От Георгий
К Администрация (И.Т.)
Дата 13.05.2004 21:44:57
Рубрики Тексты;

(важно!!!) Лев Гудков, Борис Дубин. "Государственные блага: податели и клиенты" (*+)

http://www.civitas.ru/mag.shtml?auth=13

Государственные блага: податели и клиенты

Гудков Лев Дмитриевич,
д. филос. н., зав. отделом ВЦИОМ
Дубин Борис Владимирович,
ведущий научный сотрудник ВЦИОМ

Главным достижением <советского образа жизни> по части прав человека всегда считалась государственная система производства и
предоставления общественных благ - т.н. <общественные фонды потребления>. И действительно, бесплатное образование, медицинское
обслуживание, бесплатная или практически бесплатная система дошкольных и внешкольных учреждений, жилье и жилищно-коммунальное
хозяйство были средством реализации важных прав. Или, если точнее, средством реализации равенства в доступе к основным
социально-экономическим правам. Эта система и сегодня остается основой жизнеобеспечения громадного большинства населения, и
средством реализации ряда прав. И с точки зрения ситуации с правами человека в стране, состояния и перспектив гражданского общества,
работа этой системы и отношение к ней ее клиентов заслуживает самого пристального изучения. Более того, сегодня в этой системе
парадоксально объединились реликт социалистического прошлого и единственная <точка роста> светлого будущего - социального
государства, столь громогласно чаемого всеми, без различия цветов и оттенков, силами политического спектра. Поэтому реальные
коллизии этой системы сами по себе и восприятие их в массовом сознании - важный показатель и современного состояния общества, и его
вектора - так сказать, <откуда и куда>.

И еще. Прежде, в эпоху социализма, изучать реальное отношение населения к такому комплексу учреждений, было не только невозможно по
<внешним соображениям>, но, скорее всего, просто некорректно: массовое сознание не выделяло специально того общего, что сближало,
например, ЖЭК или суды с больницей или университетом. Теперь подобная общность отчетливо осознается: все это - услуги,
предоставляемые государством и предоставляемые бесплатно, и в этом качестве они отчетливо противопоставляются комплексу аналогичных
или иных по содержанию услуг, оказываемых за плату и чаще всего предоставляемых негосударственными или квазигосударственными
поставщиками. Эта система стала главным полем патерналистских и клиентских ожиданий и моделей поведения в сегодняшнем обществе.

Таким образом, удовлетворенность различных категорий населения работой этой системы или отдельных ее звеньев может служить
показателем как состояния самой этой системы в затянувшийся переходный период, так и более глубинных общественных настроений и
предпочтений.

Оценка работы государственных учреждений, предоставляющих различного рода социальные услуги (включая органы правосудия,
государственного управления, социального обеспечения там, где они работают с конкретными людьми) изучалась социологами ВЦИОМ. Ниже
представлены некоторые результаты исследования.

Эмпирическая база исследования - блок из 10 вопросов, включенных в анкету для массового опроса взрослого населения (старше 18 лет),
которое было проведено по стандартной общероссийской репрезентативной выборке ВЦИОМ (число опрошенных россиян - 1600 человек). Опрос
проходил с 24 по 29 апреля 2003 г.

Из всех государственных учреждений россияне сегодня чаще всего посещают органы здравоохранения. Реже других посещаются учреждения,
распределяющие жилье; судебные органы; ВТЭК. Все учреждения, которые в среднем по выборке посещаются наиболее часто (органы
здравоохранения, образования, соцобеспечения), чаще посещаются женщинами. Они же при этом чаще, чем мужчины, сталкиваются и с
трудностями в получении необходимого (либо, не исключено, острее реагируют на эти трудности: как будет видно из дальнейшего, частота
посещения каких-то учреждений не связана напрямую с частотой жалоб). Из тех, кто обращаются в данные типы государственных
учреждений, сталкиваются там с трудностями и проблемами: (в порядке убывания показателя)


органы соцобеспечения 57
судебные органы
55

организации по предоставлению и приватизации жилья 54

учреждения здравоохранения 47
учреждения образования
32




Таким образом, в среднем до половины граждан (44%), которые обращались в те или иные государственные учреждения и организации в
течение трех последних лет, сталкивались там с серьезными проблемами и трудностями. При этом вероятность не получить нужное,
столкнуться с отсрочкой или обманом не связаны напрямую с частотой посещения соответствующей организации. Например, в
государственных учреждениях здравоохранения, которые средний россиянин (а особенно россиянка) посещает чаще всего, трудностей и
проблем бывает как раз меньше, чем в большинстве других типов бюрократических организаций.

Самыми же труднодоступными для граждан оказались сегодня:

средства социального обеспечения (пенсии, льготы, компенсации и проч.), требующиеся для их получения документы;
жилье, право на жилье;
утверждение, подкрепление соответствующих прав граждан решениями суда.

Это именно те социально-уравнительные общественные блага, которые предназначены в равной степени для всех и получение которых
государство гарантирует каждому. Причем в отношении данных благ речь в принципе не идет о выборе, о возможности получить что-то
более или менее высококачественное из возможного ассортимента. И это именно те блага, организация доступа к которым целиком
монополизирована государством.

Поскольку речь идет о благах, распоряжение которыми в максимальной степени централизовано государством, то понятно, что наиболее
проблемной группой, чаще других сталкивающейся с трудностями, является <государственный житель>, <маленький человек>. Прежде всего
это лица старших возрастов, пенсионеры. Вопреки идеологической легенде советского режима, они располагают как раз наименьшими
социальными и культурными ресурсами - от необходимых для дела денег до нужных для проталкивания и решения связей. Исключением
являются образовательные учреждения, где, естественно, с наибольшими трудностями сталкивается, молодежь 18-24 лет.

Другой группой, которой очень трудно сегодня реализовать свои общесоциальные права, являются безработные - то есть, опять-таки,
люди, с ограниченными социальными возможностями. В особенности это относится к их праву на жилье и помощи им со стороны суда.

Набор трудностей, с которыми сталкиваются <просители>, практически во всех государственных учреждениях одинаков. Приведем их в
порядке убывания частоты в среднем по выборке.


Необходимость собирать множество документов 46
Очереди, бытовые неудобства
41

Распыление ответственности, непонятно, кто решает дело 28
Затяжное решение дел 25
Нежелание решать дело,обман 20
Нежелание войти в положение клиента
18

Необходимость взятки 17
Необходимость рекомендации, звонка от "нужного человека" 15




Укажем лишь несколько наиболее значительных, на этом фоне, отклонений от средней нормы:

Необходимость собирать множество документов - чаще среднего с ней сталкиваются в судах (64% обращавшихся), органах жилобеспечения,
собесах (по 67%), ВТЭК (72%)

Очереди, бытовые неудобства - чаще среднего в учреждениях

здравоохранения (48% посетителей), жилконторах (54%), ВТЭК и собесах(по 55%)

Распыление ответственности, невозможность понять, кто решает - чаще среднего суды (43%), жилконторы (46%), ВТЭК (50%)

Затяжное решение дел - чаще среднего ВТЭК (40% посетителей), суды (42%)

Нежелание решать дело, обман - собесы, суды (по 30%), ВТЭК (39%)

Нежелание войти в положение клиента - суды (28% обращавшихся) , ВТЭК (33%)

Необходимость взятки - образовательные учреждения (26% обращавшихся), суды (28%)

Необходимость рекомендации, звонка от <нужного человека> -

образовательные учреждения (24% обращавшихся), суды (26%).


В основном все эти типы трудностей отмечаются, как уже говорилось, в старших возрастных группах, прежде всего пенсионерами. Кроме
того, ими несколько чаще среднего затронуты служащие.

Необходимость взятки, звонка от <нужного человека> чаще ощущают на себе, а кроме того, вероятно, чаще вынуждены использовать (в
частности, при поступлении детей в образовательные учреждения) и, так или иначе, острее переживают лица из профессиональной
категории <специалистов>.

С затруднениями от неудобных часов работы госучреждений, слишком долгой дорогой до них, чаще других сталкиваются, по их
свидетельству, учащиеся, молодежь.

Жалобы на трудности и дисфункции в системе здравоохранения сильнее выражены жителями Москвы и крупных городов, с одной стороны, и
малых городов и сел, с другой. Претензии к работе органов образования чаще высказывают жители средних городов; на плохую работу
местных органов жалуются прежде всего жители малых городов и сел. Неэффективность служб социального обеспечения (выплата законных
пособий, льгот, компенсаций и т.п.) отмечают, в первую очередь, в Москве. Судебные органы, ведомства, занимающиеся приватизацией и
другими новыми проблемами, вызванными развитием гражданского общества, отходом от чисто советской практики массового управления и
т.п., функционируют одинаково неудовлетворительно, если судить по высказываниям жителей в поселениях разного типа и размера.

Иначе говоря, особо сильные напряжения возникают либо в двух зонах. Одна - зона, где формируются социальные отношения нового типа,
где старая система не справляется с институциональными проблемами развивающегося гражданского, демократического общества и рыночной
экономики (а в случае с обостренным восприятием неудобства часов работы - просто с требованиями современного урбанистического образа
жизни). Другая зона напряжений -социальная периферия, где существующая и почти не изменившаяся с советских времен система и практика
государственного управления функционирует все менее удовлетворительно и все менее способна решать даже прежние задачи.

В общественном мнении господствует стойкая убежденность, что успешное решение дел в разного рода госучреждениях зависит от наличия
связей, от способности дать взятку или поднести <подарок> соответствующему облеченному властью лицу, чиновнику, от которого зависит
желательное решение вопроса. Было бы интересно сравнить ситуацию с концом семидесятых-началом восьмидесятых годов - <расцветом
застоя>, чье взяточничество так яростно клеймилось в публицистике времен перестройки. Однако по вполне понятным причинам такое
сравнение невозможно. Исходя из общих соображений, можно предположить, что ситуация изменилась к худшему: <приватизация власти> и
ослабление единого административного контроля над деятельностью госорганов существенно ускорили процессы разложения госслужбы.

Как видно из данных таблицы 1, лишь ничтожное меньшинство людей сохранило старые советские представления (точнее, представления
официальной советской идеологии) о том, что государственные органы будут решать его проблемы в соответствии с законом и т.п. Таких
оптимистов сегодня не более 7-11%. Напротив, подавляющее большинство россиян убеждены, что в медицинских учреждениях, в суде, в
местных органах власти, ответственных за социальное обеспечение населения (распределение жилья, выплату законных пособий,
компенсаций, льгот и т.п.), непременно надо <дать>, <отблагодарить>, и что добиться желаемого можно только благодаря связям, звонку
<нужного человека>, подарку и проч. Чуть менее категорично респонденты высказываются относительно ситуации в школах и вузах, но эти
различия не носят принципиального характера.

Таблица 1.


Характер отношения к посетителям в
государственных учреждениях
(в % к числу опрошенных, 100% по строке;
ранжировано по первому столбцу)



Род государственного учреждения Посетители получают то, что им необходимо
Всегда или главным образом только благодаря взяткам и неформальным связям Иногда без всяких взяток или связей, а иногда только с
их помощью Всегда или в большинстве случае, в полной мере, здесь не нужны знакомства, взятки и подношения, все посетители находятся
в равном положении Затруднились с ответом
В поликлиниках, больницах и других медицинских учреждениях 56 11 25 8

В суде 54 7 12 27

В местных органах власти, ответственных за предоставление жилья, приватизацию и

т.п.
52 9 18 21
В образовательных учреждениях (школах, вузах и т.п.) 48 11 24 17

В собесе и подобных учреждениях, от которых зависит получение законных льгот, выплат, компенсаций и т.п. 39 11 29 20
В других местных органах власти 38 10 14 38

Во ВТЭК 35 8 20 37




Как видно из данных таблицы 1, лишь ничтожное меньшинство людей сохранило старые советские представления (точнее, представления
официальной советской идеологии) о том, что государственные органы будут решать его проблемы в соответствии с законом и т.п. Таких
оптимистов сегодня не более 7-11%. Напротив, подавляющее большинство россиян убеждены, что в медицинских учреждениях, в суде, в
местных органах власти, ответственных за социальное обеспечение населения (распределение жилья, выплату законных пособий,
компенсаций, льгот и т.п.), непременно надо <дать>, <отблагодарить>, и что добиться желаемого можно только благодаря связям, звонку
<нужного человека>, подарку и проч. Чуть менее категорично респонденты высказываются относительно ситуации в школах и вузах, но эти
различия не носят принципиального характера.

Таблица 2.


Распределения мнений о коррумпированности госучреждений в разных социально-демографических и социально-статусных группах
(в % к числу опрошенных, приводятся только суммарные ответы в столбце ?2 из табл.1 : <Посетители получают в названных ниже
учреждениях то, что им необходимо, как правило, только за взятку или благодаря имеющимся неформальным связям>)


В боль-ницах, поликли-никах В школах, вузах и т.п. В суде В местных органах власти, ответ-ственных за предоста-вление жилья,
привати-зацию и т.п. В собесе и подобных учреждениях, от которых зависит получение законных льгот, выплат, компенсаций и т.п. В
других местных органах власти В ВТЭК
Мужчины 54 48 59 56 40 42 34
Женщины 58 48 53 48 38 34 35
Возраст
18-24 года 42 51 54 45 28 30 30

25-39 лет 59 54 66 56 39 43 30
40-54 года 57 51 57 52 39 37 39

55 лет и старше 59 37 47 49 43 36 38
Образование
Высшее 59 58 61 51 36 35 24
Среднее 54 48 58 54 35 38 34
Среднее специальное 58 55 58 51 39 39 35
Ниже среднего 56 48 50 51 44 38 40

Род занятий
Предпри-ниматель 59 49 58 34 18 25 34
Руководитель 37 28 25 14 32 27 21
Специалист 64 71 72 64 48 33 17
Служащий 54 53 61 56 39 42 34
Квалиф. рабочий 58 50 58 57 41 44 36
Неквалиф. рабочий 67 45 58 60 42 36 47
Учащиеся, студенты 39 60 59 38 38 27 26
Пенсионер 56 55 49 49 41 34 35
Домохозяйка 47 38 52 48 29 37 27
Безработный 72 40 62 51 38 42 47



Если суммировать все ответы, то мы получим обобщенные показатели ограничений в доступе к услугам госучреждений:

Суммарный показатель <доступности> обслуживания в государственных учреждениях только за взятку, с помощью подношения или благодаря
неформальным связям:


Категории опрошенных Показатель
Возраст

18-24 года 280
25-39 лет 347
40- 54 года 332
55 лет и старше 309

Образование

Высшее 324
Среднее 321
Среднее специальное 332
Ниже среднего 327
Занятость
Предприниматель 277
Руководитель 184
Специалист 367
Служащий 339
Квалифицированный рабочий 344
Неквалифицированный рабочий 355
Учащиеся, студенты 287
Пенсионер 319
Домохозяйка 278
Безработный 352



Прим. - жирным шрифтом выделены максимумы значений; курсивом и подчеркиванием помечены минимумы значений.

Отчетливо проявляется зависимость представлений о существующих барьерах от имеющихся у тех или иных групп респондентов собственных
возможностей удовлетворения их социальных потребностей и нужд. Меньше всего ощущают необходимость доплачивать за предоставление
необходимых услуг в государственных организациях и учреждениях члены бюрократических корпораций или <сетей> (руководители), либо
предприниматели - то есть, по большей части, недавние выходцы из номенклатуры, сохраняющие связи с чиновничеством, однако сами по
себе уже образующие новые корпорации . Помимо них можно указать также тех, кто в минимальной степени обращается за услугами в
государственные ведомства и организации и прежде всего тех, пользуется <естественным> ресурсом молодости. Это студенты, учащиеся,
чье хорошее здоровье избавляет их от зависимости от учреждений здравоохранения, а проживание в семьях с родителями, зависимость от
них и ограниченность многих социальных ролей позволяет избегать частых контактов с госучреждениями.

Больше всего говорят о наличии административных и коррупционных барьеров две категории населения: самые сильные, социально активные
и дееспособные группы, и самые слабые, зависимые от патерналистского государства. Первые, более образованные, амбициозные,
обладающие самым широким кругом запросов (прежде всего - специалисты, молодые люди, особенно двадцати-тридцати лет) - ориентируются
и на более высокие, чем в среднем, стандарты жизни и работы. Вторая категория - это пожилые люди, пенсионеры, безработные, семьи с
низкими доходами. Они полностью и монопольно зависят от сохранившейся с советских времен системы социального обеспечения и
обслуживания и вряд ли способны представить себе ситуацию, при которой не зависели бы от нее.


Таком образом, из анализа материалов опроса видно, что работа государственных учреждений воспринимается как относительно
удовлетворительная только в среде с относительно невысокими запросами, сохраняющей инерцию советского образа жизни и соответствующий
(или даже снизившийся с советских времен) уровень запросов. В тех же группах, где возникают новые отношения, и рождаются более
высокие требования к государственному управлению, - там действующая система государственных органов управления и социального
обеспечения воспринимается как несостоятельная и несправедливая. Она вызывает все большие нарекания и недовольство со стороны именно
тех групп, чье мнение можно рассматривать как обладающее прогностической ценностью (по ним можно судить, как будут реагировать на
подобные проблемы другие социальные группы через несколько лет).

Пока эти напряжения не представляет для системы непосредственной опасности. Наиболее активные и обеспеченные материальными и
социальными ресурсами группы предпочитают просто <обходить> барьеры системы, решая проблемы с госорганами <за свой счет>. Тем самым
эти группы экономят наиболее дефицитные для себя ресурсы - время и силы, а система обеспечивает себе возможность и далее не меняться
благодаря тому что люди, получившие некоторые новые возможности, согласны все дороже оплачивать <бесплатные> услуги прежнего
государства - то есть, благодаря возможности государственных чиновников сравнительно бесконфликтно вымогать деньги у групп, более
обеспеченных денежными и другими социальными ресурсами. Но сфера, где возможна такая <робингудовская> политика под популярным
лозунгом <Мир хижинам, война дворцам> (вариант: <Грабь награбленное!), слишком узка. Большая часть громадного чиновнического
аппарата вынуждена кормиться на тех <пастбищах>, где ресурсы населения слишком малы, чтобы привлекать их для сохранения прежней
системы и практики управления. Такая ситуация грозит систематическим ухудшением положения дел, дальнейшим снижением качества
обслуживания и накоплением нерешаемых проблем, грозящих перейти в состояние общего и хронического кризиса. В том числе и кризиса
самого чиновничества. А поскольку на ситуацию наиболее обостренно реагируют именно социально активные группы, постоянно расширяющие
свои социальные и культурные ресурсы: специалисты с высшим образованием, лица молодых и средних возрастов и т.п., - возможна
классическая ситуация <низы не хотят, верхи не могут>.
Здесь есть о чем задуматься. Ведь 15 лет назад именно раздражение наиболее активных профессионально-демографических групп
неэффективностью и коррумпированностью бюрократии послужило непосредственным <мотором> перестройки и последовавших за нею процессов.
Только тогда больше всех от борьбы с <кровососами-чиновниками> выиграло само чиновничество, сумевшее сильно ослабить контроль над
собой. Что-то будет теперь?