ЖКХ — головная боль для нашего общества и власти. Для населения постоянный рост тарифов и падение качества коммунальных услуг все больше становится проблемой №1. Речь идет о первоочередных благах цивилизации — электричестве в розетке, воде в кране, теплых батареях, чистом доме и ухоженном дворе. Оплата всей этой роскоши становится главной статьей расходов в семейном бюджете. Не многим лучше себя чувствуют и профильные чиновники, понимающие, что кризисное состояние коммунальной отрасли, рост износа сетей, инженерных коммуникаций и жилого фонда, падение качества работы структуры рождают такую волну низового недовольства, которая угрожает всей вертикали власти. Причем объективные причины такого состояния усугубляются субъективными: сама система работы ЖКХ выстроена так, что рождает сбои и издержки там, где их можно было избежать.
Предыстория проблемы
В советское время и первые 15 постсоветских лет система работала на государственных началах. Государство было гарантом и ключевым актором предоставления жилищно-коммунальных услуг (далее — ЖКУ). Функционировала система ЖЭКов (Жилищно-эксплуатационная контора) и РЭУ (Ремонтно-эксплуатационное управление), подчинённая муниципальным, городским и областным органам власти. Подобная система имела как плюсы, так и минусы, однако основной проблемой государственной системы ЖКХ всегда было хроническое недофинансирование. Оно было в советское время и резко усугубилось в 90-ые — 2000-ые. Особняком стояла Москва, где столичный статус заставлял властей рисовать витрину страны, не жалея сил и средств. Подобная практика пережила Советский Союз и органически нашла себя в той системе управления, которая выстраивалась в столице в период руководства городом Юрием Лужковым. Управление городским ЖКХ было организовано в единую административно-политическую вертикаль с четкими нормативами, субординацией структур и должностных лиц, жёстким контролем сверху, волевым руководством. В условиях достаточности ресурсов эта система работала эффективно, выполняя все возложенные на нее функции по обеспечению бесперебойных ресурсопоставок жильцам, благоустройству районов, ремонту домов, обслуживанию сетей и коммуникаций. К минусам системы относился постоянный рост структурных издержек от бюрократизации и коррупции, который усугублялся тем, что фактически шел с высших эшелонов городской власти. Лужков был для подчиненных примером во всем, от моды на кепки до тендерно-подрядных отношений со своими женами и родственниками.
Подобный порядок в столице без существенных перемен держался до 2005 г., до общероссийской реформы ЖКХ. Основной лейтмотив этой реформы — перевод системы на рыночные рельсы. Государство значительно сократило своё присутствие в отрасли: вместо производства коммунальных услуг оно сосредоточило внимание на контроле, согласовании и оперативном регулировании работы коммунального хозяйства. Основным хозяйствующим лицом в системе должен был стать частный собственник. Граждане стали потребителями. Гарантия на коммунальные блага стала коммерческой услугой. Основой лозунг идеологов реформы — «бизнес работает лучше государства», «нам нужна конкуренция в коммунальной сфере». Данная реформа стала большой проблемой, местами даже катастрофой для регионов, однако в Москве её последствия оказались значительно смягчены той же московской системой управления, которая, приняв правила игры, частично сохранила свою, городскую бюджетную систему коммунального хозяйства через ДЭЗы, ответственные за обслуживании многоквартирных домов, и ГУ ИСы, ответственные за содержание междомовой и дворовой территории.
Рынок в столичном ЖКХ
Получилась гибридная система, где бизнес активно вливался в сферу ЖКХ, создавая рынок коммунальных услуг, а городские бюджетные предприятия подключались тогда и там, где наступали многочисленные провалы рынка. Правда, функционал госсектора оказался предельно узок: вместо прямого производства коммунальных услуг, ДЭЗ-ГУ ИС оказался лишь передаточным звеном, проводящим тендер для частных подрядчиков и контролирующих их работу. Говоря о провалах рынка, можно привести распространенные примеры некачественной работы частных Управляющих компаний (далее — УК), известных всем и в каждом районе. Вместо повышения качества услуг и снижения издержек частные собственники просто коммерциализировали эти самые издержки, переложив их на плечи потребителей. Важный момент в том, что большая часть УК и коммунальных компаний это бывшие государственные ЖЭКи, акционированные сразу после реформы 2005 г. Бизнес ничего не создал нового и креативного, просто подмяв под себя государственные коммунальные предприятия. Штаты работников и сотрудников, техника, помещения — это всё до сих пор бывшее наследие тех же самых РЭУ и ДЭЗов, которые просто много раз меняют частных собственников. То есть производственные силы те же, меняется только начальник-предприниматель.
Не пришла в отрасль и долгожданная конкуренция. Это было весьма ожидаемо: невозможно в один дом проложить две системы тепло- и водоснабжения, два электрокабеля, две или три канализации. Однако, сторонники рынка в ЖКХ пошли другим путем, решив поставить обслуживание домовой и дворовой территории на модель тендерного подряда. Познать «прелесть» такой модели потребители смогли очень быстро.
Распространение получил следующий кейс. Предприниматель, решивший заняться частным коммунальным бизнесом, создает свою фирму с уставным капиталом в 10000 руб. и причудливым названием, вроде ООО «Шараж-клиниг-групп». Далее новоявленный коммерсант подает тендерную заявку на уборку многоквартирного дома и двора. Сбив цену до минимума, выигрывает аукцион и получает тендер. Далее наступает тотальный секвестр расходов: коммунальное предприятие распускает прежние штаты работников, отказывается от техники, нового инвентаря и пр. Известны случаи, когда людей для коммунальных работ предприниматели нанимали прямо вдоль Ярославского шоссе, где давно образовался необъявленный рынок нелегальной рабочей силы. Понятное дело, з/п мигрантов висела на уровне 10 руб., при табельной стоимости в 40-60 тыс., и то после 3-4 месяцев работы их, как правило, «кидали». Очевидно, что качество уборки дворов, счистки снега и наледи зимой, сбора листвы осенью, мойки улиц и фасадов зданий весной, обслуживания домов и пр. в таких условиях падает критически, население недовольно, власть в лице районной управы и окружной префектуры тоже. Однако сделать фактически ничего невозможно, предприниматель выиграл тендер и должен отработать год. По истечению года, такого коммерсанта выгонят «взашей». Однако перерегистрировав фирму, он сможет легко уйти в соседний район, округ или область, продолжая вести свой непростой бизнес.
Бывает иная ситуация, когда выиграв тендер с понижением начальной цены на 5%, УК тут же передает обслуживанием домов в субподряд уже за 50% от изначальной стоимости. Несовершенство процедур рождает поле для махинаций. Но дело даже не в частных проблемах, порочна была изначальная стратегия коммунальной реформы. Любой бизнес создан для получения прибыли. В коммуналке деньги не могу взяться из иного источника, кроме как кармана потребителя. В России нормы прибыли таковы, что за 5-7% никто работать не будет, коммерсанты «заряжают» 25-30% отдачи минимум. Вся эта сверхприбыль оплачивается населением, по-иному быть не может. Даже в самых идеальных рыночных условиях коммуналка будет работать по принципу «я вам ничего не должен, но заплатить мне вы должны». Так и получилось, вместо обещанного либеральными экспертами повышения качества ЖКУ москвичи получили абсолютное ухудшение.
ГБУ на смену УК; государство вместо бизнеса
К 1 июля 2014 г. московская система ЖКХ переходит на новый формат работы, предусмотренный постановлением Правительства Москвы от 14.03.2013г. №146-ПП. Ранее (с конца 2013 г.) в рамках эксперимента Государственные бюджетные учреждения «Жилищник» (далее — ГБУ) уже запустили свою работу в 9 из 125 районов Москвы. Мэрия Москвы признала эксперимент удачным и на очереди уже 46 района. Со временем, вместо ДЕЗов и ГУ ИСов, в каждом районе Москвы появиться единое коммунальное предприятие. По организационной структуре данные предприятия напоминают ликвидированные 9 лет назад РЭУ-ЖЭКи. Вместо посреднических компаний субподрядчиков ГБУ должны обзавестись своим штатом работников, техникой и иным оборудованием для производства коммунальных услуг.
Государственные бюджетные учреждения города Москвы (ГБУ Жилищник района) возьмут на себя следующие функции:
Поддержание чистоты и уборка межквартирных помещений многоквартирных домов;
косметический и капитальный ремонт многоквартирных домов;
поддержание работы инженерных коммуникаций, распределительных сетей, лифтового хозяйства жилых домов;
благоустройство (содержание, ремонт, обустройство) дворовых территорий;
содержание и ремонт объектов дорожного хозяйства 3,4,5 категорий и объектов озеленения;
содержание и текущий ремонт общедомового оборудования для инвалидов;
эксплуатация инженерно-технических центров районов и локальных центров мониторинга (системы видеонаблюдения);
содержание и благоустройство территорий, прилегающих к государственным образовательным учреждениям;
участие в приемке завершенных строительством по государственному заказу объектов жилищного фонда города Москвы.
В чем плюсы обозначенной реформы?
В районах Москвы появляется полномочный субъект хозяйственной деятельности с достаточным объемом ресурсов, которому делегирована ответственность за предоставления коммунальных услуг. Вместо запутанной системы ДЭЗов-ГУ ИСов, УК, подрядчиков и субпорядчиков, разного рода посредников, вводится конкретный уполномоченный орган. Как известно, «у семи нянек дитя без глазу». Там, где за отрасль отвечает 5 должностных лиц и 7 структур, за нее по факту не отвечает никто, все отфутболивают проблемы друг другу. От этого всегда страдает население. Теперь появляется конкретное должностное лицо, организация, с которых спрос. К тому же речь идет о государственной структуре, которая пусть формально, но подотчетна населению, в отличие от частного бизнеса, который не перед кем ответственности нести не будет.
Если говорить по пунктам, то выгоды следующие:
ГБУ как государственная структура не может обанкротиться. Государство является гарантом сохранности собираемых с населения средств. Уходит практика банкротства УК с исчезновением денег, собранных с населения.
ГБУ района способно снизить цены за счет неоплаты НДС.
ГБУ обслуживает не только сам жилой дом, но и территорию вокруг него, и владеет всеми диспетчерскими службами. А значит, жители могут обращаться в неё по любым вопросам.
ГБУ за счет бюджетных средства получает возможность использовать более современную технику, инвентарь и средства уборки в отличие от УК, которые ради коммерческой прибыли склонны к тотальной экономии.
ГБУ имеют в своем штате весь персонал — дворников, уборщиц, слесарей, электриков и др. Снижается текучка кадров, повышается качество работы персонала, который чувствует большую уверенность на своем рабочем месте. Жильцы привыкают к коммунальным работникам, которые не меняются регулярно. Опять же, есть возможность для жалоб на их работу.
Теоретически, снижение наценки от посредников и налогового бремени сможет понизить стоимость коммунальных услуг для города, эксперты оценивают масштаб экономии в 15-20 млрд. руб. в год.
Важно, что ГБУ не отменяет УК, а лишь дополняет их. Повышенные стандарты работы госкомпаний при меньшей цене их услуг для населения заставляет частного предпринимателя конкурировать с государством. Но кроме плюсов есть и очевидные минусы.
В чем минусы реформы?
Реформа носит половинчатый характер, не отвечая всем запросам населения. Так, указанная реформа никак не скажется на набившей оскомину москвичам проблеме коррупции в системе столичного ЖКХ. Новые ГБУ формируются из старых кадров, работников ДЭЗов, управ, других госконтор и неминуемо наследуют порочную практику работы по завышенным сметам, найму мигрантов, махинациями с оплатой труда и пр. При этом нужно понимать, что ГБУ это сильная и высокодоходная хозяйственная структура с потенциально большим бюджетом и финансовым балансом. Эксперты предсказывают, что в ряде районов ГБУ могут оказаться монополистами. Для нечистоплотных лиц такой расклад может оказаться более чем благоприятным для масштабных хищений и злоупотреблений. Коррупция остается бичом системы, и выхода из ситуации пока нет.
Кроме того, в реформе не заложены так же назревшие давно решения в области повышения прозрачности, гласности, открытости работы ЖКХ. Увы, существующие коммунальные структуры представляют собой закрытые корпорации, «черный ящик» для населения. Не ясно, что там происходит, на что тратятся деньги, какие решения принимаются внутри. Система должна быть открытой и понятной людям, а все процедуры, назначения, финансовые операции, плановые задачи, показатели работы публичны и гласны для общества.
Есть в переменах и очевидный минус. Учредителями ГБУ по постановлению мэра станут окружные префектуры, и кадровые решения будут приниматься на уровне округа. Ранее глав ДЕЗов и ГУ ИСов назначал глава управы района. И это было логично, так как функция работы ЖКХ в первую очередь возложена на управу, функция префектуры лишь в оперативном контроле. Реформа рождает в системе двоевластие: руководитель ГБУ по своему влиянию равняется с главой управы. При этом директор «Жилищника» реально будет чувствовать ответственность только перед тем, кто может его назначить и уволить — перед префектом. Хотя формально функция налаживания работы районной ЖКХ остается на управе, в реальности рычагов влияния на работу коммунальных предприятий у управ не будет. С подобной ситуацией городская система власти столкнулась в сфере регулирования работы потребительского рынка, когда полномочия по выдаче разрешений на торговлю в районе передали с управ в префектуры. Предприниматели быстро поняли, что местные чиновники — никто, и их можно не слушать, а реальная власть у тех, кто сидит в префектуре. От этого качество работы всей системы тут же упало.
Нужно прекрасно понимать, что проблема не в том, что в управах работают чиновники, которые лучше или умнее, чем те, кто работают в префектурах, дело в другом. Проблема в структурной и организационной плоскости: чиновник, работающий на местах, «street level bureaucracy», имея возможность видеть ситуацию снизу, общаться с населением непосредственно, информирован о реальной ситуации лучше, чем чиновник с высшего эшелона управления. Чиновник, который каждый день обходит свой район, лучше знает его проблемы, чем тот, кто спускается «на землю» вынужденно, показательно, раз в месяц или реже. Концентрация власти у низовой бюрократии при прочих равных эффективней централизованного дирижизма, когда вся система заточена под принятие решений и контроль на самом верху. Ну не дело это для префекта округа с населением в миллион жителей и больше бегать по 1/10 части города и смотреть как покрашены скамейки, где не убран мусор, где нужно поставить урну для мусора или у какого подъезда отремонтировать домофон. Глава управы с этим справиться может. Разумеется, при наличии соответствующих полномочий и адекватных средств.
Двоевластие на местах не просто рождает лишнюю затрату ресурсов системы, но и обрубает хилый канал обратной связи власти и общества в виде работы тех же управ. Без власти, реальных полномочий и ресурсов, данная структура становится пустой оболочкой. Участь подобных структур — становиться бумагохранилищами из жалоб жителей и распоряжений сверху.
Куда реформа должна двигаться?
Оценивая выгоды и издержки от проводимой реформы, полагаю, к ней можно относиться с осторожным оптимизмом. Да, масштабного улучшения ждать не стоит, но система должна некоторым образом повысить качество своей работы. Идея создания единого районного государственного коммунального предприятия путем слияния ДЕЗов и ГУ ИСов и отказа от УК была мной озвучена еще 2 года назад. Конечно, это был лишь один из векторов общей реформы ЖКХ, власти и местного самоуправления. Речь шла о создании системы, где будет радикально усилено территориальное звено власти. Причем речь шла даже не об управах, а о выжженных за годы лужсковско-собянинской власти муниципалитетах, которые в столице фактически упразднены.
Идея состояла в том, чтобы доверить ЖКХ в руки тем органам власти, которые выбраны и подотчетны гражданам — районным советам депутатов. Главы муниципалитетов и муниципальные депутаты это тот уровень, где есть обратная связь, есть достаточность информации, где есть возможность налаживать работу непосредственно. Проще говоря, выбранные депутаты как раз те, кто будут бегать по районам и смотреть за чистотой улиц и износом труб в домах. Опять же, эти люди подотчетны, они несут персональную политическую ответственность за ситуацию в районе — они вынуждены думать о своем рейтинге среди избирателей.
Если доверить контроль за работой ГБУ муниципальной власти, то этот контроль с высокой вероятностью будет эффективен. Система проявит максимальную субъектность, в одной точке будут скрещены властные полномочия, ресурсы, информированность о ситуации и подконтрольность гражданам. Появятся должностные лица (председатель муниципального собрания, глава муниципалитета) и организации (муниципалитет, ГБУ), несущие реальную ответственность за ЖКХ и имеющие возможность выполнять свои функции непосредственно. Опять же, низовой контроль, низовая политическая конкуренция, выборность и сменяемость — это и есть те рецепты против коррупции и закрытости системы, о которых я писал выше. Должностное лицо вынуждено будет давать отчет населению и бороться со злоупотреблениями в своей среде, так как в спину ему будут дышать оппозиционные лица, критикующие недостатки и готовые по смене власти начать скрупулёзные расследования дел прежней администрации. Фактически данная модель повторяет расклад в любом европейском или североамериканском городе, муниципалитете — это давно опробованный в мире метод.
К сожалению, коммунальная реформа в столице ограничена рамками одной отрасли, ЖКХ, и не касается общей структуры городского управления. Однако, это уже не мало. Столичная власть создает тот инструментарий для наведения порядка в московском ЖКХ, который, если не будет применен сегодня, сможет быть рационально использован теми, кто придет на замену нынешней администрации.
Опубликовано: 20.05.2014 220
Об авторе: Алексей Симоянов
Независимый политолог, магистр политических наук НИУ ВШЭ, эксперт ИГСО.
