Научный кодекс как нормативная база отношений государства и науки
Андреев Ю.Н. Кандидат экономических наук, главный научный сотрудник отдела мониторинга инновационной деятельности, Республиканский исследовательский научно-консультационный центр экспертизы (ФГБНУ НИИ РИНКЦЭ), Москва, Россия
НАУЧНЫЙ КОДЕКС КАК НОРМАТИВНАЯ БАЗА ОТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА И НАУКИ
Аннотация В статье дается обоснование необходимости создания научного кодекса как базового нормативного документа, определяющего положение науки и научного комплекса в системе отраслей народного хозяйства, отношения государства с учреждениями и организациями науки, основания для государственной поддержки и условия бюджетного финансирования научных исследований и разработок. Статья подготовлена с использованием материалов мониторинга инновационной деятельности вузов и с учетом мнений, высказанных при обсуждении законопроектов о научной деятельности. Наука, научный комплекс, субсидии, научные программы, полезные эффекты, ответственность за использование результатов научных исследований и разработок. Проблема В сознании людей и в текстах государственных документов наука предстает одновременно в двух противоположных качествах: нагрузка на бюджет и ресурс развития. Наука одновременно воспринимается как производительная сила и как социальная сфера, постоянно нуждающаяся в субсидиях. В действующем законе о науке и государственной научно-технической политике и во всех предлагаемых новых законопроектах упоминается о необходимости государственного финансирования и обсуждается норма выделения средств из бюджета. И в то же время не раскрывается механизм взаимодействия научной сферы с государством и обществом. Государственные ведомства оплачивают проведение исследований, но не пользуются их результатами. Не определено ключевое понятие государственных нужд при формировании заданий или объявлении конкурсов. С каждым годом в доходах вузов от проведения исследований увеличивается доля негосударственных заказчиков. Доходы создаваемых вузами малых инновационных предприятий стали сравнимыми с доходами от выполнения научных исследований. Это означает, что вузы, как часть научного комплекса, становятся все более самостоятельными в финансовом отношении. В обсуждении содержания будущего закона о о науке и государственной научно-технической политике часто подчеркивается, что научные организации должны становится самостоятельными и самоуправляемыми. Это пожелание несовместимо с положением дотационных учреждений. В сфере науки всегда будут существовать виды деятельности и организации, не создающие товарную продукцию, поэтому всегда останется место для нерыночных отношений, но и в этой области следует стремиться к экономической прозрачности отношений. Ввиду того, что характер предлагаемых изменений потребует смены взглядов на науку и ее место в обществе, целесообразно отказаться от идеи улучшить закон о научной деятельности и разработать научный кодекс. В отличие от закона, кодекс содержит не обязательства государства по отношению к науке, а принципиальные положения об отношениях между государством и наукой. В кодексе необходимо раскрыть порядок формирования государственных нужд и общественных запросов к научному комплексу, порядок доведения этих нужд до исполнителей, порядок оплаты со стороны заказчиков, и далее порядок использования заказчиком полученных результатов. Полезный эффект повышения уровня документа видится и в том, что кодекс создает основу для производных понятий, на которых строятся документы управленческого типа (программы, стратегии) вместо произвольного внедрения терминов и понятий из практики других стран (вызовы, окна возможностей, сценарии), не имеющих опоры в законодательстве России. Структура кодекса включает определение научного комплекса как вещественной базы науки; вводит понятия запроса на научные исследования и разработки, форм реализации запросов и ответственность за использование результатов. Эти разделы кодекса должны заполнить пробелы действующего законодательства и создать основу механизма оптимального использования ресурсов, создаваемых в научном комплексе. Общие положения 1. Под наукой понимается организованная в отрасль деятельность по созданию новых знаний, являющихся необходимым ресурсом для развития производительных сил, общества и человека. 2. Фундаментальные исследования направлены на получение знаний о законах природы, общества и техносферы. Результаты фундаментальных исследований в основном имеют нетоварную форму. 3. Прикладные исследования и разработки имеют целью получение знаний о природе, обществе и техносфере, необходимые для решения практических задач по созданию новых технологий, материалов, объектов техносферы. Результаты прикладных исследований и разработок в основном имеют товарную форму. 4. Инновационная деятельность создает новые технологии, материалы и продукты на основе результатов прикладных исследований и технических разработок. Научное ядро инноваций создается в результате научно-технической деятельности инновационной организации или в результате трансфера ранее полученных научных результатов. 5. Государство финансирует нетоварные формы научной деятельности и научную деятельность, выполняемую по заказу государственных учреждений. 6. Государство финансирует содержание и развитие инфраструктуры научной деятельности в форме затрат на содержание и развитие организаций, выполняющих фундаментальные исследования и учреждений, подведомственных органам власти и обеспечивающих их потребности в научной поддержке. Государство выделяет из федерального бюджета средства на создание федеральной инфраструктуры науки. 7. Возможно инвестирование бюджетных средств в проекты создания и развития негосударственных компаний путем участия в оплате расходов на научные исследования и разработки в соответствии с федеральным законодательством об инвестиционной деятельности. Определяющий признак отнесения деятельности к научной здесь вид создаваемого ресурса, воспроизводство которого и использование регулируется законом. В определении фундаментальных и прикладных наук введены дополнения, отсутствующие в действующем законе: Включение техносферы как объекта исследований фундаментальной науки исходит из фактической структуры исследований академических организаций, вузов и научных организаций, и признание этого факта создаст поле для согласования планов фундаментальных исследований с задачами прикладных исследований. Вводится коренное отличие формы реализации результатов исследований в фундаментальных и прикладных науках: товарная и нетоварная формы. Экономические различия двух форм исследований объективны, в отличие от ссылок на различие целей исследований. Эти различия означают, что результаты прикладных исследований можно планировать и оценивать в экономических терминах, в то время как результаты фундаментальных исследований следует оценивать по косвенным характеристикам, то есть по научной значимости, по оценкам со стороны научного сообщества. Инновационную деятельность предлагается определить как производная от научной и научно-технической деятельности, как ее заключительную фазу. Это определение суживает предельно широкое определение инновации как любого новшества, которое можно реализовать на рынке или использовать для улучшения экономических показателей. Это сужение уже много лет фиксируется в региональных законах об инновационной деятельности, так как позволяет установить границы обязательств государства по поддержке инновационной деятельности. Дополнительным доводом к введению определения инновационной деятельности в научный кодекс можно считать тот факт, что в большинстве случаев инновационная деятельность осуществляется с участием научных работников. Сохраняют характер инновационных лишь те вновь созданные предприятия, в которых продолжают работать и руководить исследованиями научные работники. В состав видов научной деятельности целесообразно включить технологический аудит, прогнозирование, проектирование. Прямое перечисление видов научной деятельности позволит использовать их для группировок тематики исследований, что необходимо при создании исследовательских программ, определении способов финансирования работ, или при решении общих вопросов государственной поддержки научной деятельности. Разделение научных работ по применяемым методам (экспериментальные исследования) не имеет значения для построения отношений государства и общества с научным комплексом. Пункт о финансировании инфраструктуры добавлен в кодекс с целью установления границ государственных обязательств по содержанию объектов инфраструктуры. Использован принцип ограничения сферы бюджетного финансирования теми учреждениями, результаты деятельности которых не предназначены для коммерческой реализации. Могут иметь перспективу коммерциализации прикладные целевые исследования и разработки, а также фундаментальные ориентированные исследования, и, напротив, не иметь такой перспективы прикладные исследования в заданной области. Научный комплекс 1. Научный комплекс включает организации, для которых научная деятельность является профильной, и подразделения, входящие в состав организаций, для которых научная деятельность не является профильной. Участвовать в выполнении государственных заказов, размещаемых по конкурсу, могут все организации научного комплекса. Сметное финансирование предусматривается для организаций сектора исследований и разработок как основное или дополнительное. 2. Фундаментальные исследования ведутся в специализированных организациях Академии наук, научно-исследовательских институтах и университетах, работающих по государственным планам исследований. В уставных документах этих организаций должно быть предусмотрено ведение фундаментальных исследований. Государственное финансирование исследований и развития материальной базы предоставляется специализированным организациям, ведущим исследования по планам, утвержденным государством или согласованным с государством. 3. Организации научно-технической деятельности выполняют задачи передачи новых знаний в производственную сферу, созданию новых конструкций и технологий, подготовки к созданию новых объектов, организации новых производств, Эти виды деятельности выполняют профильные организации (КБ, проектные организации, инжиниринговые центры), а также научно-технические подразделения предприятий. 4. Функции инфраструктуры научной деятельности выполняют центры коллективного пользования научным оборудованием, контрольно-измерительные и аналитические подразделения и учреждений, организации и подразделения по хранению научной информации. 5. Специализированные организации и подразделения инновационной деятельности совмещают научную и техническую деятельность в ходе создания и продвижения в производство научных новаций. Ядро инновационного продукта составляет новация, являющаяся реализацией результатов научных исследований и разработок. Профильные организации этого типа инновационно-технологические центры. Выполнять инновационную деятельность как вторичную могут научные и научно-технические организации. 6. Инфраструктуру инновационной деятельности составляют организации и учреждения, принимающие на себя часть вспомогательных функций организаций и лиц, реализующих инновационные проекты. Это технопарки, бизнес-инкубаторы, информационные центры, центры коммерциализации. Понятие научного комплекса должно быть введено для четкого определения предмета государственной научной и научно-технической политики. В разделе указан факт существования двух секторов научной и научно-технической деятельности. Ядро научного комплекса составляют организации, для которых научная деятельность является профильной. В других отраслях этому ядру отвечает понятие хозяйственной отрасли. Количество организаций, в которых научная деятельность является вторичной, может быть большим, чем количество профильных организаций. В совокупности все организации, выполняющие научные исследования или ведущие научно-техническую деятельность, составляют научный комплекс. Общая совокупность организаций, занимающихся определенным видом экономической деятельности, может быть названа чистой отраслью. Совокупность профильных научных организаций предлагается назвать сектором исследований и разработок в отличие от всего научного комплекса. В практике составления целевых программ поддержки научного комплекса это различие выражается в том, что применительно к сектору исследований и разработок можно ставить задачу работы с организациями, наделение их определенным статусом. Применительно ко всему комплексу можно говорить только о деятельности и поддерживать уже не организации определенного типа, а саму деятельность. На практике в работе организаций инфраструктуры часто происходит смешение функций инфраструктуры с функциями научными, образовательными, производственными, что приводит к чрезвычайному многообразию названий, которые дают создаваемым подразделениям и организациям их учредители. При анализе списка примерно из 900 подразделений внутривузовской инфраструктуры было выявлено более 200 вариантов названий. По этой причине невозможно строить государственные документы на базе самоназваний инфраструктурных организаций, необходима их группировка по основным функциям. Приведенные в тексте проекта названия следует трактовать как базовые названия групп инфраструктурных подразделений и организаций. Инфраструктура научной деятельности на практике не отделяется от собственно научных подразделений и центры коллективного пользования также ведут научные исследования. Но их основное назначение заключается в создании условий для деятельности других научных подразделений и организаций. В инновационной деятельности вузов и научных организаций выделяются подразделения, которые ведут самостоятельные инновационные проекты и вспомогательные подразделения, осуществляющие услуги тем организациям и подразделениям, которые ведут инновационные проекты. Существенное различие между ними состоит в источнике доходов: инновационные организации и подразделения получают доход от реализации инновационных проектов и величина дохода зависит от коммерческой успешности проекта; организации инфраструктуры инновационной деятельности получают финансирование либо сметное, либо как нормированную оплату услуг вне зависимости от стоимости проекта, в обслуживании которого они принимают участие. Сметное финансирование практикуется для содержания внутривузовских подразделений на том этапе, когда инновационная деятельность не приобрела объемов, достаточных для перевода этих подразделений на самоокупаемость. Формирование запросов к науке 1. Субъекты запросов. Запросы формируются со стороны государства, общества, производственной сферы, со стороны самой науки. 2. Основные документы формирования запросов к науке: 2.1 Программы развития России и отдельных субъектов Российской Федерации (социально-экономического, технологического и другие). Программы должны содержать блоки запросов к науке в виде формулировок задач, которые должна решить наука для реализации программы. 2.2 Планы работ РАН. Планы содержат запросы самой науки в области фундаментальных исследований, потребности развития России, обозначенные в документах федерального уровня, инициативные предложения научных организаций. Аналогично формировать запросы к тематике фундаментальных исследований могут и другие организации, ведущие фундаментальные исследования. 2.3 Федеральные программы исследований и разработок 2.4 Региональные программы развития науки и научных комплексов 2.5 Прогнозы долгосрочного развития науки и технологий 2.6 Заявки на финансирование инициативных исследований в рамках научных фондов или целевых программ. Раздел «формирование запросов» необходим для разработки единообразных форм составления документов, на основе которых формируются планы исследований и разработок. Каждый документ, фиксирующий выделение бюджетных средств на финансирование научной деятельности, должен содержать указание субъекта запроса для последующего контроля использования полученного результата. Необходимо определить виды основных документов, в которых должны быть зафиксированы запросы общества, государства, бизнеса и науки в области научных исследований и научно-технических разработок. В проекте кодекса указаны только документы уровня государственного управления без упоминания форм определения потребностей отдельных организаций в исследованиях и разработках. Указанные формы фиксации запросов к науке используются на практике. Включение их в перечень кодекса станет основанием для разработки единообразных форм представления в этих документах запросов к науке. Организующее значение перечня также и в том, что исчерпывающий перечень закрывает возможность произвольного толкования других источников как государственных и общественных запросов. Проблема запросов может и должна обсуждаться в научном сообществе и в открытых обсуждениях в произвольной форме, но официальную форму запросы могут принимать только как документы, на основании которых впоследствии будет выделяться бюджетное финансирование. Запросы реального сектора экономики формируются в рамках разработки технологических платформ, программ модернизации, планов развития отдельных компаний, программ развития кластеров. Результаты формирования этих запросов могут быть представлены как негосударственные запросы по многим каналам. Информация о запросах реального сектора учитывается при формировании научных программ, федеральных и региональных целевых программ развития науки и технологий, при формировании блоков научного обеспечения программ развития территорий и отраслевых комплексов. Но в тексте научного кодекса эти возможности не приводятся, так как не являются предметом государственного регулирования. Формы реализации запросов к науке 1. Плановые задания. Сметное финансирование под программы работ или же сметное финансирование организаций и учреждений под инициативные планы работ. В основном это фундаментальные исследования, фундаментальные и прикладные исследования и научно-технические разработки под коллективные нужды бизнеса, определенные документами запросов. Плановые задания могут быть выданы только на предконкурентной стадии работ. Получатели плановых заданий - организации и учреждения сектора исследований и разработок. 2. Государственные закупки. Государство формирует (государственные нужды) задачи, требующие научного решения, и размещает заказы по конкурсу. В этом случае заказчик несет ответственность за использование результата. Участниками конкурса могут быть все субъекты научного и научно-технического комплекса. 3. Государственное финансирование вне планов. 3.1 Гранты. С помощью грантов финансируются поисковые работы с целью выявления перспективных направлений. Ожидаемые результаты – появление нового направления исследований, заключение о целесообразности отдельных направлений. 3.2 Финансирование проектов, предложенных научными организациями. Обосновывающие документы запроса – утвержденные программы. 3.3 Государственно-частное партнерство. Долевое участие в контрактах на оказание предприятиям реального сектора экономики научных и научно-технических услуг. 4. Свободный рынок. Формирование контрактов на проведение научных работ на основе соглашений научных организаций с партнерами . В основном прикладные исследования, научно-технические разработки, научно-технические услуги. Объединение государственного финансирования научных исследований и разработок в разделе «Формы реализации запросов к науке» должно подчеркнуть общий смысл этих форм, который должен быть отражен в методах подготовки соответствующих документов. Следует отметить, что внедрение электронных форм подготовки документов и отчетности позволяет общую идею превратить в конкретные формы баз данных учета плановых заданий и подготовленных работ. Для этого достаточно в описание задания или работы включить поля с информацией о тех запросах, на которые отвечает данная работа или данное задание. Примером организации частно-государственного партнерства может служить Постановление Правительства РФ № 218 о кооперировании вузов и предприятий. В порядке нормализации этого способа финансирования исследований и разработок необходимо создание документов, регламентируюших процедуры участия государства в контрактах между научными и промышленными организациями. Постановления как способ регулирования отношений экономики с научным комплексом должны рассматриваться как исключение, как временная мера. Использование результатов научной и научно-технической деятельности 1. Ответственность за использование результатов научной и научно-технической деятельности Выполненные научные исследования и научно-технические разработки представляют потенциальное общественное благо, которое должно быть реализовано организацией, которой эти результаты были переданы. При оплате работ за счет федерального бюджета ответственность за реализацию полезного потенциала результата возлагается на организацию заказчика, которая должна иметь нормативный документ, утверждающий порядок использования результатов. Если работы выполнялись по внутреннему плану научной организации за счет бюджетных средств, организация должна поставить на учет выполненную работу и документировать ее использование. Организация, заказавшая проведение научных исследований и разработок на основе контракта, должна представлять отчет о мерах реализации результатов, если государство принимало в той или иной форме участие в оплате услуг научной организации (долевое участие или налоговые льготы). Использование результатов научных работ, выполненных и оплаченных в рамках государственных программ, организует головной заказчик или исполнитель программы. Вопрос об ответственности за использование результатов исследований и разработок, созданных по заказам государства или с его финансовым участием до настоящего времени не имеет законодательного решения, что открывает возможность расходования бюджетных средств вне связи с запросами государства и общества. Для выполнения этого принципиального условия должны быть заново пересмотрены уставы научных фондов, заново сформулированы положения федеральных целевых программ, в которых не было предусмотрено решение вопроса об ответственности заказчиков за использование потенциала выполненных за счет бюджетных средств работ. Действующая в настоящее время система взаимоотношений государства с исполнителями работ настроена не столько на получение и использование результатов работ, сколько на получение от исполнителей заверений о достижении заданных им значений показателей и индикаторов. Показатели и индикаторы не могут рассматриваться как заменители общественного блага, использование которых позволяет заказчику перенести ответственность за использование потенциала созданных научных результатов на самих исполнителей. 2. Инновационная деятельность Инновационная деятельность в сфере науки является процессом превращения полученных научных результатов в товарную форму виде новых технологий производства, материалов с новыми свойствами, инновационных продуктов с новыми потребительскими свойствами. Рассмотрение инновационной деятельности в составе научного кодекса обусловлено тем обстоятельством, что именно эта деятельность может быть записана в нормативных документах о способах реализации получаемых в научном комплексе результатах. Это основной способ создания ресурсов для экономики. 3. Капитализация результатов научной деятельности. Результаты научной деятельности в отличие от результатов производственной деятельности имеют свойства продукта для потребителей (товарной или нетоварной формы) и одновременно свойства инвестиций в потенциал научной организации и всей науки. Инвестиционный потенциал реализуется через создание новых методов исследований, новых теорий, новых методов научно-технической деятельности, новые учебные программы. Вклад полученных результатов в научный потенциал организации является результатом, подлежащим учету как одно из следствий выделения бюджетных средств. Основания для выделения средств из государственного бюджета Предполагается, что четкая формулировка оснований позволит заинтересованным организациям требовать финансирования, а ведомство распорядитель бюджета должно будет ясно обозначать основания для финансирования каждый раз, когда выделяет средства. Основанием для выделения бюджетных средств в виде субсидии на покрытие расходов или в форме участия в инвестициях может быть только указание ожидаемого эффекта, который может быть выражен в виде приращения государственного имущества, добавленной стоимости или социального эффекта, достижение которого предусмотрено программами социального развития. Ожидаемый эффект должен быть указан в документе, которым оформляется финансирование. Ответственность за достижение этого эффекта несет организация или ведомство, выдающее бюджетные средства. Обязательно ведение учета фактически получаемых результатов. Раздел об основаниях для выделения средств из государственного бюджета необходим для предотвращения безграничного расширения целей финансовой поддержки научно-технической деятельности. Каждой выделенной сумме должен соответствовать определенный положительный эффект, который должен быть на предварительном этапе четко описан, а далее должен быть зафиксирован реальный эффект. Нет необходимости для каждого исследования определять экономический эффект, вполне достаточно дать текстовое описание результатов для тех исследований и разработок, которые не предусматривали получение коммерческого результата. Такой особенностью обладают научные разработки, выполненные по заказам ведомств для их собственных нужд. Внутри каждого ведомства, имеющего полномочия заказывать научные исследования и разработки за счет бюджета, должен быть разработан и утвержден внутренний регламент использования результатов, включающий обязательную фиксацию результата в базе данных ведомства. В качестве примера можно указать на результаты исследовательских работ вузов, которые используются одновременно для выполнения контрактов, выполнения государственных заданий, как основа для разработки учебных курсов, как задел для получения объектов интеллектуальной собственности. Ранее субъекты науки были указаны в числе субъектов формирования запросов к науке. На этом основании возможно выделение организаций помимо системы РАН, которые в силу своего статуса имеют право формирования и представления в виде запросов к науке своих исследовательских программ. Детали создания статусных организаций и методов работы с ними должны быть рассмотрены в других нормативных документах. Ожидаемые следствия В кодексе предлагается осуществить переход от финансирования науки как социальной сферы и расходной статьи бюджета к методам реализации инвестиционных проектов и методам реализации государственных заданий и закупок. Это предложение противоречит позиции практически всех участников обсуждений закона о науке, так как все участники обсуждений требуют фиксации расходов на науку в доле от валового внутреннего продукта. Опыт десятилетий показал, что лобовая попытка получить больше денег на развитие науки без разработки второй стороны отношений – адекватного вклада науки, не имеет перспектив и не отвечает современным тенденциям в самом научном комплексе, в котором постоянно возрастает доля внебюджетных доходов. Не следует ожидать, что отказ от требования гарантированного финансирования ухудшит положение науки, скорее улучшит и прежде всего за счет более рационального использования бюджетных средств и уничтожения базы коррупции, основанием которой служит отсутствие ответственности за реализацию потенциала заказанных работ. Можно ожидать высвобождения значительных сумм бюджетных расходов при введении требований экономического обоснования расходов и ответственности зи использование получаемых результатов. Меняется система планирования развития научного комплекса. Если сегодня можно задавать направления развития под влиянием общих соображений о перспективности того или иного подхода, то в новой ситуации выбор направлений будет определяться рамками практически реализуемой и учитываемой эффективности. Нельзя будет просто заявить, что распределение средств по конкурсу лучше сметного финансирования, так как это заявление, взятое в отрыве от запросов общества и механизма ответственности просто бессодержательно. С другой стороны, у научных организаций и вузов, работающих в тесном взаимодействии с промышленностью, появляется возможность претендовать на государственное участие в их контрактах с предприятиями, если они смогут представить доказательства экономической выгоды для государства. Расширится пространство для инициативных работ и одновременно возникнут проблемы в работе научных фондов, распределяющих средства по формальным критериям. Они будут вынуждены сократить объемы своей деятельности или же менять свои функции, приближаясь к функциям проектных офисов.
Источники 1 Концепция закона о науке РФ (ГосДума)// http://www.alternativy.ru/de/node/11528/(дата обращения: 26.10.2016). 2 Бузгалин А. В., Миронов А. С., Эпштейн Д. Б. О ситуации в российской науке и Концепции закона о науке КРОН // http://svom.info/entry/584-o-situacii-v-rossijskoj-nauke/(дата обращения: 26.02.2016). 3 Ксения Редичкина Закон о науке: фаза активного обсуждения// http://pnp.triforce.ru/newspaper/detail/52996/(дата обращения 6.05.2016) 4 Новый закон о науке: обсуждение концепции/Управление научных исследований СПбГТИ(ТУ)//science.spb.ru/allnews/item/1059-zakon-o-nauke/(13.02.2014) 5 Андреев Ю.Н. Сектор исследований и разработок как производящая отрасль/Инноватика и экспертиза. Научные труды.– № 2(15).– Москва, 2015.–с.101-114 // http://inno-exp.ru/archive/15/innov_15_2015_101-113.pdf 6 Андреев Ю.Н., Лукашева Н.А. Государственный мониторинг инновационной деятельности вузов/Управление инновациями: теория, методология, практика: сборник материалов XIII Международной научно-практической конференции / Под общ. ред. С.С. Чернова. – Новосибирск: Издательство ЦРНС, 2015. – 146 с