Проблема <хромой утки> - проблема власти (*+)
http://www.spbvedomosti.ru/2003/08/02/rgrryy.shtml
Проблема <хромой утки>
С ней впервые столкнулся Петербург, но через несколько лет столкнется вся
страна
Как только Владимир Яковлев заявил, что не будет претендовать на третий срок
и, соответственно, настаивать на изменении городского Устава, чтобы получить
такую возможность, сразу же появилась идея проведения досрочных выборов
губернатора. Ее сторонники аргументировали это тем, что в преддверии
неизбежной смены исполнительной власти чиновники большей частью
сосредоточились не на выполнении своих обязанностей, а на размышлениях о
том, как бы сохранить если не должность, то влияние. Понять таких
управленцев можно: в отличие от тех стран, где чиновников подбирают по
профессиональному принципу и они не опасаются прихода нового руководителя, в
России старая команда уверена, что личная преданность ставится куда выше
профессиональной пригодности... Впрочем, даже если бы Владимиру Яковлеву
было предоставлено право избираться на третий срок, баллотироваться в
четвертый раз он не мог бы уже ни при каких обстоятельствах. Таким образом,
избежать сбоев в управленческом механизме Петербургу все равно бы не
удалось. Просто в северной столице первыми столкнулись с проблемой, с
которой большинство других регионов познакомится лишь через четыре-пять лет.
И на питерском опыте сегодня можно наблюдать то, что в недалеком будущем
ждет всю страну...
Сменяемость или преемственность?
Напомним, что прошлым летом в стране живо обсуждался вердикт
Конституционного суда по так называемой проблеме двух сроков. Суть
достаточно известна: в 1999 году Государственная Дума приняла закон,
запрещающий одному и тому же лицу занимать пост главы исполнительной власти
субъекта Федерации свыше двух сроков подряд. Ну а КС постановил начать
отсчет сроков лишь с октября 1999 года. Исключение было сделано для тех
регионов, где соответствующие ограничения появились раньше. Суд предоставил
парламентам таких субъектов самостоятельно определять <точку отсчета>. Ею
могло быть время, когда норма о двух сроках появилась в местном
законодательстве, но мог быть и 1999 год: для этого требовалось лишь слегка
откорректировать региональные уставы.
Поскольку число тех, кто заранее ввел <лимит на два срока>, было невелико, в
подавляющем большинстве регионов губернаторы, избранные после октября 1999
года, могут спокойно избираться еще раз, даже если соответствующий срок
окажется у них третьим. И, в идеале, править аж до 2008 года. Но после этого
смена власти и все связанные с ней проблемы уже неотвратимы.
То есть, конечно, где-то никаких проблем не возникнет. В случае если глава
региона, заканчивающий свое правление и не имеющий права баллотироваться
вновь, сможет организовать постепенную передачу властных рычагов в руки
своего преемника, у чиновного люда не будет поводов для паники. Хотя борьба
за место преемника тоже может вызвать серьезный раскол в административных
структурах. Да и кто гарантирует, что <назначенные> преемники непременно
победят на выборах? И, наверное, хорошо, что таких гарантий нет, ибо
демократический принцип сменяемости власти не имеет ничего общего с ее
наследованием. Да и каковы окажутся критерии отбора <наследников>? Очевидно,
что во многих случаях заведомо уходящие главы регионов будут стремиться
передать власть не тем, кто сможет эффективно решать региональные проблемы,
а тем, кто обеспечит процветание связанным с ними бизнес-структурам, а
заодно и их личную безопасность...
Сменяемость власти необходима, чтобы избежать застоя: очевидно, что там, где
будет обеспечена преемственность, избежать этого застоя не удастся. Там же,
где преемственность обеспечена не будет, повторяем, неизбежны проблемы,
связанные с дезорганизацией исполнительных структур в последний год
правления <старого> главы администрации.
Конечно, можно, как в Петербурге, идти по пути принудительного сокращения
срока полномочий <хромой утки> (как на Западе обычно называют политика, срок
правления которого является последним). Но этот путь чреват многими опасными
последствиями.
Так, если говорить о северной столице, то городское правительство, зная, что
еще до Нового года ему придется уйти, может, к примеру, махнуть рукой на то,
чтобы серьезно готовить город к зиме. Хорошо, если она будет мягкой, а если
окажется такой же, как прошлая, когда замерзали целые районы? Кроме этого,
осенью должен вноситься и обсуждаться городской бюджет на 2004 год. Угадайте
с трех раз, насколько тщательно будет его готовить та исполнительная власть,
которой заведомо, да простит читатель за тавтологию, не придется его
исполнять? И сколько <бюджетных мин> она оставит - сознательно или
несознательно - на пути преемников?
Возможны варианты
В Петербурге, где жизнь раньше всего заставила размышлять на тему, как с
меньшими издержками проходить подобного рода периоды, уже начинают
озвучивать возможные варианты. Так, один из них сводится к предложению
ввести пост председателя городского правительства, <черного>, неизбираемого,
главы исполнительной власти, который будет не политической, а чисто
хозяйственной фигурой. И уж он-то, утверждают некоторые аналитики, будет
работать, не взирая на предвыборные циклы, в противном случае его просто
сместят с этого поста.
Однако представляется, что здесь куда больше минусов, чем плюсов. Во-первых,
чиновников у нас и без того хватает: зачем выдумывать лишние посты?
Во-вторых, не вполне понятно, как делить обязанности и ответственность между
<политическим> и <хозяйственным> руководителями. Ясно, что в руках у
неизбираемого хозяйственника окажутся немалые рычаги влияния. И теперь
вопрос на засыпку: захочет ли вновь избранный <политический> губернатор
оставлять эти рычаги в руках чужака, пусть даже и справляющегося со своим
делом? Или сочтет его пятой колонной, оставленной соперниками в своем тылу?
То же касается и <технических> вице-губернаторов. В ряде стран люди,
занимающие такие должности, <переживают> не одно правительство просто
потому, что их воспринимают как нанятых специалистов, занимающихся
исключительно профессиональными, а не политическими вопросами. Так, в
Израиле существует должность <генерального директора министерства> -
профессионала, который может по нескольку раз переходить от одного
<политического> министра к другому, продолжая заниматься своим делом. При
этом законодательство прописано так, что уволить этого профессионала крайне
сложно. И уж во всяком случае от него нельзя избавиться по той причине, что
его политические взгляды не совпадают с взглядами министра.
Другой пример - Великобритания, где существует должность под названием
<постоянный секретарь министерства>, по сути, заместитель министра. И он
тоже почти несменяем и может занимать свой пост по 20 - 30 лет, переживая
многих министров...
Но, к сожалению, у нас в стране к заместителям принято относиться совершенно
по-другому и трудно ожидать, что это отношение изменится в одночасье. То же
самое можно сказать и о <технических> вице-губернаторах, хотя бы потому, что
новому главе региона, скорее всего, захочется видеть на этих постах своих
людей.
Еще один возможный вариант связан с выдвижением и избранием <партийных>
губернаторов. Если глава исполнительной власти подотчетен политической
организации, обеспечившей его избрание, он вряд ли позволит себе роскошь
расслабиться в конце второго срока. Партия, готовящаяся к новым выборам,
просто не позволит ему ничего подобного, ведь в противном случае на будущих
выборах ее кандидат окажется обреченным на поражение. И, кстати, вопрос об
этом кандидате - преемнике уходящего главы тоже будет решаться коллегиально
и достаточно открыто.
На самом деле в большинстве демократических стран система именно так и
построена. Но, к сожалению, у нас партийные структуры еще не сформировались
окончательно. И нет никакой уверенности, что <партийные> губернаторы
сохранят верность той политической организации, которая обеспечила их
победу. Вполне возможно, что через два-три года ветер задует в другую
сторону и главы регионов решат, что им стоит получить какой-нибудь другой
партийный билет. Хотя возможен и более оптимистичный вариант развития
событий. В конце концов, в случае если право на выдвижение кандидатов в
губернаторы будет принадлежать исключительно политическим партиям, то их
статус резко возрастет. Одновременно возрастет и ответственность партий:
таким образом, политическая структура может стать куда более устойчивой...
Впрочем, вполне возможно, что удастся найти какой-то другой, чисто
российский вариант. Главное - вовремя озаботиться его поиском. И очевидно,
что делать это должны не журналисты, а политики, ведь в любом случае речь
идет о решении, которое должно быть оформлено в виде законов. А на их
разработку и принятие потребуются месяцы, а то и годы...
От президента - к президенту
Все сказанное выше касается не только российских регионов, но и всей страны.
Ведь <правило двух сроков> существует и для главы государства, более того -
оно появилось в российской Конституции куда раньше, чем соответствующее
правило для губернаторов.
Недавно президент Владимир Путин заявил, что он категорически против того,
чтобы менять Конституцию в этой части и отменять запрет на занятие
президентской должности более чем два срока подряд. Это значит, что (в
случае переизбрания президента на второй срок, в чем, впрочем, мало кто
сомневается) уже осенью 2007 года - в преддверии выборов, которые должны
будут пройти в марте 2008 года, - мы столкнемся с той же самой проблемой
<хромой утки> в общероссийском масштабе. Если учесть, власть каких размеров
будет поставлена на карту, нетрудно представить себе, сколь сложно будет
найти решение.
Заметим: в 2007 году Россия столкнется с этой проблемой впервые. В свое
время в 1999 году, после известного вердикта Конституционного суда о том,
что Борис Ельцин не имеет права избираться еще раз, политики начали было
размышлять в этом направлении, но затем первый российский президент назначил
премьер-министром и своим официальным преемником будущего второго
российского президента, и никаких эффектов дезорганизации в правительстве
после этого не наблюдалось. Правда, определенное <бегство с корабля> имело
место: летом и в начале осени 1999 года многие полагали, что следующим
президентом неминуемо станет Евгений Примаков или Юрий Лужков, и заранее
<наводили мосты>. Но, после того как рейтинг Владимира Путина стал расти
стремительными темпами, а рейтинги Примакова и Лужкова, соответственно,
упали, ситуация быстро изменилась. Ну а когда Ельцин подал в отставку, а
Путин стал и. о. президента, вопрос о сменяемости власти стал тривиальным...
В принципе, в 2007 году может произойти что-нибудь похожее. Второй президент
может показать стране желаемого им третьего президента, и сценарий 1999 года
повторится. Но не факт, что выбранный <наследник> окажется столь же
популярным и победит на выборах. Конечно, и Путин в августе 1999 года
начинал с ничтожно малого рейтинга, а затем увеличил его в десятки раз. Но
тому способствовали, прямо скажем, чрезвычайные обстоятельства, повторения
которых вряд ли кому-то хотелось бы. Если же сценарий не повторится,
нетрудно представить себе, как в последние полгода перед выборами президента
будут работать министры, понимая, что <новая метла>, скорее всего, <выметет>
их без всяких разговоров.
Где выход? Возможно - он на пути создания правительства парламентского
большинства, о чем сейчас достаточно много говорят.
В этом случае партии, формирующие правительство, вряд ли позволили бы
<своим> министрам работать спустя рукава, ожидая неминуемой смены
президента. Ведь это сразу же опустило бы рейтинг соответствующих партий на
парламентских выборах. И никакого <паралича власти> не наблюдалось бы. В
свою очередь и министры понимали бы, что от их успешной работы зависит
поддержка <их> партий, а значит - и их собственные шансы войти в следующее
правительство...
Российские политики, к сожалению, не привыкли задумываться о проблемах,
которые еще не возникли. Но, когда грянет гром, креститься будет уже поздно.
Может быть, пора отказаться от этой старой традиции и постараться заранее
выработать приемлемое решение, чтобы впоследствии не попадать в политический
цейтнот, судорожно пытаясь найти выход из <внезапно> наступившего кризиса?
Виктория Работнова
