возможности предоставлять неправдивые результаты аудита. Выводы как внутреннего, так и внешнего аудита являются обязательным приложением к финансовому отчету и также размещаются в открытом доступе.
Открытость и прозрачность движения финансовых средств наконец даст понять, кто финансирует деятельность политических партий, кто имеет возможность влияния и контроля, какие партии могут стать лоббистами бизнес-интересов в органах власти. Правда, это также создает предпосылки для перевода по крайней мере части финансирования в "теневую" плоскость: создание отдельных счетов, перевода туда средств, не отмеченных в финансовых отчетах на официальных счетах.
Но даже в таком случае будет заметной разница между реальными расходами партии (какие можно оценить, например, по масштабу политической рекламы) и ее официально указанными доходами, что может стать поводом обратить дополнительное внимание на политическую силу.
Ограничение возможности осуществлять взносы в пользу политических сил
В таблице 1 приведены разрешенные и запрещенные источники финансирования политических партий согласно "старому" и новому законам.
Таблица 1. Источники финансирования партий
Субъект финансирования партий Нормы предыдущей редакции закона "О политических партиях в Украине" Новые нормы закона
Частные предприятия Да. Размер взноса не ограничен.
Да, кроме предприятий, бенефициарами которых являются лица, уполномоченные на выполнение функций государственной или местной власти, или лица, с которыми заключен договор об обеспечении потребностей государства или общества в соответствии с законом "О государственных закупках" в течение действия такого договора и одного года после окончания его действия.
Максимальный размер взноса на протяжении года - 800 минимальных зарплат (1378 грн - мин. зарплата с 1.09.2015) Если у нескольких разных юридических лиц один конечный бенефициар-владелец - размер взноса считается как от одного юридического лица.
Органы государственной власти Нет Нет
Органы местного самоуправления Нет Нет
Государственные и коммунальные предприятия Нет Нет
Предприятия, частично принадлежащие государству, органам местного самоуправления или нерезидентам (меньше 10%) Нет Да
Предприятия-нерезиденты Нет Нет
Государственный бюджет Нет Да, 0,02% минимальной зарплаты, умноженное на количество избирателей, принявших участие в выборах
Иностранные государства Нет Нет
Международные организации Нет Только зарегистрированные в ЕС
Другие политические партии или объединения партий Нет Только зарегистрированные в ЕС
Благотворительные, общественные и религиозные организации Нет Только зарегистрированные
Физические лица Возможность неограниченных в размерах взносов Да, кроме несовершеннолетних, недееспособных, анонимных лиц или лиц под псевдонимом; максимальный размер взноса на протяжении года - 400 минимальных зарплат
Существенным изменением является разрешение получать взносы от международных организаций, политических партий и их объединений, зарегистрированных в государствах-членах ЕС. С одной стороны, такая норма будет способствовать более быстрой интеграции украинских политических сил в европейское политическое поле, принятию в объединения или коалиции партий, сформированных по идеологическому принципу. Да, для многих партий может стать значительно выгоднее осуществлять именно идеологическую внутреннюю деятельность, а не деятельность "клуба бизнес-интересов" или объединения под конкретного политического лидера. С другой стороны, может стать возможным финансирование политических партий со стороны третьих государств, размещенных там юридических лиц, путем транзита средств через государства, у которых нет запрета на взносы от нерезидентов (например, Бельгия, Нидерланды, Австрия). Но, принимая во внимание прозрачность финансирования, такие транзакции сразу будут привлекать к себе внимание.
Также ограничиваются максимальные размеры ежегодного взноса от одного физического или юридического лица, соответственно 400 и 800 минимальных зарплат. Принята норма, согласно которой взносы от юридических лиц, имеющих одного бенефициара, учитываются как взнос от одного лица. Кроме того, взносом теперь считается не только прямая финансовая помощь, но и предоставление товаров, услуг, работ. Снижение максимальных размеров ежегодных взносов имеет целью диверсифицировать поступление финансовых ресурсов, а также снизить вероятность зависимости партии от одного физического или юридического лица. Но это положение, возможно, не принесет ожидаемой пользы, поскольку остается возможность внесения значительных объемов средств в пользу партий через посредников. Однако, благодаря требованиям к прозрачности такие связи можно будет выявить.
Контроль за финансовой деятельностью политических партий
Полномочия соответствующего контроля предоставлены Национальному агентству по предотвращению коррупции, Центральной избирательной комиссии, Счетной палате. Сейчас нет возможности оценить эффективность такой модели контроля, поскольку первый орган еще даже не заработал, а по Счетной палате лишь в этом году был принят новый закон.
За предоставление неправдивой информации в отчетах или неподачу финансовых отчетов в новом законе предусмотрена как административная, так и уголовная ответственность уполномоченных лиц. Такая же ответственность предусмотрена и для лиц, которые нарушают нормы финансирования партий.
Государственное финансирование уставной деятельности партий
Внедрение механизмов бюджетного финансирования политических сил и возмещения расходов на предвыборную агитацию является "краеугольным камнем" данного закона.
Ежегодно на финансирование всех партий должна выделяться сумма из государственного бюджета в размере 0,02% минимальной зарплаты по состоянию на 1 января предыдущего года, умноженной на количество избирателей, которые участвовали в голосовании на последних парламентских выборах. Но здесь есть одно предостережение: фактически объем финансирования зависит от явки на последних парламентских выборах. Начиная с 2006 г. наблюдается тенденция к абсентеизму (явка 69,8% в 2006 г. против 52,42% в 2014 г.). Существует вероятность, что снижение явки может продолжаться. Причинами абсентеизма в Украине является потеря доверия к политикам, низкий уровень политической компетентности граждан, сознательное нежелание участвовать в политической жизни. Теперь у партии будет стимул способствовать политической активности избирателей и уменьшению абсентеизму.
Право на ежегодное финансирование уставной деятельности имеют партии, которые получили хотя бы 2% в общегосударственном многомандатном округе. Правда, с 2017 г. начнется финансирование лишь парламентских партий, а барьер 2% заработает только после следующих парламентских выборов. Претендовать на возмещение расходов на агитацию смогут лишь партии, которые прошли в парламент. Это дает определенную "финансовую фору" парламентским политическим силам.
Все финансирование распределяется между партиями пропорционально количеству полученных голосов. Дополнительные 10% от общего объема этих средств ежегодно распределяется поровну между политическими силами, в которых количество избранных лиц одного пола не превышает две трети.
Возмещение расходов на агитацию предусмотрено в размере фактических расходов, но не больше максимального ограничения размера избирательного фонда (в соответствии с действующим законом О выборах народных депутатов, для партий - 90 000 минимальных зарплат, на данный момент около 124 млн грн). Наличие предельного размера избирательного фонда создает предпосылки для продолжения практики теневого финансирования, поэтому в будущем значительно эффективнее будет не искусственное ограничение размеров избирательных фондов, а уменьшение объемов расходов на предвыборную агитацию, например, через практику ограничения политической рекламы.
Выводы
Принятый закон коренным образом изменяет условия ведения политической игры в Украине, постепенно приближая их к традиционным европейским практикам. Новые нормы увеличивают роль государства как регулятора в системе политических финансов, уменьшая "анархичность" и неурегулированность в этом секторе. Партии отныне должны стать полностью открытыми и подотчетными обществу.
Но стоит понимать, что принятие закона - это лишь первый шаг на пути к радикальному изменению правил ведения политики в Украине. Необходимо продолжать работу по двум направлениям: имплементировать принятые нормы, а также сокращать статьи расходов политических партий. В этом направлении особенное внимание следует обратить на общепринятые европейские практики ограничения политической рекламы и механизмы непрямого государственного финансирования партий (например, предоставление бесплатного равного доступа к эфирному времени на государственном телевидении).
