От	Дионис
К	И.Т.
Дата	18.08.2007 18:23:54
Рубрики	Ссылки; Тексты;

Инструкция по самоликвидации: доклад Центра стратегических иследований ПФО (2001

---

http://stra.teg.ru/csi-2001/1

Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности
Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа

* Содержание
* > Раздел 1. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
* Раздел 2. Финансовое оздоровление муниципальных образований как процесс восстановления платежеспособности региональных и муниципальных бюджетов
* Раздел 3. Управление собственностью на примере анализа деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ). Роль президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций
* Послесловие. Российская государственность в гражданско-правовой и корпоративной перспективе

Раздел 1. Стратегии разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Введение

Обязательным условием успеха стратегических преобразований в Российской Федерации является выработка адекватной концепции развития государства, важным аспектом которой выступает определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего Отечества провозглашенного в Конституции 1993 года идеала демократического федеративного правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года № 741 главной целью на этом пути является совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Именно это направление работы выходит на первый план после того, как мы сможем констатировать выполнение предварительного условия формирования современных федеративных отношений, состоящего в восстановлении на территории страны действия Конституции РФ и федеральных законов.

Движение к цели, поставленной Президентом страны, подразумевает «расширенное» понимание федеративных отношений: реформирование должно затронуть и органы местного самоуправления, в пределах своих полномочий обладающие, согласно Конституции РФ, юридической самостоятельностью по отношению к органам государственной власти1, однако фактически организующие свою деятельность преимущественно в рамках предметов ведения и полномочий, определенных государственной властью2. Невозможно совершенствование федеративных отношений и без реформирования судебной системы, призванной в рамках своего основного предназначения – осуществления правосудия – способствовать необходимому балансу между ветвями и уровнями власти, разрешать конфликты, возникающие на почве разграничения предметов ведения и полномочий.

В связи с этим одной из приоритетных задач повышения эффективности государства является выработка принципов появления, наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации отживших предметов ведения и полномочий. При этом, во-первых, речь идет не просто о соответствии распределения полномочий (как прав и обязанностей) распределению ресурсов – о чем в последнее время говорят довольно часто, – но и об оптимальном с управленческой точки зрения распределении функций органов государственной власти и местного самоуправления3. И, во-вторых, речь идет не просто о разграничении (т.е. распределении и перераспределении) наличных предметов ведения, полномочий и функций, но и об определении условий появления и принципов введения новых необходимых предметов ведения, полномочий и функций и ликвидации устаревших.

Второй важной задачей, связанной с первой, выступает создание институтов ответственности за неисполнение полномочий (таких, как, например, административные суды, процедуры банкротства муниципальных образований, различные механизмы федерального контроля и вмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и т.д.).

В правовом смысле эти области федеративных отношений являются наименее проработанными по причине преобладания в государственной политике недавнего прошлого правового нигилизма и практики принятия решений в интересах одного или нескольких субъектов Федерации. Несмотря на то что к настоящему времени в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением конституционных основ федерализма (таких, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и т.д.), в стране не сложилось ясное понимание того, как использовать степени свободы, оставляемые заложенной в Конституцию РФ юридической конструкцией федерации.

Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определенным в статье 72 Конституции РФ.

Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, поскольку некоторые нормы Конституции РФ таят возможности неоднозначного и даже противоречивого толкования. Так, например, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «в» статьи 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены пунктом «б» статьи 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, – где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах РФ, о местном самоуправлении4.

В конституционном перечне предметов совместного ведения наряду с действительными предметами ведения (т.е. подлежащими правовому регулированию сферами общественных отношений) представлены функции органов государственной власти и конкретные полномочия. Невыдержанность концепции «предметов ведения» от федеральной конституции переходит к текущему федеральному законотворчеству, отражается на договорах (соглашениях) Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий и на законотворчестве субъектов Федерации5.

Непроясненность обозначенных выше обстоятельств связана с несколькими вопросами, которые требуют более детального рассмотрения, а именно:

* на каком основании те или иные предметы ведения и полномочия вошли в Конституцию и федеральные законы Российской Федерации, а какие-то не вошли?
* что делать с теми полномочиями, которые не обладают необходимой императивностью, т.е. с такими, из которых не вытекают понятные обязанности и ответственность?
* как строить внятные процедуры судебного выяснения конфликтов, возникающих на почве разграничения предметов ведения и полномочий?
* как преодолеть однобокий ресурсно-распределительный подход к вопросу организации системы предметов ведения и полномочий?
* можем ли мы перейти на новый тип нормативов, по которым в основном рассчитываются бюджетные потребности, – учитывая, что старый явно устарел?
* как преодолеть до сих пор существующие в обществе иждивенческие настроения, выражающиеся в ожидании законов о минимальных государственных социальных стандартах, по которым государство приняло бы на себя обязанность формирования т.н. минимальных региональных и муниципальных бюджетов?
* · как достичь более четкого понимания о границах ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов?

Данный Доклад направлен на прояснение инструментов повышения эффективности государства, заключенных в проблематике предметов ведения и полномочий, с учетом перечисленных выше проблемных вопросов и обстоятельств. В частности, в контексте вопроса о границах ответственности публичного и частного секторов одной из целей доклада является стимулирование дискуссии на эту тему в кругах заинтересованной общественности. Для прояснения рамок обсуждения данной темы разграничение предметов ведения и полномочий рассмотрено как процесс принятия органами власти и местного самоуправления обязанностей в рамках общего разграничения полномочий между государственным и частным секторами и повышения степени их ответственности (примером здесь могут служить отношения муниципалитетов с поставщиками газа и электроэнергии и т.д.).

Авторы Доклада исходят из понимания того, что основой для рациональной организации процесса политико-правового (законодательного и договорного) и управленческого разграничения компетенций конкретных органов государственной власти и местного самоуправления должно быть установление стратегических принципов разграничения не только предметов ведения и полномочий, но и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Определение подобных основополагающих принципов находится в тесной связи с концепцией развития отношений внутри государства, в нашем случае федеративных отношений.

Установление связи стратегических принципов разграничения предметов ведения, полномочий и функций с концепцией федерализма, опирающейся на идеи «расширенного федерализма» и «функционального федерализма»6, также является одной из важнейших целей Доклада. При этом, анализируя динамический характер полномочий, а вместе с ним и динамичность смены моделей государства, авторы Доклада пришли к убеждению, что конкретное их разграничение (в рамках стратегических принципов) является постоянным процессом, идущим в унисон с динамикой развития внутригосударственных отношений, а не единовременной акцией «государственного строительства».

Только в ХХ веке Россия по крайней мере шесть раз изменяла модель своей внутренней организации. За десять лет существования современного Российского государства мы стоим на пороге перехода ко второму типу федеративных отношений.

Без сомнения, действующая модель, которую можно назвать «распределительным бюджетным федерализмом», уже не может решить всей сложности задач развития, она явно не соответствует идее «гражданского общества и гражданского государства», повышению роли городов в решении государственных дел, установлению партнерских отношений государства и бизнеса, освоению форм организации публичного управления на основе принципа субсидиарности7.

Для достижения указанной цели в Докладе предпринята попытка прояснения самой природы предметов ведения и полномочий как ключевого инструмента внутренней организации власти и публичного управления и важнейшей составляющей государственной правовой политики. При этом делается акцент на ряде сравнительно новых для российской управленческой практики аспектов, суть которых сформулирована в названиях глав 1.1–1.9. Этим новым моментам практики государственного и муниципального управления, задающим методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций, посвящен первый раздел Доклада.

Авторы Доклада стремились следовать установочным положениям Президента Российской Федерации, представленным на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года. Во втором разделе Доклада авторы попытались осмыслить данную позицию в контексте рассмотренных выше проблемных вопросов и сформулировать стратегические принципы деятельности президентской власти в федеральных округах по разграничению предметов ведения, полномочий и функций различных ветвей и уровней власти.

Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах жизни. При этом разграничение предметов ведения, полномочий и функций выступает своего рода системообразующим моментом «стратегического взаимоувязывания» для всего поля происходящих преобразований: каждая из таких программ испытывает воздействие перераспределения предметов ведения, полномочий и функций, возникающего в ходе осуществления других программ, что в принципе может приводить к их конфликту. Поэтому третий раздел посвящен месту проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России, а также применению стратегических принципов разграничения предметов ведения, полномочий и функций к реализации различных программных направлений.

Для удобства каждый раздел разбит на главы, которые посвящены обоснованию относительно самостоятельного тезиса, сформулированного в начале главы.

1. Изменения российской практики государственного и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций

1.1. Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий

Стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий заключается в том, что их результатом является создание условий для перехода к новому типу функциональных отношений внутри государства и взаимоувязывание программ важнейших реформ конкретных областей социальной сферы и экономики.

Задача разграничения полномочий, формулируемая на административно-правовом языке, по содержанию своему подобна задаче реструктурирования производственных функций, формулируемой на управленческом языке. И как реструктурирование осуществляется с целью интенсификации и оптимизации бизнес-процессов, так в целях развития и совершенствования управления должна была бы решаться и задача разграничения полномочий.

В обоих случаях сутью процесса является переорганизация функций и соответствующие изменения оргструктуры, влекущие перераспределение полномочий подразделений («органов»), исполняющих те или иные функции. Причем, как и для предприятия, не функции изобретаются под так или иначе распределенные полномочия, а, наоборот, полномочия распределяются и перераспределяются в соответствии с наиболее рациональным в данной ситуации распределением функций. Разница же состоит в том, что для государства рамка сборки задается не понятиями «предприятие», «корпорация» и т.п., а моделями типа «бюджетного федерализма» или «функционального федерализма»8.

Авторы Доклада полагают, что стратегически-значимое изменение организационно-деятельностных функциональных схем государственного управления возможно только при задании следующего типа (этапа) развития федерализма, федеративных отношений.

Необходимо раз и навсегда оставить иллюзии о возможности справедливого распределения ресурсов внутри государства. Самый глубокий и обстоятельный функциональный анализ полномочий и прояснение отношения полномочий к нормативной модели их ресурсного обеспечения (минимальные бюджеты, социальные стандарты, социально-технические нормативы) не приблизят нас сами по себе к справедливости распределения. Нужен новый тип функциональных отношений внутри государства, означающий переход от ресурсно-распределительного их типа к принципам субсидиарности в отношениях «разноуровневых» властей через реализацию правовой политики государства. В обеспечении условий такого перехода – стратегический смысл и характер работ по разграничению предметов ведения и полномочий.

И если ресурсно-распределительный тип отношений ведет к тому, что государственная власть и местное самоуправление ответственны перед обществом лишь в меру своей «бюджетной обеспеченности», то новый тип отношений означает, в том числе, и конкретную субсидиарную ответственность власти «более высокого уровня» за деятельность всех органов власти и местного самоуправления, находящихся на подведомственной ей территории9. По сути дела речь идет о правовой политике государства в области федеративной и государственно-административной реформы.

Уже сама по себе выработка подобной правовой политики является стратегической задачей. Однако, помимо двух упомянутых выше важнейших реформ в области государственного строительства (федеративной и государственно-административной), в стране в настоящее время запущен целый ряд программ масштабных преобразований в различных сферах жизни: судебно-правовая реформа, программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма, военная реформа, реформа энергетики, земельных отношений, целый ряд реформ конкретных областей социальной сферы и экономики (социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т.д.).

Практически каждая из этих программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти – и в свою очередь испытывает воздействие перераспределения предметов ведения, полномочий и функций, возникающего в ходе осуществления других программ, что в принципе может приводить и к «конфликту программ». Если же принять во внимание, что большинство этих программ не связаны между собой не только концептуальной общностью, но даже организационной координацией разработчиков, то становится очевидно, что, как уже указывалось во Введении, проблема разграничения предметов ведения, полномочий и функций выступает в роли звена, через которое de facto происходит стратегическое взаимоувязывание вышеупомянутых программ преобразований10.

1.2. Динамический характер распределения полномочий

Распределение предметов ведения, полномочий и функций является динамическим и зависит от структурных изменений во внутригосударственных отношениях и «больших» циклов конъюнктуры странового и мирового хозяйства.

Сообразуясь со стратегическими задачами реформирования, направленного на повышение эффективности государства, вопрос о том, какое место занимают полномочия в системе государственных институтов, ставится в Докладе через анализ процесса введения новых полномочий и выведения за границы деятельности устаревших полномочий, не отражающих реалии деятельности.

Соотносясь с концепцией государства, можно сказать, что мы отходим от сложившейся в советский период идеи «монументального» государственного строительства с распределением предметов ведения, полномочий и функций «на века», ставшей своего рода государственно-правовым эквивалентом плановой экономики. Можно сформулировать эту мысль более жестко: отбрасывается сам тезис о «государственном строительстве». Соответственно, аналогом «перехода от плановой экономики к рыночной (саморегулируемой)» является принятие подхода, при котором распределение предметов ведения, полномочий и функций мыслится как динамическое распределение, которое происходит в зависимости от структурных изменений во внутригосударственных отношениях и «больших» циклов конъюнктуры странового и мирового хозяйства.

При этом институты власти понимаются как структуры, которые самоорганизуются, подстраиваясь под возникающие задачи, адаптируются к вызовам времени, к значимым процессам, которые протекают в стране и в мире, т.е. государство стремится постоянно улавливать «действительное положение дел».

Легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил.

При этом авторы Доклада исходят из неприемлемости ресурсно-распределительного подхода, в котором полномочия рассматриваются с точки зрения распределения ресурсов, а не функций. Появление новых полномочий связывается в Докладе не только (и не столько) с ресурсами, но и с новыми функциями деятельности, возникающими из необходимости преодоления образующихся системных кризисов, а также из задач развития.

Что же касается распределения ресурсов, то оно должно, во-первых, отвечать этим задачам эффективного преодоления кризисов и обеспечения развития, во-вторых, быть гибким и в достаточной степени саморегулируемым и, в-третьих, соответствовать распределению предметов ведения, полномочий и функций (а не наоборот, когда в «хорошем» случае функции и полномочия выделяются под имеющиеся ресурсы, а в плохом – функции, под которые нет ресурсов, «спихиваются» другому уровню власти, полномочия которого оказываются чисто номинальными, а ответственность отсутствует).

1.3. Тройственность природы полномочия

В работе по разграничению полномочий необходимо исходить из тройственности их природы: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой: функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должны быть облечены в правовую форму.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению своих полномочий не только обладает функциональным содержанием (как показано в предыдущей главе) и ресурсным обеспечением (что достаточно очевидно), но – что не столь очевидно и далеко не всегда учитывается – она облечена в правовую форму. При этом правовая форма институтов власти обладает и своим собственным «идеальным» содержанием («верховенство права»), что задает свои требования и накладывает ограничения на деятельность власти, распределение предметов ведения, полномочий и функций между ее ветвями, уровнями и органами, а также распоряжение ресурсами.

Это – принципиальный момент властно-управленческой практики, которому практически не уделялось внимания вплоть до принятия Конституции РФ 1993 года и раскрытия ее правового потенциала11: закрепление полномочия за конкретным уровнем власти и управления должно соответствовать природе этого уровня (например, передача прав управления федеральной собственностью органам государственной власти субъектов Федерации или передача полномочий реформы жилищно-коммунального хозяйства федеральным органам – абсолютно неэффективные акты).

Сказанное выше означает, что необходимо исходить из тройственности природы полномочия: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой: функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должны быть облечены в правовую форму. Поэтому рассмотрение проблематики введения новых полномочий опирается на понимание их правовой природы: вопрос о том, кому принадлежит то или иное полномочие (а, стало быть, и функция, и ресурсы), должен решаться именно исходя из прояснения того, кому оно принадлежит «по праву». Право не должно приноситься в ущерб интересам целесообразности – политической, экономический или какой-то иной. В спорах о разграничении полномочий значимы не только интересы сторон, но и правовые основания. Прерогатива «последнего слова» в подобном споре принадлежит суду. Поэтому именно административные суды должны обладать своего рода «эталонным» правопониманием, разрешая споры о полномочиях с учетом элементов естественного права, т.е. признания естественной принадлежности полномочия (home rule)12 тому или иному органу власти или управления, а также используя принцип субсидиарности (см. главу 1.8). Данный подход позволяет, в частности, прояснить весьма болезненный для многих регионов вопрос о том, где кончаются полномочия исполнительной власти субъекта Федерации и начинаются полномочия местного самоуправления13.

В Докладе прояснение этого спорного вопроса об «исконных правах муниципалитетов» проводится на примере проблемы поддержания инфраструктур жизнеобеспечения путем рассмотрения источника ответственности властей разных уровней за отключение тепла и электричества. Причем проблема вменения власти ответственности за доведение до подобных ситуаций рассматривается в рамках более общего разграничения обязанностей между публичным (государственным и муниципальным) и частным секторами.

1.4. Многомерность проблемы разграничения полномочий

Каждая из трех составляющих природы полномочия имеет свою особую логику. Эти логики не стыкуются друг с другом. В то же время каждая из них требует вполне определенных принципов разграничения полномочий. Тройственность природы полномочий порождает многомерный характер проблемы их разграничения.

Из описанной в предыдущем пункте тройственности природы полномочия вытекает многомерный характер проблемы разграничения полномочий. Суть этой многомерности состоит в том, что каждая из трех составляющих природы полномочия (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) имеет свою особую логику, требующую вполне определенных принципов разграничения полномочий. Трудность заключается в том, что эти логики (и, стало быть, принципы разграничения полномочий) не стыкуются друг с другом.

Так, функциональная сторона природы полномочия подразумевает системную логику кооперации и координации деятельности (или, шире, – практики), которая применительно к власти воплощается в требование системного упорядочения закрепления функций за определенными органами власти. И от разграничения полномочий требуется такое приписывание функций к органам, чтобы обеспечивалось воспроизводство как предмета ведения (управляемой системы), так и самой власти (управляющей системы). Суды образуют судебную систему, органы исполнительной власти – «единую систему органов» применительно к предметам федерального и совместного ведения, законодательные органы – по принципу, не по жизни, конечно, – действуют так, чтобы порождать единую или хотя бы связную «национальную правовую систему».

Ресурсная сторона природы полномочия подразумевает хозяйственно-экономическую логику «игр обмена», циклов экономической конъюнктуры и т.д., в которой существуют и воспроизводятся ресурсы.

Правовая сторона природы полномочия подразумевает логику «сдержек и противовесов», взаимного «взвешивания» (Весы Фемиды) и балансирования, в рамках которой живут полномочия как права. Предельный случай – конституционный принцип разделения властей, однако в каждой ветви или институциональном компоненте власти14 наблюдаются сходные эффекты – даже если подразумевается «вертикаль»: аппарат администрации пытается «сбалансировать» полпредов, аппарат правительства – министров, вице-премьеры – друг друга и т.д.

В подведомственной тому или иному уровню или органу власти сфере общественных отношений, именуемой в нашем контексте «предметом ведения», все три логики присутствуют в противоречивом многообразии, которое не может быть снято никакой единой (непротиворечивой) системой рациональных принципов. Конечно, в теории можно представить дело так, будто бы правилами из разных логик просто регулируются относительно независимые вопросы, что позволяет обойти противоречивость этих правил. Так, теория либерального государства вопрос об управлении ресурсами (и вообще вмешательстве государства в экономическую жизнь) выносит за скобки (объявляя государство «ночным сторожем»), а действие двух оставшихся логик упорядочивает внешне-иерархически: между ветвями власти – «сдерживание» и «противовешивание», внутри каждой отдельно взятой ветви – системность.

Однако жизнь такого теоретического насилия не терпит, и у современных либералов возникают большие проблемы с обоснованием «нейтральности» государства15. В России же, с ее проблемами северного завоза, отопительного сезона и т.п., такие модели вообще не применимы. Чистый разум уступает место практическому, т.е. разумной воле. Поэтому концепт «полномочия» выступает способом практически-деятельного (а не теоретического) конфигурирования трех разных логик в рамке «компетенции» как отношения властвующего к отведенной ему области жизни – «предмету ведения».

Поскольку предметы ведения неким образом соорганизованы (или должны быть соорганизованы), властвующие со своими полномочиями также соорганизуются в систему власти, удерживающую предметы ведения в состоянии «собранности». Эта соорганизация власти, порождающая собранность предметов ведения, и есть государство. Системность/структурность есть его функционально-деятельностная проекция, институциональность – правовая, проектность/программность – экономико-хозяйственная (через связку ресурс-проект)16.

Если мы хотим реформировать государство, то «точки воздействия» на него следует искать среди локальных предметов и проблемных ситуаций, затрагивающих все три логики, соответствующие разным аспектам природы полномочий государственной власти. При этом выяснится, что многие актуальные ныне вопросы просто неверно поставлены. Например, известная проблема соответствия полномочий и ресурсов обусловлена нестыковкой двух логик («правовой» и «ресурсной») – однако она может быть разрешена только при включении в исходную постановку вопроса о функциях (третья логика), их «объективном вменении» органам власти и субсидиарной ответственности17 за их исполнение. И тогда выяснится, что какие-то полномочия добавятся, какие-то – отпадут вовсе, что в одних случаях вышестоящему уровню власти проще поделиться ресурсами (так как нет резона брать на себя «лишние» функции), а в других – придется принять на себя функцию, которая ни за кем не закреплена, – получив под это ресурсы, но и обременив себя дополнительной ответственностью. При этом выявится определенная категория ситуаций, в которых «вышестоящий» уровень власти будет обязан – в силу субсидиарной ответственности – в интересах общего блага «взять огонь на себя», осуществив вмешательство в деятельность «нижестоящего»: отобрав у последнего полномочия, но и приобретя дополнительные обязательства.

1.5. Принципиальный характер экономического неравенства субъектов РФ

При разработке федеральной региональной политики в контексте тенденции новой регионализации России Центр должен исходить из идеи принципиального неравенства субъектов РФ в экономическом плане.

При любом повороте дел работа по разграничению полномочий будет опираться на ту или иную модель пространственного развития (страны, регионов и городов)18. Позиция авторов Доклада основывается на том, что проявившаяся в последние годы тенденция (и стратегическая необходимость!) новой регионализации России19 накладывает определенные требования на «пространственное» распределение функций власти и управления, не совпадающее больше с контурами административно-территориального деления.

Карты новых «культурно-экономических» регионов и старых «административных» не совпадают20. Новая модель пространственного развития строится по схеме «пространства потоков» (финансов, технологий, человеческого капитала) – в противовес прежней схеме «пространства мест» (где в качестве «мест» могли рассматриваться территории субъектов Федерации). «Пространство потоков», соответствующее постиндустриальной стадии развития общества, накладывается на «пространство мест», сформировавшееся в доиндустриальную и индустриальную эпоху21.

Такое переструктурирование пространства порождает конкуренцию между субъектами Федерации за «стягивание» на себя потоков инвестиций и технологических достижений как системообразующих элементов новой регионализации. По отношению к этому процессу бессмысленно говорить не только о фактическом равенстве, но даже и о «выравнивании» субъектов Федерации, поскольку последние имеют принципиально разную конкурентоспособность.

Таким образом, при разработке федеральной региональной политики в контексте тенденции новой регионализации России Центр должен исходить из идеи принципиального неравенства субъектов РФ в экономическом плане. Даже при закрепленном Конституцией РФ равенстве формальных статусов субъектов Федерации те из них, кто обладает более высокой конкурентоспособностью, будут проводить более самостоятельную политику, остальные – более зависимую. В конечном счете изменение баланса сил приведет к соответствующему перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами, юридическую основу для которого дают части 2 и 3 статьи 78 Конституции РФ. Для разных регионов результаты этого перераспределения будут различными, что и «узаконит» имеющееся уже сейчас фактическое неравенство.

Следовало бы вообще стремиться к максимальному снижению размеров т.н. хозяйственно-экономической деятельности, осуществляемой органами государственной власти и местного самоуправления. Известна т.н. болезнь Бомоля – гипотеза исходит из того, что в сфере государственных и муниципальных услуг продуктивность растет медленнее, чем в производственном секторе. Поэтому стоимость общественного сектора растет, если даже объем предоставляемых им услуг не меняется, так как заработная плата (доходы) в нем подтягивается к уровню заработной платы в сфере производства22. Например, жилищные конторы, принимая плату жителей за услуги, прежде всего направляют ее на свою заработную плату, а уже затем на поддержание инфраструктуры. Хотя это и не объясняет, почему и в каком масштабе те или иные услуги должны предоставляться общественным сектором. Ответ на данный вопрос – задача социальной политики.

1.6. Социальная политика в современном эффективном государстве:
на пути к новому типу солидарности

Государство должно отказаться от непосильных для него социальных обязательств – и в то же время оно должно верно определить те обязательства, от сохранения которых зависит его легитимность в глазах граждан, воспроизводство основ их солидарности, сохраняющей общество как целое. Решение данной проблемы не сводится лишь к чисто управленческому преодолению дисфункций в распределении полномочий и бюджетных расходов.

Одной из важнейших целей современного государства является обеспечение согласованного устойчивого развития всех составляющих его частей. Соответственно, критерием эффективности государственного управления – и требованием к разграничению предметов ведения, полномочий и функций – становится в данном контексте способность государства к выработке социальной политики, позволяющей совместить поддержание процессов развития с обеспечением социальной стабильности.

Государство должно отказаться от непосильных для него социальных обязательств – и в то же время оно должно верно определить те обязательства, от сохранения которых зависит его легитимность в глазах граждан, воспроизводство основ их солидарности как граждан именно данного государства. То есть приоритетными являются обязательства, обеспечивающие сохранение самого общества как целого, обладающего государственностью с определенным именем и историей. Возникшая на Западе к концу 70-х годов прошлого века путаница приоритетов вызвала кризис легитимности наработанных в предшествующее «славное тридцатилетие» устойчивого экономического роста способов решения социальных вопросов. Рост безработицы и появление новых форм бедности, связанных с маргинализацией и десоциализацией (исключением из рынка труда и связей общественной солидарности) целых групп населения, заставляет нас переосмыслить западный опыт построения социальных государств, закрепленный в моделях «государства всеобщего благосостояния»23.

Сходные вопросы – только куда более остро – стоят и в России. Однако пока весьма актуальная для нас проблематика разработки социальной политики (ее основным субъектом является государство) либо отдается на откуп здравому смыслу политиков (который, как известно, часто направляется исключительно популистскими соображениями, а не содержательными идеями), либо рассматривается как чисто техническая проблема оптимального распределения расходной части бюджета. Но при этом вопрошание о том, какие категории населения и типы образа жизни пытается поддержать государство и почему оно отдает приоритет этим категориям и типам, отказывая другим, не ставится как философская задача о справедливости.

К постановке «нового социального вопроса» ведет изменение наших представлений о социальной незащищенности. На Западе в период «славного тридцатилетия» людей больше всего беспокоили потери дохода. Сегодня же на авансцену вышли новые причины незащищенности: рост преступности в городах, распад семей, международные конфликты и т.д. Но ведь то же самое случилось и у нас в пореформенное десятилетие – только при гораздо более развращенном государственным патернализмом населении – и куда меньших возможностях бюджета. «И здесь, прежде всего, требуется вмешательство государства как такового, а не государства всеобщего благосостояния: между социальной защитой и личной безопасностью возникает новый тип связей, устанавливающий и новый тип взаимоотношений между отдельными гражданами и государством. Система социального обеспечения уже не представляется больше двигателем социального прогресса. В наше время она покрывает лишь часть того пространства, которое мы именуем социальной сферой»24.

Сложившуюся на Западе к концу 70-х – началу 80-х годов прошлого века модель социального государства можно назвать «пассивным государством всеобщего благосостояния», поскольку его основу составляет система социальной защиты, действующая по принципу компенсации последствий факторов риска для благосостояния индивида, лежащих за пределами возможностей его личной предусмотрительности. Основными идеями данного типа социального государства являются: условия жизни, не унижающие человеческого достоинства; социальное равенство; оказание социальной помощи нуждающимся.

Первое обстоятельство трактуется с чисто экономической позиции: под условиями жизни, не унижающими человеческого достоинства, прежде всего понимается не унижающий человека прожиточный минимум для каждого. Каждый взрослый гражданин обязан обеспечивать себя и содержать свою семью. Здесь действует принцип индивидуальной ответственности. Однако бывают ситуации, когда человек не в состоянии обеспечить свое существование сам – или, иначе говоря, избежать рисков нестабильности за счет чисто индивидуальной предусмотрительности невозможно. Соответственно, не может действовать и принцип индивидуальной ответственности. В таких случаях социальное государство должно взять заботу о нем на себя, т.е. социализировать ответственность за риски. Оно обязано снабдить гражданина такими жизненно необходимыми вещами, как продукты питания, жилье, поддержка в случае болезни, уход и т.п. Право на подобные формы компенсации ущерба от бедствий, вызванных действием рыночной стихии и иных факторов, с учетом прожиточного минимума, гарантировано законом.

Второй момент подразумевает социальное равенство для определенных групп населения. Государство обязано реагировать на факты социального неравенства различных групп населения, например такие, как положение многодетных семей, одиноких матерей, детей и молодежи, инвалидов войны и труда. Таким образом, здесь речь идет о компенсации некоторых видов неравенств.

Социальная помощь нуждающимся как третий фундаментальный принцип социального государства констатирует: сложное социальное положение может быть вызвано болезнью, возрастом, смертью кормильца, инвалидностью или безработицей. Такие ситуации сопровождаются чаще всего утратой источника средств существования либо особыми затратами (например, на лечение). Компенсация потерь обеспечивается различными государственными мероприятиями, важнейшим из которых является функционирование системы социального страхования. Она поддерживает уровень жизни застрахованного в случае наступления нетрудоспособности по болезни, в результате несчастного случая или смерти близких. Подобная защита выходит далеко за рамки обеспечения прожиточного минимума. Право на социальную помощь реализуется через процедуру выплаты определенных страховых возмещений или страхового обеспечения лицам, имеющим социальную страховку25.

Но если в период длительного устойчивого экономического роста можно было в каком-то смысле не думать о том, откуда у государства возьмутся средства на компенсацию ущербов от все большего числа рисков (при постоянно возрастающем прожиточном минимуме), то рамкой, в которой ставится вопрос о современном социальном государстве, является проблема совмещения режимов его функционирования с циклами экономической конъюнктуры. Последние порождаются происходящими с определенной периодичностью нарушениями равновесия между важнейшими компонентами системы воспроизводства: процессами производства и потребления.

В подобной ситуации модель пассивного государства всеобщего благосостояния поражается разрывом между экономикой и социальной сферой. Рассуждения, основанные на понятиях возмещения и компенсации, уже не являются достаточными, поскольку разрушается сам лежащий в основе их легитимности социальный контракт, связанный с идеей солидарности.

Суть социального контракта, обеспечивавшего легитимность государства всеобщего благосостояния (практически выражавшуюся в том числе и в готовности граждан платить высокие налоги) предполагала то, что в определенных ситуациях социальному принципу солидарности отдается приоритет перед экономическим принципом эффективности (производительности). Неоконсерватизм 1980–1990-х годов жестко разделил экономику и социальную сферу, сделав единственным мерилом первой производительность, а вторую целиком вручив заботам государства26.

Нечто подобное – в специфических, правда, формах посткоммунистической трансформации – произошло и в России в начале 1990-х годов, когда доставшаяся нам в наследство от Советского Союза единая социально-производственная система стала распадаться на «входящее в рынок» производство и «сбрасываемую» на государство и местное самоуправление «социалку». Если в Советском Союзе возникающие трения между производственной и социальной сферами демпфировались Коммунистической партией, имевшей в своем распоряжении такие структуры, как Госплан, то после деидеологизации государства и провозглашения предприятий независимыми от него экономическими субъектами оказалось, что никто не несет ответственность за воспроизводство страны как социально-экономического целого.

Что заменит принцип «сплочения народа вокруг коммунистической партии», который в «коммунистической» версии социального государства не только был основой социального контракта и солидарности, но и позволял реально увязывать между собой решение социальных и экономических проблем? Если раньше все руководители – и городов, и заводов – состояли в одной партии и подчинялись общей для всех партийной дисциплине, то что теперь может придать государственно-общественному сектору – эффективность, а бизнесу – социальную ответственность? Что позволит государству избавиться от противоречивых функций «главного рэкетира» в экономической сфере и «всеобщего собеса» в сфере социальной? Для придания государству более достойной роли следует перейти от логики возмещения социального ущерба к концепции социальной политики, направленной на воспроизводство общества как целого.

Необходимость обеспечить подобное воспроизводство и является сутью проблемы совмещения эффективности и солидарности, не сводимой лишь к чисто управленческому преодолению дисфункций в распределении полномочий и бюджетных расходов. Необходимо вернуться к принципу, который в 1950-е годы был одним из исходных для становления практики государства благосостояния как «капиталистической» версии социального государства: «Экономическое благополучие оплачивает благосостояние»27.

И, как и в 1950-е годы на Западе, первой рамкой вопроса об эффективности функционирования государства становится то, насколько быстро реагирует оно на возникающие угрозы системного кризиса воспроизводства, насколько адекватно решает соответствующие проблемы макроэкономики и социальной политики, насколько гибко изменяется при этом само, приспосабливая свои органы к исполнению принятых решений28.

Второй рамкой вопроса о современном эффективном государстве в контексте социальной политики становится то, насколько это государство способно, сохранив за собой ответственность за социальную стабильность, делегировать ответственность за развитие из государственной компетенции в частную, или в совместное ведение (см. об этом главы 2.3–2.4). Возникающие комбинации явно указывают на приспособление к каким-то внешним рамкам организации многосубъектных процессов, общим требованием к которой является опора на принцип субсидиарности, выступающий основой новых форм социальной солидарности.

И наконец, третьей рамкой, выступающей «превращенной» формой «технической» постановки вопроса о современном эффективном государстве, является тема «государственного управления», которая оказалась неожиданно втянутой в зону публичного внимания благодаря постановке вопроса о том, как разграничиваются предметы ведения, полномочия и функции в таком эффективном государстве.

1.7. Ориентация на региональное и муниципальное развитие

Федеральный центр потерял монополию на программирование развития. На повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития – не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».

Принципиально новым моментом последних лет стало то, что федеральный центр потерял монополию на программирование развития: появились программы регионального развития, программы развития ряда муниципальных образований. Инициатива развития уходит от органов государственной власти к крупнейшим городам и финансово-промышленным группам. Теперь – оказавшись перед лицом необходимости конкурировать за привлечение на находящуюся в их юрисдикции территорию потоков капитала, акций и технологий, все уровни власти и местного самоуправления признают, что обязаны заниматься «комплексным социально-экономическим развитием».

Строго говоря, эта функция не так уж нова, она была унаследована РФ от Советского государства. Однако в Советском государстве развитие строилось на социально-технических нормативах, спускаемых сверху вниз всем органам власти и предприятиям. Теперь же на повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития – не спускаемых сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».

Данная ситуация множественности программ развития породила требование того, чтобы эти программы имели определенную сочлененность между собой: не только содержательную (по концептуальной основе и набору предлагаемых мер) и ресурсную, но и пространственную: ведь в конечном счете все эти программы будут реализовываться на одной и той же «местности» – территории государства Российского – и в интересах одного и того же населения – народа России (хотя и распределенного между принципиально неравными субъектами Федерации и муниципальными образованиями).

Говоря о программах развития, необходимо подчеркнуть, что развитие со всей очевидностью не сводится к экономике, а все более зависит от гуманитарных факторов29. Следовательно, принимая постановку вопроса о «комплексном социально-экономическом развитии», мы вынуждены сразу же переформатировать его в вопрос о развитии как таковом. Таким образом, тема развития в терминах полномочий должна быть переформулирована как определение ответственности за развитие в тех сферах, которые числятся за федеральным и субфедеральным уровнями и местным самоуправлением, а внутри за соответствующим уровнем, исходя из естественного права на конкретное полномочие30.

В любом случае, имея в виду динамический характер полномочий, весьма проблематично найти решение, пригодное раз и навсегда. Для поиска оптимальных решений в подобных ситуациях в современной управленческой практике, требующей постоянного перераспределения полномочий, используется принцип субсидиарности. Будучи альтернативой принципу «вертикали власти», идеи построения территориального управления на основе субсидиарности возникли в нашей стране под влиянием Европейской хартии местного самоуправления.

1.8. Субсидиарность как новый принцип распределения полномочий для решения задач территориального управления

Практика постоянного перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначимости требует опоры на принцип субсидиарности.

В практике европейского социально-территориального управления вопрос распределения и перераспределения полномочий (функций, прав и обязанностей, ответственности и финансовых средств) между управленческими органами разного уровня – федеральным, региональным, местным – объединен понятием субсидиарности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество организационно-управленческих структур.

Практика постоянного перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначимости требует опоры на принцип субсидиарности. Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта:

субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;

субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.

Вопрос, интересующий нас, состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и системой, с одной стороны, и между государством и местным самоуправлением – с другой? До настоящего времени политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на данный вопрос, предлагая иерархический31 и коалиционный32 принципы согласования взаимоотношений.

Субсидиарность способна дать третий ответ, который удовлетворяет требованиям современной мысли и одновременно несет в себе определенную культурную новизну. Согласно принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, т. е. они существуют потому, что существует система) и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию либо выйти из нее (т. е. система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более, чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти)33.

Собственно, сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.

Из этого следует, что перераспределение функций в рамках конкретных полномочий и предметов ведения может осуществляться на основе оценки того, какой уровень управления наиболее приближен к реализации функции и каково собственное содержание функции, является ли функция производной от процессов глобализации или локализации.

В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы34.

Действительно, в статье 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации сказано, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

Данное положение, по нашему мнению, проистекает из понятия субсидиарности, констатируя, что местные условия и обстоятельства не только различны, но и изменяются с течением времени. Поэтому объем предоставляемых услуг, равно как и объем функций местных органов управления, должен соответствовать меняющимся потребностям и условиям, учитывать местные требования и пожелания.

Таким образом, в практике перераспределения полномочий и предметов ведения между субъектами Федерации и органами местного самоуправления положение с объемом функций (предметов ведения), исполняемых органами местного самоуправления, дифференцируется по субъектам Федерации.

Но в России это совершенно не означает, что наполнение местного бюджета финансовыми средствами будет происходить на основе объема функций, который исполняет орган местного самоуправления. Региональная бюрократия считает, что делегирование реальной власти и полномочий (а вместе с ними и финансовых ресурсов) на места приводит к утере контроля. Идея субсидиарности достаточно хорошо работает в руках региональной и федеральной бюрократии, когда перераспределяются полномочия и соответствующие финансовые средства между Федерацией и субъектом Федерации, но перестает работать на уровне перераспределения полномочий между субъектом Федерации и местным самоуправлением.

В идеале можно было бы попытаться построить отношения между властью субъекта Федерации (да и государственной властью в целом) с местным самоуправлением на тех же принципах, на которых строятся отношения Федерации с ее субъектами. Это был бы «расширенный федерализм», который, как показывает практика объединенной Европы, органичен принципу субсидиарности.

Гораздо сложнее реализовать данный принцип в межбюджетных отношениях – хотя он в последнее время и декларируется в качестве одного из критериев четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней35. Однако нетрудно понять, что принцип субсидиарности, затрагивающий только расходные полномочия, не работает: если мы имеем дефицит бюджета, то расходовать становится нечего. И вся автономия муниципальных образований, подразумеваемая принципом субсидиарности, куда-то улетучивается36.

Таким образом, можно сделать вывод, что идея субсидиарности как нормы права, отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней.

На практике мы чаще всего наблюдаем как раз противоположное – концентрацию власти на ее высших этажах с целью проведения решений, выгодных и удобных прежде всего для тех, кто представляет эту власть в конкретных учреждениях.

В настоящее время с правовой точки зрения мы только находимся на пути к многоуровневой системе управления, признанию ее ценностей и отхода от принципа «все или ничего», характерного для властной вертикали советского периода и не предусматривающей необходимость согласования интересов разных уровней государственного и местного управления.

Сегодня мы все еще имеем дело с административным рынком и бюрократическим торгом представителей управленческих элит, хотя в последнее время торг становится все более неуместным, например, в вопросах приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ.

Пока в правовой рамке можно констатировать необходимость расширения культурного кругозора в вопросах государственного строительства и государственного управления посредством широкой дискуссии по содержанию понятия субсидиарности как основания для расширения кругозора политического с целью создания дееспособного сложноорганизованного правового государства, основанного на гражданских ценностях.

Кроме принципа субсидиарности, требуют содержательного правового толкования понятия предметов ведения, полномочий и функций управления. Именно содержание данных понятий способно открыть нам природу появления самой задачи перераспределения «отдельных государственных полномочий», их передвижения по уровням власти и управления в зависимости от изменения социально-экономической ситуации конкретного государства и региона.

Мы видим, что попытка заложить в законодательную базу принцип субсидиарности не получила логического развития и составляет серьезную проблему взаимодействия трех уровней управления в Российском государстве. Отсутствие каких-либо публичных принципов в распределении полномочий привело к разрушению коммуникативных процессов между регионами и городами. Сегодня трудно найти пример успешной кооперации между регионами в решении общих задач, процессы воспроизводства основных ресурсов практически разрушены.

Естественное стремление к ассоциативности между регионами и муниципалитетами наталкивается на отсутствие необходимых полномочий и ресурсов для продуктивного взаимодействия. Центральные власти зачастую усматривают в ассоциативности сепаратистские тенденции и не поощряют этих процессов, опрометчиво противопоставляясь природе жизни. Мы до сих пор ощущаем опасность в действиях, направленных на высвобождение из-под опеки государства человеческих и пространственных ресурсов. Одновременно мы точно знаем, что там, где нет кооперации, нет и деятельности.

Субсидиарность есть качество ситуации быть альтернативной в плане определения полномочий субъектов действия; субсидиарность выражает готовность более чем одного субъекта осуществлять данную деятельность. Таким образом, в одном случае происходит директивное предписание функции еще не сформированному ее субъекту, в другом – если наличествует определенное артикулированное, выстроенное, реализуемое действие (проект) – по отношению к этому действию (проекту) может быть решен вопрос о перераспределении организационно-деятельностных компетенций между возможными «субъектами-претендентами». Субсидиарность попросту выражает самостоятельность части по отношению к целому. В самом общем смысле основными проблемами являются ограниченность ресурсов готовности, целостности, содержания, предмета и субъектов перераспределения, так как субсидиарность сама по себе есть лишь указание на возможность и форму такого перераспределения (шире – координации).

Некоторая непроясненность и ощущаемая «пробуксовка» функционирования принципа субсидиарности в современной России имеют своими причинами, во-первых, ряд структурных особенностей типа современного российского федерализма (и типологических особенностей российского общества в целом) и, во-вторых, во многом определяются разрывом, запаздыванием между формальным бытованием понятия субсидиарности и содержательным общественным осмыслением, правовым закреплением и модельной проработкой субсидиарности в рамках организационно-управленческой деятельности37.

Однако все далеко не так одномерно. Расхожий тезис о заимствовании нами в последние годы «иностранной идеи» субсидиарности, название и содержание которой якобы не входят в понятийный запас российского управленческого и государственного мышления и не имеют аналогов в исторической и современной российской реальности38, не может быть утверждаем как правильный и тем более не может определять развитие отечественной организационно-управленческой практики. Напротив, близкие «западной» субсидиарности явления можно обнаружить во многих сферах российской жизни. Так, например, «принцип субсидиарности не сформулирован в православии, но он непосредственно вытекает из понятия соборности, из свободного характера его единства и персонализма его солидарности»39.

На поверхностном уровне необходимо заключить, что российский федерализм, генетически восходящий к советской командно-распределительной системе, не может быть признан (в силу таких факторов, как иерархическое мышление, бюрократизация, административные барьеры, слабость местного самоуправления, неполнота и неисключительность полномочий местного (муниципального) уровней, отсутствия телеологии действий и т.п.) благоприятной средой для «укоренения» субсидиарности. Однако это не отменяет наличия в России ряда оснований для развития субсидиарности. Проблема состоит в их выражении в качественных эмпирических показателях (на управленческом языке).

Итак, с одной стороны, практика применения понятия субсидиарности только еще начинает соотноситься со специфическими особенностями структуры российского общества и особенностями структуры государственного управления. Аккультурация (внедрение) и развитие принципа субсидиарности видится в этой связи одной из важнейших задач следующего шага стратегического управления.

С другой стороны, необходимо выявлять укорененные в истории нашего государства управленческие практики, могущие быть соотнесенными или прямо соответствующие в целом западноевропейскому социально-политическому принципу субсидиарности. Актуализация (применение) принципа субсидиарности в его российском варианте есть восстановление исторической перспективы и стратегической преемственности практик государственного управления.

1.9. Учреждение федеральных округов как новой реалии государственного управления

Функции президентской власти – прежде всего стратегические: в политическом плане – собирающие и контрольно-надзорные, в организационном – координация и правовое принуждение. Данную модель необходимо воспроизвести на окружном уровне, что требует усиления института полномочных представителей Президента.

Авторы Доклада исходят из того, что созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 федеральные округа, не являясь элементами конституционно-закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются – в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти40 – стратегические задачи развития страны.

Применительно к России образца 2001 года и в контексте утверждения федеральных округов авторы Доклада исходят из того, что функции президентской власти – прежде всего стратегические. В политическом плане это функции собирающие, т.е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием/видением общего блага, – в противовес частным политикам41 – экономической, социальной, этнокультурной и т.п., которыми призвано заниматься Правительство42. Кроме того, стратегические функции – это еще функции контрольно-надзорные.

В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным – возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении – в частности, разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих)43, разрывов в едином правовом пространстве России и т.д.

Данная модель вполне переносима на окружной уровень, где «верховная» президентская власть присутствует в виде института полномочных представителей Президента. Однако в этом случае в дополнение к переданным полпредам контрольно-надзорным и координирующим функциям по отноше-нию к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти (ТОФОИВ) они должны получить не только политический ресурс Президента44, но и реальную возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, имея в подчинении окружные управления силовых структур и спецслужб45.

Подчиненность остальных ТОФОИВ не столь существенна: в некоторых случаях полпредам будет достаточно их нынешних функций надзора и стратегической координации, в других – может потребоваться делегирование им полномочий административного управления46.

Однако при любом из вариантов реализуется правосубъектность полпредов как реальных представителей «верховной власти», обладающих полномочиями, достаточными для проведения в жизнь ее – «верховной власти» – стратегической линии.

Каковы же стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций? Ответу на этот вопрос посвящен следующий раздел Доклада.

2. Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти

Цель данного раздела – в контексте проблемных вопросов, рассмотренных во Введении к настоящему Докладу, попытаться сформулировать стратегические принципы разграничения предметов ведения, функций и полномочий органов власти, соотносясь с установочными положениями Президента Российской Федерации, представленными им на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года.

2.1. Верховенство и «презумпция неприкосновенности» Конституции РФ

Нормы действующей Конституции, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации. Поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной.

Данный принцип означает, во-первых и прежде всего, безусловный приоритет Конституции РФ – не только перед нормотворчеством субъектов РФ, но и перед договорами о разграничении предметов ведения РФ с субъектами РФ, перед Федеративным договором 1992 года и протоколами к нему, перед федеральными законами, нормативными актами Президента Российской Федерации и федеральных исполнительных органов.

Во-вторых, действующая Конституция фиксирует лишь общую схему юридической конструкции федерации47, оставляя определенные степени свободы для «периферийных» изменений конструкции путем разворачивания схемы. Эти «встроенные» в юридическую конструкцию российского федерализма возможности разворачивания общей схемы подразумевают законодательную и договорную конкретизацию отдельных предметов ведения (в рамках, заданных Конституцией), дальнейшее разграничение предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами, дальнейшее разграничение полномочий между уровнями власти, передачу отдельных полномочий с уровня на уровень.

Таким образом, нормы действующей Конституции, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации48. Поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной. В то же время нормы Конституции, кроме описанного потенциала конкретизации, таят в себе, как указывалось во Введении, возможности противоречивого понимания. Причем противоречия, помимо уже упомянутого примера с защитой прав и свобод, могут затронуть такие животрепещущие вещи, как территориальное устройство, статус субъектов Федерации и федеративное устройство в целом.

Так, согласно пункту «б» статьи 71 территория РФ отнесена к ведению Федерации, согласно же части 3 статьи 67 границы между субъектами РФ могут быть изменены лишь с их согласия. Это фактически означает, что территория РФ, представляющая собой совокупность территорий субъектов Федерации, является предметом совместного ведения. В соответствии с этим же пунктом статьи 71 к ведению РФ отнесено федеративное устройство, но статья 136 говорит, что поправки к главе 3 Конституции «Федеративное устройство» могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Кроме того, согласно пункту 5 статьи 66 статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и данного субъекта49.

Поэтому, объявляя Конституцию «неприкосновенной», нужно позаботиться, во-первых, о выработке общего правопонимания50 по описанным выше спорным вопросам и, во-вторых, о поиске согласия по поводу направлений разворачивания юридической конструкции Федерации в рамках оставляемых Конституцией «степеней свободы».

2.2. Властные полномочия – это обязанности органов власти перед гражданами

Правовые нормы, наделяющие органы власти и местного самоуправления полномочиями, должны толковаться как императивные, то есть не как права, которыми власть может пользоваться или не пользоваться по своему усмотрению, а как обязанности данной власти перед населением.

Одна из общих проблем правопонимания и толкования норм Конституции РФ и государственно-правового законодательства в отношении полномочий органов власти и местного самоуправления заключается в том, что правовые нормы, наделяющие соответствующие органы полномочиями, часто трактуются как диспозитивные, т. е. передающие органам государственной власти и местного самоуправления права решать те или иные вопросы без вменения им этого в качестве обязанности. В то же время в высшем руководстве страны уже достаточно ясно выкристаллизовалось иное толкование правовых норм о полномочиях: «Властные полномочия в стране от руководства обороны до регистрации актов гражданского состояния – это не привилегия органов власти, а обязанность перед населением, перед гражданами страны»51.

В данном контексте чрезвычайно актуальной задачей является утверждение образцов трактовки правовых норм, наделяющих соответствующие органы полномочиями, как императивных. В этом случае полномочия органов власти и местного самоуправления приобретали бы смысл не только прав, но и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) – предметов ведения, за неисполнение которых наступала бы ответственность как за неисполнение закона. Вместе с ответственностью субъекта власти полномочия как единство его прав и обязанностей по конкретным предметам ведения характеризуют его правосубъектность.

Применительно к конституционным полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления нормативное толкование правового статуса полномочий мог бы дать Конституционный суд Российской Федерации – что послужило бы образцом трактовки норм о полномочиях органов власти и местного самоуправления, закрепленных в других законодательных актах.

Однако решение вопроса о разделении полномочий и даже их толкование как обязанностей еще не означает, что в результате решится вопрос об ответственности по каждому предмету ведения, каждому полномочию. Для замыкания должна быть введена «обратная процедура» – банкротство, призывание к ответственности через установление неисполненных обязанностей (общественного долга) и восстановление их исполнения в полном объеме через процедуру принуждения.

В данном контексте одним из значимых механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий, является институт федерального надзора и вмешательства. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении52.

Можно выделить четыре основных типа ситуаций, в которых этот институт может применяться для воздействия на органы местного самоуправления в целях управленческой и финансовой санации:

во-первых, когда полномочия по исполнению властной (или управленческой) функции не сформулированы императивно;

во-вторых, когда целый ряд властных или управленческих полномочий (например, урегулирование отношений ЖКХ с АО-энерго) вообще не оформлены правовым образом;

в-третьих, когда органы местного самоуправления исходя из интересов блага населения должны, но в силу дефицита бюджета не могут физически исполнить свои полномочия;

в-четвертых, когда одной из причин неисполнения органами местного самоуправления своих обязательств является нарушение ими бюджетного законодательства, а ответственность по разным причинам не наступает.

Будучи результатом переосмысления контрольной функции аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как контрольно-аналитической, проект введения института федерального вмешательства указывает на способы восстановления нормального функционирования финансово-бюджетной системы, необходимость ликвидации «белых пятен» и противоречий в Бюджетном кодексе, дает схему управления внутренним долгом, описывает процедуры взаимодействия государства со своими кредиторами.

Таким образом, федеральное вмешательство – это не просто вменение ответственности и наказание виновных, и не просто временное перераспределение полномочий и ресурсов. Это еще и введение новых полномочий, необходимых для управленческой и финансовой санации, и правовое оформление этих полномочий на основе принципа субсидиарной ответственности, позволяющее предотвратить кризисные ситуации в будущем и перейти к постановке и решению задач развития.

2.3. Единство инфраструктурного, ресурсного и правового обеспечения базовых условий жизни граждан

Применительно к базовым условиям жизни граждан необходимо исходить из принципа единства их инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения.

В своем выступлении на заседании Комиссии по разграничению полномочий Президент настаивал на «приоритете интересов дела и потребности граждан над политическими и административными амбициями любого уровня федерального или регионального»53. Рамкой для понимания данного принципа может, по мнению авторов Доклада, стать предложенная в начале века

В. Соловьевым и П. Новгородцевым философско-правовая идея «права на достойное человеческое существование»54. Обеспечение «базовых условий жизни» через утверждение правовых гарантий социальной защиты и функционирования жизнеобеспечивающих инфраструктур могло бы стать реальным институциональным воплощением этой идеи русских мыслителей, значимым для всего мира.

В то же время формулирование правовой основы осуществления властью инфраструктурных «общих функций»55 жизнеобеспечения приведет к более разумному, чем сейчас, разграничению полномочий (и, стало быть, ответственности) разных уровней власти и определению их отношений в сферах совместного ведения. Если связать сказанное с раскрытой в главе 1.3 тройственностью природы полномочия (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой), то применительно к базовым условиям жизни граждан необходимо исходить из принципа единства их инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения.

Проблема поддержания жизнеобеспечивающих инфраструктур дает хорошую иллюстрацию двух важных моментов, заявленных во Введении: появления новых полномочий, а также реализации императивной трактовки полномочий и ответственности власти за реализацию прав граждан56. Актуальность данной теме добавляют участившиеся ситуации отключения электроэнергии у добросовестных потребителей-граждан «заодно» с отключением расположенного по соседству предприятия-неплательщика или ситуации отключения отопления, вызванные нарушениями текущей платежеспособности муниципальных администраций. Последнее в условиях суровой зимы приводит к состоянию, близкому к «гуманитарной катастрофе», что однозначно является нарушением прав граждан.

Однако вменение органам государственной власти и местного самоуправления ответственности за доведение горожан до подобных ситуаций невозможно, поскольку:

во-первых, нигде в явном виде не прописаны права граждан на доступ к жизнеобеспечивающим инфраструктурам;

во-вторых, нигде в явном виде не прописаны обязанности органов местного самоуправления и государственной власти по поддержанию подобных инфраструктур;

в-третьих, ссылка на Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий вопросы местного значения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования» (статья 1) только запутывает дело. Конкретизирующая данное определение статья 6 к находящимся в ведении органов местного самоуправления вопросам местного значения относит, в частности, организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации (п.13) и организацию снабжения населения и муниципальных учреждений топливом (п.14).

На практике реализация этих полномочий требует от органов местного самоуправления взаимодействия с системами такого масштаба, влияние на которые несоразмерно их возможностям. В контексте темы разграничения полномочий описанные ситуации означают необходимость появления новых полномочий – таких, например, как реструктуризация долгов муниципального образования, кредитование закупок топлива, привлечение инвестиций в ремонт инженерных сетей и т.п.

2.4. Полномочия в сфере жизнеобеспечения населения как вопрос безопасности

В контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения необходимо расширительное толкование угроз безопасности, включение в их состав прогнозируемых угроз. В плане стратегического мышления они должны пониматься как любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках стратегических функций президентской власти.

Сфера, в которой может возникнуть новое полномочие – жизнеобеспечение – это сфера безопасности (в частности, безопасности среды обитания). Кто несет ответственность за замерзшие города? Кто будет нести ее после окончания работы Комиссии под руководством Д.Н. Козака? Следует заметить, что органы местного самоуправления вообще не имеют в структуре своих предметов ведения и полномочий таких, в которых было бы понятие «безопасность».

Заметим, что в современном российском законодательстве понятие «безопасность» трактуется расширительно: как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» (статья 1 Закона РФ «О безопасности»). Соответственно, «обеспечение безопасности» приравнивается к любой «защите жизненно важных интересов». С позиции данного расширительного толкования совершенно не обязательно связывать безопасность с защитой от угроз, действующих в настоящий момент: в контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения «угрозы» могут быть и прогнозируемыми, т.е. в плане стратегического мышления пониматься как любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках описанных выше стратегических функций президентской власти57.

Вопрос обеспечения базовых условий жизни граждан (и, в частности, работа структур жизнеобеспечения) тесно связана с разграничением ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов. Прагматично настроенные политики хорошо понимают, что реальные вопросы использования территорий уже достаточно давно решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирующих ключевые ресурсы этих территорий. Формальная принадлежность этих ресурсов к конкретной административной границе уже не имеет большого значения. Крупный капитал достаточно свободен в том, чтобы, минуя административные барьеры, реализовывать собственные интересы в конкретных частях территории и не заниматься остальными проблемами58 – в том числе социальными.

Однако слабость и косность многих структур государственного и муниципального управления заставляет частный бизнес принимать на себя решение социальных задач. Было бы странно, если бы бизнес начал компенсировать плохую работу органов управления, и не проявил при этом заинтересованность в санации органов управления, прежде всего в финансовой и кадровой областях.

Как видно, не только Президент страны хотел бы добиться ясности в том, кто имеет обязанности в вопросах жизнеобеспечения. При каких же условиях региональные стратегии будут не колониальными (т.е. экстерриториальными), а «поместными», связанными с программами обустройства и развития территории? Скорее всего, это случится тогда, когда власти не будут довольствоваться поборами с бизнеса за преодоление административных барьеров, а предъявят стратегию развития инфраструктур региона, в которых заинтересован и частный сектор.

Именно в этом проявляется способность власти ответить на вызовы «новой регионализации», когда она уже не может непосредственно привязать крупный бизнес к территории, – но может «стягивать» в подведомственный регион финансовые, технологические и другие потоки. Эти ресурсные потоки надолго «задерживаются» лишь там, где существует центр управления процессами развития, – т.е. могут существовать люди, занятые таким управлением. Приток подобного человеческого капитала означает инвестиции в социальные инфраструктуры, рост разнообразия и качества сервиса, создание новых рабочих мест – т.е. в конечном счете «расшивку» многих социальных проблем и рост качества жизни.

Частный бизнес довольно сложно заставить «скинуться» на ремонт теплоцентрали – однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе именно согласование инфраструктурных стратегий является тем полем, на котором происходит разграничение ответственности и сотрудничество публичного и частного сектора.

2.5. Углубление взаимодействия через разделение и разграничение

Существует ряд функций публичного управления, сама «природа» которых требует совместного ведения. В этом случае разграничение полномочий превращается в способ создания условий для более глубокого взаимодействия соответствующих органов власти и управления.

Пока нам в России не удалось уяснить себе, какой тип федерации будет соответствовать пониманию современного эффективного государства. Но уже ясно, что какую бы модель и тип государственного устройства мы не выбрали, нам не удастся решить на сугубо расчетно-рациональной основе ряд вопросов, а именно: установить точное соответствие объема исполняемых полномочий и их финансового обеспечения, расписать полномочия и предметы ведения по их содержательному (одновременно юридико-правовому и функционально-управленческому) и материально-финансовому содержанию; установить равный объем исполняемых полномочий для одного вида власти (субъектов Федерации или органов местного самоуправления); сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными.

Политическая (а поскольку политика есть «общение», решение «общих дел» – то и коммуникативно-понимающая) составляющая вопроса регулирования предметов ведения будет выходить на первый план, все больше перевешивая нормативно-расчетный подход к проблеме.

Это означает, что «все поделить» – не самоцель. Применительно к отношениям Федерации с ее субъектами это прежде всего касается предметов совместного ведения, представляющих собой потенциальное конфронтационное поле. Поэтому многие искренне считают, что, чем меньше этих предметов совместного ведения и совместных полномочий, тем лучше. Для власти всегда спокойнее, когда она одна и не нужно ограничивать себя, взаимодействуя с другой властью. Но с точки зрения предложенного выше (в главе 1.3) принципа «естественной принадлежности полномочия» (home rule), основанного на «объективном вменении» тому или иному органу власти или управления, есть ряд функций, сама «природа» которых требует совместного ведения, т.е. субсидиарна. Что это за функции?

Как замечает Президент, по функциям органов власти еще «следует определиться». Добавим к этому: в соответствии с институционально-функциональной теорией государственной власти следует реконструировать объективно существующие «общие функции» власти и соответствующие – или не соответствующие им – властные практики60. В этом контексте разграничение полномочий – один из необходимых механизмов приведения властных практик в соответствие с общими функциями, «объективно вмененными» субъектам власти. И некоторые такие функции изначально должны вменяться как совместные. А поэтому «разграничение полномочий – это не возведение «китайской стены» между федеральным центром и регионами Российской Федерации. Наоборот – это создание недостающих условий для более тесного и более цивилизованного взаимодействия всех этих органов власти и управления»61.

Реконструкция «общих функций» – как полностью принадлежащих федеральному, региональному или муниципальному уровням власти, так и «объективно» совместных – может быть проведена и аналитически. Однако для выявления соответствующих им властных практик и оценки степени этого соответствия (адекватности) необходимо проведение процедуры по типу методологически организованной экспертизы62, подразумевающей репрезентативность интересов всех субъектов общества, которых затрагивает данная «общая функция» (власти, бизнеса, граждан etc.).

При проведении подобных процедур роль президентской власти (на уровне федеральных округов – в лице полпредов Президента) – организационная и «собирающая», в том числе и по отношению к органам власти разных уровней63. Способность поддерживать «инфраструктурность» подобных процедур (с возможной дальнейшей институционализацией) может составить реальную опору политической власти полпредов Президента64. Попутно решается задача выделения «белых пятен»: что не распределено, что не подкреплено ресурсами.

Задача оценки степени подкрепления «общих функций» ресурсами должна рассматриваться с точки зрения результата, в стратегической перспективе, в том числе под углом зрения «больших циклов» экономической конъюнктуры и инновационной смены поколений технологий: запаздывание власти с созданием соответствующего поколения инфраструктур приводит к глубоким («системным») кризисам65.

Описанные экспертные процедуры позволяют соединить принципы субсидиарности и пространственности: выявляемая в ходе экспертизы проблема несоответствия «общих функций» и властных практик может быть «опущена» на конкретное пространство деятельности и просмотрена с позиций всех существующих на ней основных групп интересов66 в контексте пространственного развития.

2.6. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий

Стратегической приоритетностью при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.

В выступлении Президента данный тезис прозвучал так: «Решать эти вопросы [разграничения полномочий] можно будет эффективно только федеральными законами. Следует детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов власти». Отметив, что «в свое время договоры… сыграли определенную и во многом положительную роль», Президент подчеркнул: «Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает.

А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим»67. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).

Однако, если исходить из предложенного в главе 1.1 функционально-деятельностного понимания природы полномочий (на чем настаивает и Президент, требуя детально определиться с функциями органов власти), то к сказанному Президентом необходимо добавить, что жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической конъюнктуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую конъюнктуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы68. Один из них – договорное регулирование исполнения полномочий. И снова встает вопрос: что регулирует такой договор? Передачу части собственных полномочий – или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?

Во втором случае следует задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном контексте авторы

Доклада исходят, во-первых, из рассмотренного в главе 1.3 преставления о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой).

Во-вторых, авторы полагают, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер государственной и общественной жизни (отношений) – предметов ведения (см. главу 2.2.).

В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).

Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции политико-правовым механизмом «оестествления» единого правового пространства, задаваемого федеральными законами. При наличии четких правовых рамок и политический «торг» уместен – главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого – допустимого в рамках Конституции и федеральных законов – торга и фиксируются договорами.

Поэтому, по мнению авторов Доклада, Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:

* установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;
* реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;
* определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса 69.

Особого обсуждения заслуживает такая традиционно высказываемая позиция: договорный процесс позволяет более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам 70, позволяет конкретизировать положения Конституции РФ и федеральных законов применительно к особенностям данного региона.

В данном контексте следует различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений федерального законодательства может осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл урегулировать договорами. Это позволило бы более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром – во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.

Очень высок потенциал соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.

Кроме того, соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.

Не следует забывать и о согласительных процедурах как правовом средстве разграничения полномочий «в действии».

2.7. Разграничение нормотворческой деятельности

Разграничение полномочий происходит на двух функциональных уровнях, которые должны быть взаимно увязаны: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

В выступлении на заседании Комиссии Президент поставил задачу «разграничить нормотворческую деятельность» органов власти и управления различных уровней. «Речь идет о согласовании интересов всех уровней власти в ходе подготовки не только законодательных актов, но и решений исполнительных органов власти»71, – пояснил Президент. Таким образом, разграничение полномочий происходит на двух функциональных уровнях: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

Разумеется, разграничение полномочий на двух этих уровнях должно быть взаимоувязанным.

Принципы, на которых должно основываться разграничение предметов ведения и полномочий в нормотворческой деятельности, сформулированы в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»72. Данный закон предоставляет субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов требует учета интересов Российской Федерации её субъектами при принятии своих нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. Поэтому субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе.

Высказывается даже мнение, что от «опережающего законотворчества» субъекта Федерации в сфере совместного ведения следует отказаться, так как это противоречит части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации73. Однако это неверно, поскольку отсутствие по предмету совместного ведения федерального закона не должно лишать субъект Федерации права, а также отменять его обязанность осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. В отсутствие федеральных законов любые нормативные акты субъекта Федерации находятся «в соответствии с ними» – если только не противоречат Конституции РФ. Отменив «опережающее законотворчество» субъектов, мы бы снизили соревновательность внутри Федерации, что сделало бы ее заведомо неконкурентноспособной.

Другим – кроме «опережающего законотворчества» – правовым средством восполнения пробелов в правовом регулировании для субъектов Федерации служит использование права законодательной инициативы на федеральном уровне, позволяющее им участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Здесь также действует принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принцип равенства субъектов Федерации: чтобы провести «свой» закон, представители субъекта-инициатора должны убедить парламент в том, что он отвечает интересам других субъектов и всего государства.

2.8. Соответствие ресурсов и полномочий:

необходимость взаимной ответственности бюджетов

и консолидации публичных финансов

Опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными.

После того как борьба властных структур за «больший суверенитет» сменилась хотя и не всегда конструктивным, но все же менее разрушительным для страны торгом за распределение ресурсов, постепенно был выработан консенсус по поводу того, что представляет собой справедливое распределение: «Ресурсы, выделяемые на тот или иной орган власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на тот или иной уровень власти и управления»74. Реализация данного принципа подразумевает построение бюджетного федерализма в рамке введения принципа субсидиарности на уровне расходных полномочий. Там, где полномочия органов власти могут быть четко определены, необходимо добиться «справедливого» перераспределения ресурсов в соответствии с выделенными каждому уровню власти полномочиями (а не наоборот, как сейчас, когда полномочия распределяются в соответствии с той суммой бюджетных средств, которые региону удалось «урвать» в ходе торга с федеральным центром).

В то же время отсутствие у какого-либо уровня или субъекта власти финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений отнюдь не обязательно означает передачу соответствующей части полномочий на другой уровень власти (или другому субъекту власти). Вышестоящий уровень может взять на себя инициативу «вспоможения» нижестоящему путем вмешательства в интересах общего блага с последующим налаживанием взаимодействия, позволяющего совместными усилиями избегать подобных ситуаций в будущем.

Однако сказанное выше не дает ответа на вопрос о соответствии совокупного объема функций власти и совокупного объема ресурсов для страны в целом. Ведь в случае дефицита ресурсов предложенные механизмы – в той мере, в какой они остаются чисто распределительными, – могут оказаться лишь «выталкиванием» дефицита с одного уровня власти на другой. Они не порождают дополнительных ресурсов75, равно как и не сокращают совокупного объема функций (= обязательств государства).

Можно выделить следующие принципиальные различия построения бюджетного процесса при «распределительном бюджетном федерализме» и «расширенном функциональном федерализме – федерализме взаимной ответственности», основанном на принципе субсидиарности (см. табл.).

Проведение предложенной в главе 2.5 инвентаризации «общих функций» власти и экспертизы властных практик должно, с одной стороны, дать модель распределения функций и полномочий, соответствующую «объективной вмененности» набора функций тем или иным уровням власти, их «естественным правам» (и обязанностям!) исполнять определенные полномочия, а также наиболее эффективному использованию ресурсов. С другой же стороны, подобная инвентаризация – вместе с формулированием современной социальной политики – должна дать ответ на вопрос о необходимости стратегического отказа государства76 от поддержания части «общих функций» (= о сокращении своих обязательств). Государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными.

2.9. Социальные обязательства государства и циклы экономической конъюнктуры

Политика государства по росту своих обязательств успешна тогда, когда она совпадает с малыми и большими циклами экономического подъема. Эффективным является то государство, которое может оптимально вести себя как на кривой экономического подъема, так и спада.

Точкой, в которой пересмотр содержания предметов ведения и полномочий, их объемов и ответственности становится необходимым, является рост дефицита бюджета. Дефицит возникает не только по причине технической и политической несбалансированности доходов и расходов, но в первую очередь как следствие появившихся новых обязательств, принятых органами власти и местного самоуправления во время экономического подъема77.

Действительно, принятие новых социальных расходов (повышение заработной платы, социальных выплат, расходов на любую недостаточно финансировавшуюся область) повышает, как правило, политический рейтинг власти в широких слоях населения (избирателей), однако, когда доходы бюджета начинают снижаться, Президент и Правительство вынуждены «затягивать пояса». Рост заработной платы и иных социальных выплат начинает отставать от инфляции, растет дефицит бюджетов всех уровней, значительная часть обязательств навязывается вышестоящими уровнями власти и бюджетной системы нижележащим уровням78. Происходит «естественная децентрализация» функций79.

Можно сделать уверенный вывод: политика государства по росту своих обязательств успешна тогда, когда она совпадает с малыми и большими циклами экономического подъема80. Менее успешна, когда совпадает с циклом спада. Хотя в целом цикличность обеспечивает восстановление минимального равновесия.

Эффективное государство – это, в частности, такое государство, которое может оптимально вести себя как на кривой экономического подъема, так и спада.

Не приходится сомневаться, что обоснование увеличения доли федеральных расходов в консолидированном бюджете государства необходимостью проводить общефедеральные реформы и осуществлением радикальных действий по выравниванию экономического положения регионов потерпит фиаско. Причина его проста – реформы на стадии экономического подъема и бюджетной стабильности не проходят. У бюрократии нет для этого никаких мотивов, так как политическое влияние и так растет, а объем контролируемых финансовых средств увеличивается безо всяких усилий. Как говорится, «знай себе – распределяй». Мотивация личная, построенная на карьерном росте новых молодых людей, к сожалению, может быстро заканчиваться. Поэтому изменения следует готовить во время экономического подъема, а проводить во время экономического спада или бюджетного кризиса. Слишком дорого обходятся реформы, проводимые на стадии экономического подъема, один и тот же результат в государственном секторе достигается разными средствами. При относительном финансово-бюджетном благополучии достижение одних и тех же результатов и производительности обеспечивается значительно более высокими затратами на единицу, чем в условиях кризиса, дефицита ресурсов.

Как же работают предложенные Президентом принципы применительно к разработке стратегии реформ в России? Ответу на данный вопрос посвящен следующий раздел Доклада.

3. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России

3.1. Место проблемы разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России

Постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики этих реформ в проекциях на вытекающие из тройственной природы полномочия три аспекта самого государства.

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий, рассматриваемый с чисто юридической точки зрения, вытекает из насущной необходимости разработки правовой политики государства в области федеративной и государственно-административной реформы. Можно даже предположить, что верно и обратное: постановка вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий является «иносказательной» формой обсуждения стратегии и тактики этих реформ в проекциях на вытекающие из тройственной природы полномочия три аспекта самого государства.

Выше мы показали (глава 1.3), почему в таком обсуждении нельзя довольствоваться только языком конституционного и административного права: сама природа полномочия, помимо правового, включает в себя также функциональный и ресурсный аспекты. Все эти три аспекта должны быть соорганизованы и собраны в рамках государства, представляющего собой не только взаимодействие и «балансирование» институтов власти, разграничивших между собой предметы ведения и полномочия в рамках разделения властей по ветвям и уровням (правовой аспект), но также и функционирующую систему, обеспечивающую поддержание необходимого стране набора инфраструктурных «общих функций» (функциональный аспект), и политическую надстройку над хозяйственно-экономическим целым, создающую условия и «правила игры» для расширенного воспроизводства ресурсов (ресурсный аспект).

Реализация федеративных отношений применительно к системе институтов власти обычно именуется федерацией, а правовые принципы построения федерации – федерализмом81. Однако если учесть сказанное выше о трех аспектах государства (вытекающих из тройственности его полномочий), то данный аспект федерализма вполне правомерно именовать «правовым федерализмом», а применительно к двум другим аспектам государства вполне резонно использовать термины «функциональный федерализм» и «ресурсный федерализм». В последнем случае, учитывая, что в современном мире своего рода «замыкающим ресурсом» и универсальным эквивалентом всех других ресурсов являются финансы, а операциональным выражением финансовых ресурсов государства является бюджет, принято говорить о бюджетном федерализме, представляющем собой специальный случай ресурсного федерализма.

Помимо двух упомянутых выше важнейших реформ в области государственного строительства (федеративной и государственно-административной; в качестве третьей из этого ряда добавим еще судебно-правовую реформу), касающихся государства как системы институтов власти, в стране в настоящее время реализуется еще целый ряд реформаторских программ, касающихся реструктуризации функций государства (прежде всего социальных и культурных, а также инфраструктурных, т.е. функционирования естественных монополий) и его отношения к ресурсам (программа реформирования отношений собственности, программа развития бюджетного федерализма и т.д.).

Перечисленные «частные» реформы должны были бы – по идее – не просто обладать концептуальной общностью, но и создавать функциональную и ресурсную основу реализации «общих» реформ в области государственного строительства. А последние – способствовать реализации функционального предназначения и решению ресурсных задач перестраиваемых институтов государственной власти.

Учитывая, что стратегическое взаимоувязывание всех вышеупомянутых программ преобразований осуществляется через разграничение функций и полномочий82, попробуем очертить место данной проблемы в общей панораме российских реформ.

3.2. Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и стратегия государственно-административной реформы

Стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.

Наиболее очевидным образом вопрос о разграничении функций и полномочий вытекает из задач государственно-административной реформы, в узком смысле понимаемой как реформирование федеральной исполнительной власти. Именно исполнительной ветви власти, и прежде всего федеральному ее уровню, был еще в 1997 году адресован призыв первого Президента России, вынесенный в заглавие его Послания Федеральному Собранию: «Порядок во власти – порядок в стране».

Разумеется, за порядок в областях своей компетенции отвечают и региональные власти, и органы местного самоуправления, однако, на наш взгляд, уже тогда было совершенно верно понято, что реформирование исполнительной власти нужно начинать «с головы». Кроме того, в этом случае преобразованиям не мешает конституционное разграничение предметов ведения уровней власти и управления: добиваясь наибольшей эффективности, федеральная исполнительная власть может разграничить функции и полномочия внутри себя «как хочет». Однако, несмотря на то, что концепция административной реформы, разработанная в 1997 году группой М.А. Краснова и Г.В. Сатарова, практически не затрагивала болезненных отношений между уровнями власти, преобразования тогда не удались83. В итоге сложившуюся практику работы федеральной исполнительной власти пришлось «ломать через колено»: В.С. Черномырдина на посту Премьер-министра сменил С.В. Кириенко, началась смена команды, но тут в развитие событий вмешался августовский финансовый кризис.

В конце 1999 года федеральные власти обратили внимание на отсутствие инструментов контроля деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации. Региональные лидеры стали играть значительную роль в решении краеугольных вопросов, входящих в компетенцию федеральных властей, одновременно оставляя на втором плане внутреннюю ситуацию в регионах.

В этой ситуации нетрудно было заметить, что в борьбе за расширение своих компетенций лидеры регионов использовали такой инструмент, как предметы ведения и полномочия. Действуя в идеологии распределения ресурсов, они манипулировали объемами полномочий, получая за них налоговые преференции и увеличенные трансферты. Действия регионов носили характер законодательной (Конституции и Уставы субъектов Федерации регулировали вопросы, находящиеся в компетенции Федерации) и управленческой экспансии (субъекты Федерации организовывали органы исполнительной власти по федеральным полномочиям – юстиция, государственная безопасность…; административно контролировали большинство территориальных органов федеральных министерств и ведомств; активно принимали на себя управление федеральной собственностью в регионах). Особой зоной конфликтов стали т.н. «совместные предметы ведения», контроль над которыми постепенно переместился в регионы.

Неурегулированность отношений на границе Федерация-субъект отвлекла федеральные органы власти от регулирования взаимоотношений внутри субъектов Федерации между органами государственной власти и местного самоуправления. А эти отношения развивались в подавляющем большинстве регионов в сторону узурпации государственной властью права на единоличное распределение ресурсов в регионе84.

И вот настал поворотный момент, федеральные власти повернули финансовый поток в сторону федерального центра, стали добиваться приведения законодательства в субъектах Федерации в соответствие с их конституционными предметами ведения, затеяли реформу территориальных органов федеральных министерств и ведомств, начали анализировать систему распределения предметов ведения и полномочий.

Сегодня можно только предполагать, с какой целью федеральные власти намеревались вернуть себе ответственность за свои полномочия и функции. Было бы странно предположить, что увеличенный объем финансовых средств, находящийся в распоряжении федерального центра, в своей значительной части ушел бы на покрытие вернувшихся обязательств, а не выплаты по внешнему и внутреннему долгу и проведение ключевых реформ.

Современная постановка задачи проведения административной реформы в каком-то смысле возникла из вопроса о том, как поступить с дополнительными социальными обязательствами федеральной власти в условиях возможного сокращения бюджетных поступлений, а также из ситуаций, требующих антикризисного управления путем федерального вмешательства (яркий пример – повторяющиеся ситуации энергетического кризиса в Приморье). Когда же выяснилось, что федеральный уровень практически лишен действенных инструментов такого вмешательства, было выдвинуто вполне естественное требование: не покушаясь на конституционные полномочия субъектов Федерации и местного самоуправления, «подобрать брошенные федеральные полномочия» применительно к задачам территориального управления.

Разумеется, основная нагрузка в решении подобной задачи должна ложиться на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Но именно этим органам чаще всего приходится сталкиваться с полномочиями по предметам ведения, определенным в статье 72 Конституции как совместные. Причем в условиях, когда эти полномочия реально присвоили себе органы исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому, если относиться всерьез к принципу, сформулированному в части 2 статьи 77 Конституции РФ85, то стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти – к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.

Более прозаичной задачей, чем антикризисное управление с привлечением средств федерального вмешательства в ситуациях системных кризисов, является профилактика подобных кризисов. Необходимость подобной профилактики уже гораздо сложнее навязать сверху – и уж совсем невозможно спускать сверху решение задач развития. Отсюда – реальная (а не только декларированная Конституцией) необходимость предоставить регионам и муниципальным образованиям подлинную самостоятельность в границах собственной компетенции, в которых они могли бы разрабатывать и проводить ответственную региональную и муниципальную политику (см. главу 1.7).

Распределение полномочий по инициированию и управлению процессами развития как потенциальных новых полномочий порождает актуальность появления собственной региональной и муниципальной политики и у федерального центра.

В ситуации признания регионов и муниципальных образований субъектами развития (с правом на собственную политику) территориальное управление становится «многофокусным», т.е. подразумевающим «встречу» и согласование политик.

Требование, выдвигаемое к федеральной региональной и муниципальной политике, состоит в том, что ею должны, во-первых, формулироваться общие принципы и «правила игры» – как для региональных муниципальных образований, так и для самого федерального центра86 – и, во-вторых, поддерживаться наиболее значимые инфраструктурные проекты, соответствующие «общим функциям» государства, имеющим для страны «собирающий» характер87.

3.3. Стратегия и концептуальный базис федеративной реформы: от «распределительного бюджетного федерализма» к «расширенному функциональному федерализму»

Стратегическое направление федеративной реформы можно сформулировать так: от политического и экономического торга между Федерацией и ее субъектами за бюджетное распределение – к «расширенному федерализму» и «функциональному федерализму».

Сказанное выше переводит нас уже в область формирования современных федеративных отношений – преобразования сложившихся отношений между уровнями публичного управления. То есть, по сути, речь идет о федеративной реформе, предварительным условием начала которой, как известно, было восстановление на территории страны верховенства Конституции РФ и – в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения – федеральных законов. К настоящему моменту данный этап реформы практически завершен. Понимая, что федеральный центр все равно «возьмет свое», наиболее влиятельные региональные лидеры не только поддержали, но и сами инициировали вопрос о продолжении реформы, о формировании полноценных федеративных отношений. В данном контексте поворот данного вопроса в плоскость «разграничения предметов ведения и полномочий» в значительной степени является результатом усилий Рабочей группы Госсовета под руководством М.Ш. Шаймиева. Одной из положительных сторон такого поворота рассмотрения является то, что он требует учета и в определенном смысле разрешения весьма запутанных отношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, на которые федеральный центр может влиять только через законодательство.

Как было показано в Докладе ЦСИ ПФО 2000 года, ключевую роль в необходимой для полноценного развития страны «новой регионализации» России будут играть крупные города – места концентрации человеческого капитала и технологий, обладающие наиболее плотной культурной средой и генерирующие инновационные импульсы88. Следовательно, такие города (а возможно, и ряд других образований типа свободных инновационных зон и т.п.), обладающие к тому же инфраструктурами, обслуживающими создание и распространение новых технологий, сберегающими и умножающими человеческий капитал, нужно учитывать в качестве субъектов федеративных отношений, что отражается концепцией «расширенного федерализма». Поэтому стратегическое направление федеративной реформы можно было бы сформулировать так: от политического и экономического торга между Федерацией и ее субъектами – к «расширенному федерализму» и «функциональному федерализму». Иначе говоря – к формам организации государственной власти, местного самоуправления и других субъектов «расширенной федерации», соответствующим вызову «новой регионализации» России.

В отличие от «расширенного федерализма», идеология которого стала отчетливо складываться лишь в процессе объединения Европы, «функциональный федерализм» хорошо прописан уже в практике социалистической мысли начала XX века, приступившей к обоснованию социальной политики социал-демократических партий социологическими понятиями и данными89. При этом в структуре государства – наряду с тремя традиционными для Нового времени классами (дворянством, крестьянством и «средним» городским классом «частных собственников») – стали видеть и анализировать «гильдии», «синдикаты», «корпорации» и иные как естественно-исторические, так и вновь возникающие социальные образования.

Функциональным же данный тип федерализма был назван С.И. Гессеном потому, что в рамках этого правопонимания элементами федеративных отношений стали считаться всевозможные, разной природы и разного масштаба, – но непременно социологически переосмысленные и мыслимые (в рамках раннего социологического функционализма) – сообщества, характеризующиеся своей особой функцией (внутри общества как целого), внутренней организацией и своим особым «правом».

При этом государство претерпевает функциональную диверсификацию и определяется как «координирующая организация общества», и функция его (т.е. государства) заключается «в том, чтобы представлять полноту взаимосопряженных деятельностей функционально расчлененного общества»90.

Задача государственной структуры – не просто обеспечивать функциональность его отдельно взятых органов и непротиворечивость, бесконфликтность их софункционирования, но еще и выявлять, представлять и поддерживать «полноту взаимосопряженных деятельностей». Причем носителями этих деятельностей могут быть самого разного рода сообщества (коммуниумы), союзы, ассоциации, цеха и т.д.

Итак, задача государства определяется термином «координация»91. Важно, однако, и то, что в Новое время координирующая функция/деятельность государства принимала не столько административный, организационно-управляющий, или законодательный, сколько судебный характер. То есть утверждается дожившая до наших дней первичность судебной практики (с ее характерной состязательностью сторон) в установлении государственно координируемого правопорядка.

3.4. Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте разграничения предметов ведения, полномочий и функций

Основной смысл судебно-правовой реформы в контексте совершенствования федеративных отношений состоит в том, чтобы утвердить суды как краеугольный камень в поддержании единства правового пространства (в том числе и в отношении прав и свобод граждан) и последний аргумент в спорах о разграничении полномочий.

Первичная функция суда (не функционально-практическая, а скорее смысло- и целерациональная, а тем самым целодеятельностная – и функциональная в чистом виде) – это правовая оценка, из которой, собственно, и следует соответствующая практическая санкция. Поэтому очень важно, что для координирующей функции государства первичным является то, что имеет дело с ценностью и оценкой. Дальнейшее развитие функционального федерализма и вело к тому, что не только и не столько судопроизводство, но и другие аксиологические, экспертно-критические функции стали структурировать институциональное поле государственности.

И прежде всего, конечно, экспертные. Поэтому в состоянии развитого рефлектированного функционализма суд – в его ритуально-инсценированной форме – стал дополняться другими институтами/функциями вынесения оценок, полагания ценностей, защиты чести и достоинства и т. д. В частности, на этом именно месте взросли институты экспертизы, аналитических оценок и т.д.92

Возвращаясь к роли судов, заметим, что именно возможность обращения к суду как носителю рамки права93 за правовой оценкой действий власти является условием того, что государство имеет правовой характер94, т.е. ограничено правом, или, говоря по-другому, «вписано» в сферу права. Условия ограниченности государственной власти правом, выраженным и закрепленным в законе95, можно сформулировать в виде ряда институциональных принципов правового государства96.

Первым, с точки зрения выражения идеи самоограничения власти путем разделения властей, является принцип «подзаконности власти», подразумевающий, что закон, принимаемый властью, является обязательным и для нее самой, а не только для подвластных, как в полицейском государстве97. Признавая себя подзаконной, власть подвергается институционально-правовому самоограничению98. Чистое отношение господства не может быть подзаконно, а институционально ограниченное властное отношение – может регулироваться через определенные в законе институциональные процедуры и статус субъекта власти.

Второй признак – гарантированность прав личности (человека и гражданина): «Основу прочного правопорядка составляет свобода личности и ее неприкосновенность»99. В целях противостояния произволу власти должны быть созданы реальные возможности защиты прав и свобод человека – и прежде всего через суд. При этом суд из способа преследования или неравноправной тяжбы (инквизиционный суд) становится средством защиты права, местом, где на основе состязательного процесса вершится правосудие, восстанавливается справедливость. Без данного принципа невозможно существование ни гражданского общества, ни общественно-политических институтов (которые, вместе с правовым государством и дополняя его, образуют базис современной государственности).

Отметим, что в русской философии начала века материальной основой свободы личности считалось не право собственности и неприкосновенность последней, как в либерализме XIX века, оставлявшем государству роль «ночного сторожа», а более широкое понятие «права на достойное человеческое существование» (см. главу 2.3), предполагавшее более активную и социально-ориентированную позицию государства.

Именно в интересах гражданина, ради обеспечения его демократических прав и свобод происходит политическое и правовое разделение власти не только на «ветви», но и по уровням: на федеральную власть, власть субъекта Федерации и местное самоуправление. Данный тезис определяет желательный подход к часто дискутируемой проблеме «выравнивания социально-экономических уровней развития регионов». Как уже было показано в главе 1.5, федеральный центр должен исходить из идеи принципиального экономического неравенства субъектов Федерации. Выравниваться должны не уровни экономического развития, а минимальные стандарты и степень их гарантированности, правовой защищенности100.

Минимальные стандарты должны быть определены законом, и их нарушение – т.е. невыполнение властью своих обязанностей по их обеспечению – должно влечь за собой ответственность как за нарушение закона. В случае, когда подобное нарушение закона не отслеживается «автоматически» контрольными и надзорными органами, у граждан должна быть возможность потребовать восстановления своих прав в судебном порядке. Это не уравниловка, а сближение ценности условий жизни на всей территории страны. И здесь огромное значение приобретает соблюдение принципа равенства независимо от места жительства. Привилегии по национально-территориальному признаку недопустимы101.

Третий признак – верховенство права через верховенство Конституции, что означает конституционную закрепленность и гарантированность прав личности, человека и гражданина, а также подзаконности власти. Необходимо установление конституционного порядка, подразумевающего разделение власти и регламентирование законодательной (и вообще нормотворческой – см. главу 2.7) и правоприменительной деятельности. Указанный принцип имеет прямое действие на все ветви власти.

Подытоживая рассмотрение институциональных принципов правового государства, подчеркнем, что именно суд создает безусловно признаваемые всеми гражданами, организациями и самой властью основания для вменения ответственности за нарушение этих принципов – без принятия во внимание каких-либо ссылок на такую «уважительную» причину, как непроясненность компетенций.

Сказанное выше дает возможность без дополнительных комментариев сформулировать основной смысл судебно-правовой реформы в контексте совершенствования федеративных отношений: утвердить суды как краеугольный камень в поддержании единства правового пространства (в том числе и в отношении прав и свобод граждан) и последний аргумент в спорах о разграничении полномочий. Кроме того, суд выступает институтом власти, естественным полномочием которого является разрешение «пограничных споров» – на неизбежных пересечениях компетенций и по «неразделенным» предметам совместного ведения102.

Однако, помимо «непроясненности компетенций», в качестве оправдания неисполнения органами власти различных уровней своих функций (и обязанностей в рамках полномочий) приводится еще и такое, как «несоответствие полномочий и ресурсов». Предложенный в главе 1.4 принцип согласования подчиняющихся различным логикам трех аспектов природы полномочия (функционально-деятельностного, ресурсного и правового) применительно к этому несоответствию реализуется в виде подхода, который выше (глава 3.1) был назван ресурсным федерализмом. В связи с существованием ресурсов государства в денежной и материальной формах рассмотрим эти два аспекта ресурсного федерализма последовательно: сначала – подход к реформированию отношений собственности на природные и материальные ресурсы и управления ими, затем – проблематику развития бюджетного федерализма.

3.5. Реформирование отношений собственности: через разграничение полномочий – к более эффективному решению вопросов управления и распоряжения природными и иными материальными ресурсами

Стратегическим принципом разграничения полномочий в сфере реформирования отношений собственности является принцип разделения управленческой зоны ответственности и ответственности за безопасность жизнеобустройства страны.

В этом контексте ключевыми для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления являются различение управления и безопасности жизни в стране, а также правовое закрепление зон ответственности различных уровней государственной и муниципальной власти в этих областях.

Таким образом, стратегическим принципом разграничения полномочий в данной сфере является принцип разделения управленческой зоны ответственности и ответственности за безопасность жизнеобустройства страны. Именно поэтому все изменения в законодательство РФ должны иметь системный (целостный) характер, соответствовать стратегическим принципам, а не принадлежать к жанру «реагирования на различные предложения» типа «закрепить такой-то завод (или месторождение) в собственности такого-то субъекта Федерации», как это часто происходит сейчас.

В плане реализации роли президентской ветви власти в развитии и укреплении контрольно-аналитических функций по отношению к регулированию отношений собственности особого внимания заслуживает идея выделения из состава управленческих функций учета и контроля как функций федерального уровня. Без аккумуляции на федеральном уровне функций учета и функций контроля нельзя добиться единообразия правоприменительной практики и соблюдения норм отношений собственности, поставить территориальные органы на службу государственным интересам, устранить административные барьеры.

3.6. Программа развития бюджетного федерализма: от разделения денег к разделению полномочий

В условиях постоянного нарушения бюджетного законодательства и принципа единства бюджетной системы необходимо в рамках развития института федерального надзора и вмешательства официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления.

Принятая Правительством России 17 августа 2001 года Программа развития бюджетного федерализма призвана – по замыслу ее разработчиков – решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов103.

Принятием федерального бюджета на 2001 год в основном завершилась реализация одобренной в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, в результате которой изменилась и стала относительно более «справедливой» основа для определения трансфертов104. Однако до гармонии еще очень далеко. Явно виден разрыв между регионами и внутри регионов. Ни о каком выравнивании в ближайшие двадцать лет разговор не идет. Кроме того, используемая нормативная база расчетов, несмотря на постоянное совершенствование, морально устарела, она не дает реального представления о состоянии дел в субъекте Федерации или органе местного самоуправления. В частности, не отражается неформальная налоговая активность региональных и местных администраций: зачеты, платежи во всевозможные «карманные» внебюджетные фонды, индивидуальные налоговые льготы, участие налогоплательщиков в прямом финансировании бюджетной сферы и т.д.

Несмотря на некоторое сокращение нефинансируемых федеральных мандатов, в целом стало ясно, что все полномочия (функции), которые не были профинансированы в предыдущие годы, не финансируются в последующем. Отсутствует политика и схемы управления внутренним долгом как таковые. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе – между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. То есть нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.

Выходом могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация – субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации – муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования. Из статуса рекомендаций эти принципы должны быть переведены в статус федерального закона.

Однако решением данной частной проблемы заниматься довольно бессмысленно без системного рассмотрения всех остальных.

Ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления поставлены неразумной политикой межбюджетных отношений на грань банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности, бюджетного.

В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию выход один – официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления – основанную на нормах федерального закона и осуществляемую муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность – в рамках развития института федерального надзора и вмешательства.

Федеральная политика в отношении региональных и местных налогов и бюджетов в соответствии с тем, что говорилось в главе 3.2, должна сосредоточиться на формулировании общих принципов и «правил игры» – т.е. быть правовой политикой. В частности, федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к территориальным бюджетам и бюджетному процессу, а также, в ряде случаев, к бюджетной политике. При этом особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств региональными и местными властями перед гражданами, бюджетными организациями, кредиторами.

В этих целях следует:

* сохранить законодательное регулирование уровня дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов;
* инвестиции в общественную инфраструктуру должны финансироваться за счет заемных средств, а не текущих доходов;
* в случае нарушения финансовых обязательств, невыполнения установленных федеральным законодательством единых требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления.

Процедуры муниципального банкротства, о которых говорилось выше, могли бы стать «предельным» случаем такого режима.

3.7. Реформы конкретных областей социальной сферы и экономики (социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, естественные монополии и т.д.)

Реформу межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти необходимо рассматривать как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством стратегии развития страны на период до 2010 года.

С бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный навес социальных обязательств, не обеспеченный финансовыми ресурсами, фактически блокирует реформу всего общественного сектора. Как указывалось выше, стратегическими задачами здесь являются инвентаризация функций государства (глава 2.5) и формирование современной социальной политики (главы 1.6, 2.3–2.4, 2.8–2.9).

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи муниципальных органов власти. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, общая несбалансированность местных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с региональными бюджетами.

Реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, предполагающих субсидиарную ответственность последних за поддержание инфраструктур жизнеобеспечения населения, уже сама по себе создаст мощные стимулы для активизации реформы ЖКХ. Аналогичные механизмы могут быть задействованы и в других отраслях общественного сектора – образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, культуре.

В этой части необходимо разделить функции содержания сетей учреждений и финансирования заработной платы, с одной стороны, и разработки и финансирования программ и проектов деятельности – с другой. Для социо-культурной сферы как ни для какой другой важно разделение разграничения полномочий в рамках обеспечения нормального функционирования и развития.

В частности, во Франции функции развития в этой сфере возложены на региональные власти, а не провинциальные или местные.

Следует также отметить, что в сфере социально-культурного развития законодательно установленные уровни минимальных социальных государственных стандартов могут носить лишь рекомендательный характер. Бюджет, который строится от доходов, а не расходов, не может гарантировать исполнение внешних стандартов – если только они не касаются безопасности105.

Бюджетная реформа, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создают необходимые предпосылки для реформы естественных монополий, которая, в свою очередь, является одним из важнейших условий для устойчивого экономического роста.

Таким образом, реформа межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти могут рассматриваться как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством стратегии развития страны на период до 2010 года. В еще более широком аспекте эта реформа, в случае ее успешной реализации, будет способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных в том числе на четком разграничении полномочий между органами публичной власти разных уровней, их прозрачности и подотчетности населению.

1 «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (статья 12 Конституции РФ).

2 «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления необходимых финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (статья 132 Конституции РФ).

3 Функции органов государственной власти и местного самоуправления понимаются в данном Докладе не в административно-бюрократическом смысле (то, что, образно говоря, записывают в положениях об отделах, составляющих эти органы), а как единицы (элементы) общественно-значимой деятельности (практики) власти, приходящиеся на эти органы и исполняемые ими в кооперации с другими органами государственной власти и местного самоуправления. Действующее распределение функций органов государственной власти и местного самоуправления задает системность (или, напротив, предопределяет системные сбои) функционирования власти в целом. Специфика функций государственной власти (и предназначение ее институтов) по отношению к обществу состоит в том, что власть исполняет (поддерживает, обеспечивает) так называемые «общие», или инфраструктурные, жизнеобеспечивающие, функции. В этом заключается суть институционально-функциональной теории государственной власти.

4 Данный пример позаимствован из Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, подготовленной Рабочей группой при Госсовете РФ.

5 См.: Болдырева Р.С. Предложения по вопросу о разграничении полномочий между уровнями власти. С.2.

6 Подробнее о «расширенном федерализме» и «функциональном федерализме» см. в главе 3.3 данного Доклада, а также в Послесловии к нему.

7 Так, в выступлении Президента Российской Федерации В.В. Путина на открытии Гражданского форума 21 ноября

2001 г. подчеркивалось, что «без действительно партнерских отношений между государством и обществом не может быть ни сильного государства, ни процветающего, благополучного общества. Здесь нужен диалог на равных». Более того, по мнению Президента, «государство – это всегда больше, чем власть» (см. http://president.kremlin.ru/events/380.html). Но раз так, то государству нужен «диалог на равных» и с местным самоуправлением, законно представляющим интересы местных сообществ. Отсюда стремление авторов Доклада опираться на идеи «расширенного федерализма». Более того, государству, осознающему себя как нечто «большее, чем власть» (а, стало быть, и чем иерархия), необходимо переносить некоторые принципы «диалога на равных» и в отношения между уровнями власти, выстраивая их на основе субсидиарности (см. главу 1.8).

8 При этом следует учесть, что прямой перенос понятий из корпоративного сектора в публичный в большинстве случаев некорректен. Впрочем, если в институциональном смысле говорить о государстве как публично-правовой корпорации, то у данной аналогии с корпоративным управлением появляется и более глубокий смысл. В частности, применительно к государству (равно как и к публичной компании типа ОАО) «институциональное» выступает как рамка, опосредующая и соорганизующая в рамках институционально-функциональной теории «правовое» и «функциональное» («системно-деятельностное»). Проецируясь на общность людей, эта рамка выступает как «корпоративное». С экономическими циклами и распределением ресурсов так понимаемое «институциональное/корпоративное» соотносится, скорее всего, через понятие «циклов воспроизводства». Правда, для бизнес-корпораций есть конкретизирующие понятия: «оборот», «конъюнктура», «равновесие» и т.д. А для государства-корпорации подобный понятийный ряд еще предстоит создать. Авторы Доклада полагают, что эту задачу можно решить путем соединения институционально-функциональной теории государственной власти (предполагающей «объективное вменение» институтам власти полномочий/обязанностей по поддержанию определенных инфраструктурных «общих функций») с представлениями о «естественной принадлежности» соответствующих этим вмененным функциям полномочий и концепцией «функционального федерализма».

9 В энциклике Папы Иоанна Павла II «Сотый год» (Centesimus annus) принцип субсидиарности (вспоможения) трактуется как ситуация, когда «сообщество более высокого порядка не должно вмешиваться во внутреннюю жизнь сообщества более низкого порядка, присваивая его функции; но ради общего блага поддержит его, если надо, поможет сообразовать его действия с другими составляющими общества» (см.: http://www.christian.ru/lib/enc/enc1-5.htm. Гл. V. Государство и культура. См. также главу 1.8 настоящего Доклада). Ответственность «сообщества более высокого порядка» за подобное «вспоможение ради общего блага» и называется субсидиарной. В гражданском праве субсидиарной ответственностью называется дополнительная ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором. Носитель субсидиарной ответственности не обязан вмешиваться до тех пор, пока должник отвечает по своим обязательствам. В случае отношений органов власти и управления разных уровней одним из механизмов субсидиарной ответственности «вышестоящей» власти и помощи «нижестоящей» в интересах общего блага является институт федерального надзора и вмешательства (см. главу 2.2).

10 Более детальному рассмотрению этого чрезвычайно значимого момента посвящен третий раздел Доклада.

11 Представление о «раскрытии правового потенциала» Конституции связано с существующим пока разрывом между предписаниями ее норм и реальной жизнью. Ср.: «Если исходить из намеченных в российской Конституции ориентиров правового, социального государства, озабоченного в первую очередь обеспечением прав и свобод своих граждан, то дело остается за малым: выстроить и проводить в жизнь политику, отвечающую этим ориентирам не только «в целом» и на словах, но во всех деталях и подробностях, прежде всего в задействуемых подходах, методах, средствах и процедурах. Если формулировать «коротко и выразительно», мы придем к хорошо знакомой формуле: «Давайте выполнять собственную Конституцию!» Чем не национальная идея? Придет время изменить Конституцию – изменим, однако на предлагаемую формулу это не повлияет. Но и без этого работы хватит на десятилетия, ибо разрыв между Конституцией (нормативной действительностью вообще) и реальной жизнью огромен: это, если угодно, еще одна разновидность богатства России – конституционный потенциал» (Рац М.В. Русская идея и еврейский вопрос. // Рубежи. 1998. № 2). В некоторых случаях – в частности, когда правовые рамки Конституции оставляют власти большое количество «степеней свободы» – преодоление указанного разрыва связано с необходимостью – при сохранении норм Конституции в качестве норм прямого действия – их конкретизации законами и иными правовыми актами. В этом контексте в главе 2.1, говоря о «презумпции неприкосновенности» Конституции РФ, мы используем метафору «потенциала конкретизации» Конституции.

12 См.: Пушкарев Б.С. Россия и опыт Запада. – Посев, 1995.

13 Если обращаться к международному опыту, то вопрос этот весьма спорный. Так, например, в американских колониях местное самоуправление существовало задолго до того, как они провозгласили себя суверенными штатами. Отсюда – мысль о том, что местное самоуправление тоже обладает если не суверенитетом, то некоторыми неотъемлемыми правами, как-то правом самому принимать свой устав или «хартию». Такое право признают многие конституции штатов. Однако есть и противоположная позиция, высказанная некоторыми судами, разрешавшими дела о противоречиях между городскими уставами и законодательством штата, и состоявшая в том, что на деле городское и сельское самоуправление в США обладает на подчиненной ему территории лишь теми полномочиями, которые ему дал штат. – См.: Пушкарев Б.С. Указ. соч. С. 111.

14 Представление об институциональных компонентах государственной власти, отличных от ее «ветвей», возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией. Идеальный образец такого структурного деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в России, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Однако, в противовес данной классической теории, анализ разделов Конституции РФ 1993 года, посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в РФ, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти. В частности, особая группа конституционных норм, задающих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Российской Федерации (как институту – «президентской власти», или президентуре, – см. главу 1.9 и примечание 40).

15 См., например: Современный либерализм: Ролз, Бёрлин, Дворкин, Кимлика, Сэндел, Тейлор, Уолдрон. – М.: Дом интеллектуальной книги, Прогресс-Традиция, 1998; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 221–323.

16 Отсюда – разговор о проектной готовности как качестве, которым должна обладать власть, претендующая на решение задач стратегического характера.

17 О понятии «субсидиарная ответственность» см. примечание 9.

18 Оформление идеи «пространственного развития» началось в конце 60-х – начале 70-х годов ХХ века и связано с деятельностью Европейской конференции министров пространственного развития (СЕМАТ) Совета Европы. Рубежные этапы: принятие «Европейской хартии регионального/пространственного планирования» (1983) http://www.prometa.ru/kpr/frames/ guide/erchapregspatplann.htm и «Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития Европейского континента» (2000) http://www.prometa.ru/kpr/frames/guide/guidpsdecontin.htm. C началом 90-х идея пространственного развития активно продвигается по линии Европейского союза: принята «Европейская перспектива пространственного развития» (ESPD) (1999) http://www.prometa.ru/kpr/frames/guide/esdp.htm. В России с 2000 года функционирует Комиссия по пространственному развитию Приволжского федерального округа. Общая информация: http://www.prometa.ru/kpr/ frames/guide/index1.htm. Документы по пространственному развитию: http://www.prometa.ru. См. также: Генисаретский О.И. Пространственное развитие и стратегическое управление // Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет. – М.: Московский общественный научный фонд, 2000.

19 Данной теме был посвящен предыдущий доклад ЦСИ ПФО. См.: На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. – Нижний Новгород, 2001.

20 См. там же. С. 23–24.

21 См.: Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура. – М.: ГУ ВШЭ, 2000. С. 354–356.

22 См.: Веттерберг Г. Новое общество. О возможностях общественного сектора. – М.: Ad Marginem, 1997. С. 57.

23 Данным выражением в русскоязычной литературе обычно переводится английский термин welfare state. Французский аналог – l'Etat-providence – буквально означает «государство-провидение» или «государство-покровитель», что указывает на укоренившийся в социальной политике европейских государств более широкий спектр «заботы» о гражданах: это не только выплата различных вспомоществований бедным (символом которых в США является вэлфер), но также система социального страхования, различные виды компенсаций и т.д.

24 Розанваллон П. Новый социальный вопрос. Переосмысливая государство всеобщего благосостояния. – М.: Ad Marginem, 1997. С. 30–31.

25 См.: Государственное и административное устройство Германии: Сб. междунар. терминов из области права и управления. Сер. Р. Т. I. Мюнхен – Бонн, 1993. С. 69–73.

26 Ср.: «Социальные связи в известной мере компенсировали эту несостыкованность экономики и социальной сферы. Ускоренная модернизация 1980 и 1990 годов [явившаяся ответом на вызов окончания периода устойчивого экономического роста] нарушила это равновесие. Радикальная модернизация предприятий привела к ликвидации на них всех архаичных форм социальной опеки. В свою очередь, государство всеобщего благосостояния, взяв на себя ответственность за урегулирование проблем массовой безработицы, стало преемником всех тех завуалированных форм социальной защиты, которые существовали ранее в «порах» производственной системы. Многие лица с низкой квалификацией или невысокой производительностью труда, ранее бывшие наемными работниками, стали теперь безработными, получающими пособие». – Розанваллон П. Указ. соч. С. 101.

27 Веттерберг Г. Указ. соч. С. 17.

28 Ср.: «Политические решения в одинаковой степени касались как сфер структурной перестройки экономики, экономического роста, так и области социальных реформ, ибо первое было условием второго». – Там же.

29 В разработках Московского методологического кружка (ММК) под развитием понималось прежде всего развитие мышления и деятельности – как «первоисточник любого другого развития, будь то развитие ребенка или экономическое развитие страны. При этом… развитие представлялось как процесс обогащения арсенала наших методов и средств, умножения числа степеней свободы, усложнения и диверсификации деятельности и, соответственно, «умножения» ее ресурсов». Так, например, в контексте обсуждения глобализации выделяют три фактора развития: информационный, экономический и технологический. Однако три названных фактора «могут обеспечить развитие разве что в марксистском понимании, т.е. мыслимое прежде всего как развитие экономическое. Хотя это вполне созвучно названию министерства Г.Грефа, однако никак не соотносится с развитием в обсуждаемом понимании». Для того же, чтобы обсуждать развитие общества, нужно – и притом в первую очередь – принять во внимание еще два фактора: культурно-антропологический и политико-правовой. «И в самом деле: если, вообще говоря, развитие как таковое предполагает отнесение в первую очередь к мышлению и деятельности, то из этого следует, что по сопричастности к ним возможно развитие Человека как носителя этих важнейших функций; но вот сможет ли при этом происходить развитие общества и страны, зависит от господствующей культуры и организации политико-правовой сферы». – М.В. Рац. Российский проект в глобальном контексте (Идеология развития в политике) // Полис. 2001. №6.

30 Например, развитие в сфере национальной безопасности, очевидно, находится на федеральном уровне, а развитие сферы благоустройства в городах – на уровне местного самоуправления. Есть области, в которых полномочия развития и обеспечения функционирования находятся на разных уровнях, в разных «пространственных масштабах» – например, образование или здравоохранение (см. главу 3.7).

31 Иерархическое согласование: координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей.

32 Коалиционное согласование: политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их составные элементы (т.е. индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией.

33 Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие. – М., 1999. С.63.

34 Ср.: «Три элемента субсидиарности: 1) неправильно для социальной группы отказывать индивидуумам в возможности самим принимать решения; 2) также неправильно для вышестоящих общественных ассоциаций контролировать деятельность меньших и нижестоящих организаций и 3) вышестоящие социальные ассоциации должны только обеспечивать помощь и поддержку нижестоящим ассоциациям без разрушения или абсорбции их». – Бебут Г. Субсидиарность и экономика.

35 В Программе развития бюджетного федерализма, принятой Правительством 17 августа 2001 г., принцип субсидиарности трактуется как «максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг». В 4-й главе данной Программы, которая называется «Разграничение расходных полномочий», предлагается ввести данный критерий и само понятие «расходные полномочия» в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Там же говорится, что предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, – ключевая задача реформы межбюджетных отношений.

36 Это можно видеть на примере г. Саратова: Положением «О бюджетном процессе в городе Саратове» разрешено создавать какие угодно внебюджетные фонды, «максимально приближенные к потребителям», – но при этом город всем должен и любой кредитор может нарушить его «автономию». А область – так и просто выкручивать руки. Так что имеет место некий утопизм Программы развития бюджетного федерализма и несовместимость его с реальной субсидиарностью.

37 Как часто отмечается, политические традиции страны сформировались в условиях длительной несвободы, всесилия государственной власти и строгой зарегулированности многих сфер жизнедеятельности. Развитию предпринимательской инициативы, личной социальной, хозяйственной и политической активности препятствовала система тотального государственного регулирования, потому эти качества не могли закрепиться в сознании каждого отдельного человека как необходимая основа жизни общества. В общем «в российском менталитете не укоренились традиции субсидиарного, ответственного соучастия каждого человека или объединенных некими интересами групп в политических событиях… Таким образом для России речь идет о формировании «нового» политического сознания, которое предполагало бы у каждого человека наличие субсидиарно понимаемой ответственности и одновременно учитывало бы российскую самобытность, культурные особенности России, в частности значительные различия между городом и деревней или специфику проблем многонационального государства». – Асслендер М. Культурные предпосылки экономической и предпринимательской этики // http://academy-go.ru/Site/EconomEtica/EticaPr/Asslender.htm

38 Такая точка зрения содержится, например, в работе: Амплеева А.А. Субсидиарность и демократия: Введ. в тему. – М., 1996.

39 Костюк К. Очерки православного учения о политике. Сущность политического // http://www.civitasdei.boom.ru/ ocherk2.htm

40 Представление о «президентской власти» (Президенте Российской Федерации как институте – «президентуре») в качестве особого институционального компонента государственной власти, отличного от ее исполнительной ветви,

возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти (см. примечание 14). Закрепленная в российской Конституции модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения власти и механизме сдержек и противовесов. Данная модель всенародно избранного Президента – выразителя общенационального интереса находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства (ч.1 ст.80), а также «гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ч.2. ст.80). «В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он… обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (там же). Кроме того, Президент «может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч.1 ст.85).

41 Основатель политической науки Аристотель противопоставлял «ремеслу» как частному занятию и умению (техне) – политику как решение вопросов, касающихся судьбы общества как целого и составляющих в демократическом государстве «дело всех», т.е. то, что в Риме именовали «публичными вещами» (res publica). При этом процесс осуществления публичной политики понимался как «общение», консолидирующее («собирающее») государство в его стремлении к «общему благу». Ср.: «...и к высшему из всех благ стремится то общение, которое является наиболее важным из всех и обнимает собой все остальные общения. Это общение называется государством или общением политическим». – Аристотель. Политика. Книга третья (Г), фрагм. 1276b // Соч.: В 4 т. – М.: Мысль, 1984. Т. 4. С. 449–450. В данном контексте подчеркнем, что «общение» – одного корня со словами «общность», «общество». Представление о человеке как «общественном существе» восходит к аристотелевскому определению его как «политического (полисного) животного». Политического – как существующего в обществе (полисе) и посредством общения.

42 Так, согласно части 3 статьи 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства».

43 Подробнее об этом см. главы 2.3–2.4.

44 Политический ресурс самого Президента усиливается реальным политическим и организационным весом Администрации Президента и ее аппаратных подразделений, а также других специализированных исполнительских структур «президентской власти» в горизонтальном (национальном) и вертикальном (региональном, местном) разрезах. В числе таких структур национального уровня особо выделим формируемый и возглавляемый Президентом конституционный орган – Совет Безопасности.

45 С правовой точки зрения это возможно по линии Совета Безопасности, который – согласно статье 17 Закона РФ

«О безопасности» – имеет право создавать постоянные межведомственные комиссии «на функциональной или региональной основе». Превращение – неформальное, а затем и формальное – такой комиссии в своего рода «окружной Совбез» – вопрос лишь политической и юридической техники.

46 Это возможно благодаря особым взаимоотношениям главы государства как «верховной власти» с правительством, которые характеризуются тем, что Президент, с учетом его полномочий по пунктам а), б), в) статьи 83 Конституции РФ, фактически возглавляет исполнительную ветвь власти. Однако к 2003 году президентской власти придется сделать стратегический выбор: останутся ли федеральные округа лишь механизмом ее политического, координирующего и контрольно-надзорного воздействия на другие ветви власти (каковым по своей правовой сути являются полпреды Президента) – или они получат бюджетные полномочия и превратятся – сверх имеющихся функций – еще и в полноценный уровень исполнительной власти.

47 Общая схема юридической конструкции Федерации включает набор юридических лиц (Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление как уровни публичной власти и управления, а также органы государственной власти Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления как субъекты публичной власти и управления) и принцип разделения властей «по вертикали», выражающийся в выделении собственной компетенции каждого из уровней. Компетенция, в свою очередь, представляется как предметы ведения и полномочия уровней власти и управления, «первичное» разграничение которых закрепляется Конституцией. В частности, из этого первичного разграничения вытекают вполне определенные полномочия по законодательному регулированию «своих» и совместных предметов ведения, а также иерархия действия правовых актов на случай коллизий их норм. Кроме того, из полномочий лиц вытекают их взаимные права и обязанности по отношению друг к другу.

48 О понятии «потенциала Конституции» см. примечание 11.

49 См.: Болдырева Р.С. Указ. соч.

50 На уровне общественного правосознания подобная общность правопонимания обеспечивает «автоматизм» исполнения законов, основанный на единстве правосознания и законопослушания. Общность же профессионального правопонимания, помимо влияния на общественное правосознание, выполняет функцию «правовой доктрины», без которой невозможно формулирование правовой политики и стратегии развития государства.

51 В.В. Путин. Выступление на заседании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с участием полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и членов президиума Госсовета РФ 17 июля 2001 года // http://president.kremlin.ru/ events/263.html

52 Реальные ситуации, в которых этот институт может применяться, несут на себе определенные характеристики всех этих четырех «базисных» типов, в чем можно наглядно убедиться, анализируя проблемы органов местного самоуправления, возникающие в их деятельности по обеспечению деятельности служб ЖКХ.

53 В.В. Путин. Указ. соч.

54 Развернутое обоснование данной идеи см.: Новгородцев П.И. Право на достойное человеческое существование / Новгородцев П.И. Сочинения. – М.: Раритет, 1995. С. 321–327. Говоря о необходимости юридического признания права на достойное человеческое существование, Новгородцев отмечает: «В нашей литературе это обозначение впервые употреблено Влад. Соловьевым в «Оправдании добра». Объект этого права Соловьев определяет в виде требования, «чтобы всякий человек имел не только обеспеченные средства к существованию (т.е. одежду и жилище с теплом и воздухом) и достаточный физический отдых, но чтобы он мог пользоваться также и досугом для своего духовного совершенствования». – Там же. С. 323.

55 Т.е. инфраструктурные функции, которые никакой субъект общества по отдельности поддерживать не может – кроме власти соответствующего уровня. Обеспечивая эти функции путем создания и поддержания соответствующих инфраструктур, власть, с одной стороны, удовлетворяет общественные потребности, способствуя «общему благу». С другой стороны, она обеспечивает опору себе самой, так как ради легального пользования «общими функциями» субъекты общества соглашаются повиноваться власти – происходит добровольное «отчуждение воли» в пользу государственной (или муниципальной) власти. Так, например, из «общей функции» обеспечения безопасности проистекают такие инфраструктуры государственной власти, как армия и полиция. Поддержание некоторых общих функций (в таких отраслях, как транспорт, связь, энергетика) может быть частично приватизировано – однако в силу изложенной выше логики государство сохраняет за собой полномочия по правовому регулированию их использования, установлению стандартов, тарифов и т.п. Власть, поддерживающая «общие функции» и осуществляющая правовое регулирование их использования (а затем и создания, и поддержания), в итоге устанавливает правовые ограничения на саму себя, что приводит к институционализации власти в правовых формах, порождающему, в частности, институциональное разделение власти и требование правового разграничения компетенций ее ветвей, уровней, органов и т.д. Подробнее о данной институционально-функциональной теории государственной власти см. в монографии: Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 391–407. Идея о том, что власть и институты власти опираются на инфраструктуры, поддерживающие «общие функции», позаимствована у С.В. Попова. См.: Попов С.В. Идут по России реформы (анализ невольного участника) // Кентавр. 1992. №3. С. 31–32; Он же. Организация хозяйства в России. – Омск: Курьер, 2000. С. 199–200.

56 Этот момент подробно раскрыт в главе 2.2.

57 Возможно, в вышеупомянутый федеральный закон «О безопасности», принятый еще в 1992 году (т.е. во время действия предыдущей Конституции), следовало бы внести подобное уточнение.

58 См.: Институциональные механизмы регионального развития. Доклад Центра стратегических разработок «Северо-Запад». – СПб., 2001.

59 Представителю способного к инвестициям (т.е. эффективного и быстро развивающегося) частного бизнеса трудно объяснить, почему он должен субсидировать услуги неэффективного и стагнирующего (не способного даже покрыть амортизационные издержки) общественного сектора. Подобный эффект разрыва в эффективности между частным и публичным секторами, как уже упоминалось в главе 1.5, получил название «болезнь Бомоля». Гипотеза о причинах болезни строится на том, что в сфере услуг продуктивность растет медленнее, чем в производственном секторе. Поэтому стоимость общественного сектора растет, даже если его объем не меняется, так как заработная плата здесь подтягивается к уровню заработной платы в сфере производства. Частник не заинтересован просто субсидировать зарплату бюджетников – да еще в возрастающих объемах, – если не видит отдачи в виде роста продуктивности общественного сектора, причем в тех категориях услуг, которые нужны для воспроизводства его человеческого капитала.

60 По поводу институционально-функциональной теории государственной власти и «общих функций» см. примечания 3, 8, 14, 40 и 55. В данном рассуждении используется также идея О.И. Генисаретского о том, что функции в системном плане репрезентируют практики – применительно к власти переосмысляемая как соответствие/несоответствие «общих функций» и властных (властно-управленческих) практик. Последнее также предполагает допущение о том, что властные практики могут быть «скрытыми» (т.е. репрезентируют себя не так, как «на самом деле» осуществляются), что вызывает необходимость построения специальных процедур «проявления» или реконструкции реальных властных практик. См. об этом: Фуко М. Воля к истине: по ту сторону знания, власти и сексуальности / Пер. с франц. – М.: Касталь, 1996.

61 В.В. Путин. Указ. соч.

62 См.: Попов С.В. Методологически организованная экспертиза как способ инициации общественных изменений; Он же. Метод экспертизы; Марача В.Г., Матюхин А.А. Институционально-правовой аспект методологически организованных общественных экспертиз // Кентавр. №23 (май 2000 г.); Марача В.Г., Матюхин А.А. Экспертиза как «институт общественных изменений» // Этюды по социальной инженерии. – М., 2001; Дело о Байкале. Первая международная общественная экологическая экспертиза «Байкал». 15–31 октября 1988 г. Публикация материалов. – Иркутск: Оттиск, 2000. Результатами подобной экспертизы могли бы быть: · реконструкция «общих функций», объективно вмененных различным уровням власти, в том числе «объективно совместных»; · выявление реальных властных практик (в том числе реального, а не законодательно декларированного распределения полномочий), соответствующих «общим функциям» власти и оценка степени этого соответствия (адекватности);

· «карта разрывов» во властных практиках – в том числе и практиках взаимодействия органов власти, – связанных

с поддержанием и регулированием «объективно» вмененных им «общих функций»;

· предложение конкурентных моделей распределения полномочий и процедур взаимодействия органов власти, позволяющих преодолеть указанные выше разрывы, оценка этих моделей с позиций представителей различных групп интересов.

Применительно к разработке стратегий регионального развития методологически организованная экспертиза позволяет институционализировать первые четыре из восьми блоков современной интеллектуальной технологии стратегического планирования: (1) анализ региональной ситуации и определение основных вызовов; (2) публичная коммуникация о приоритетах и самоопределение участников региональной ситуации; (3) проблематизация традиционных представлений и определение принципов региональной политики; (4) определение приоритетов регионального развития и согласование стратегических интересов. Полный цикл технологии стратегического планирования включает также следующие блоки: (5) оценка временных, организационных, кадровых и иных ресурсов; (6) оргпроектирование и определение политических инструментов реализации стратегии регионального развития; (7) планирование и синхронизация работ; (8) проектирование, экспертиза и отбор проектов. См.: Институциональные механизмы регионального развития. Доклад Центра стратегических разработок «Северо-Запад». – СПб., 2001.

63 Проведение подобных экспертных процедур отвечает общей стратегии формирования вокруг института полномочных представителей Президента коммуникативных сетей, объединяющих представителей региональных (и межрегиональных) деловых кругов, политических организаций и общественных объединений, национально-культурных автономий и религиозных объединений, способствует образованию в стране социально-коммуникативного пространства для качественно новой политической деятельности. Это соответствует расширению политической (в смысле «собирающей» – см. главу 1.9) функции президентской власти (на окружном уровне – в лице полпредов).

64 Здесь же естественным образом находится место для центров стратегических исследований/разработок в федеральных округах и соответствующих структур на уровне отдельных субъектов Федерации и крупных городов: аналитическая реконструкция «общих функций», выявление вокруг каждой из них совокупности интересов, которые нужно репрезентировать, построение «карты» ситуации, подготовка материалов «дел» для экспертных слушаний, оформление выводов и результатов, их PR-продвижение etc.

65 Об этом говорилось в ряде выступлений П.Г. Щедровицкого перед представителями бизнеса. Способность к подобной постановке вопроса об «общих функциях» власти определяет стратегический характер задач, решаемых президентской ветвью власти.

66 Например, дискуссия вокруг полномочий региональных энергетических комиссий показала, что разные регионы с учетом сложившихся у них структур хозяйства заинтересованы в различных решениях данного вопроса.

67 В.В. Путин. Указ. соч.

68 Данное требование тесно связано с тем, что говорилось в главе 1.2 о динамическом характере полномочий.

69 См. «Аналитический материал о процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

70 См. там же.

71 В.В. Путин. Указ. соч.

72 Что касается органов местного самоуправления, то с ними в нормотворческой деятельности проблем разграничения полномочий не существует: они вправе принимать лишь подзаконные акты, и только в области своих «деятельных» полномочий.

73 Это потребовало бы корректировки положений Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предоставляющих субъектам Российской Федерации такое право. Подобные предложения поступили от ряда субъектов Федерации в Комиссию при Полномочном представителе Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

74 В.В. Путин. Указ. соч.

75 Авторы утвержденной Правительством 17 августа 2001 года Программы построения бюджетного федерализма, понимая этот момент, стремятся к тому, чтобы достигнутое в результате реализации Программы распределение бюджетных и налоговых полномочий создавало условия для ответственной выработки регионами и муниципальными образованиями собственных программ развития, ведущих к расширенному воспроизводству ресурсов. Подробнее см. главу 3.6.

76 Здесь речь идет о «совокупном» государстве – включая и исполняющие отдельные государственные полномочия органы местного самоуправления.

77 Данный эффект показан Ю.Н. Давыдовым в статье «Н.Д. Кондратьев и проблема «нового русского» капитализма». Он пишет: «Речь пойдет о различении им (Н.Д. Кондратьевым) двух типов социально-экономических изменений: эволюционных, характеризующихся необратимостью (соответственно, неповторимостью) и циклически-волнообразных (обратимых и, стало быть, повторимых). Связь между выделением им изменений второго типа в особую группу, акцентирующим их совершенно особый статус, и общей концепцией автора теории «длинных волн» экономической конъюнктуры, очевидна. Менее очевидна теоретическая значимость кондратьевского стремления акцентировать необратимость (и, соответственно, неповторимость) как атрибут более фундаментальных изменений, получающих значимость эволюционных именно в связи с этой своей особенностью. А это придает эволюции дополнительный смысл, связывая его не только с идеей непрерывности, но и с принципом их однонаправленности, – в противоположенность циклически-волновым изменениям, постоянно меняющим свое направление». «Нам важно констатировать факт логически неизбежного (при вышеупомянутом кондратьевском допущении) «соприсутствия» на единой «генеральной линии» эволюции двух взаимоисключающих перспектив, каждая их которых представляется необратимо однонаправленной»…

78 См. следующее примечание.

79 Для наглядности сравним сказанное с циклами, по которым изменяются данные государственно-ведомственной статистики при назначении нового начальника УВД. Новый начальник заявляет, что учет у его предшественника был очень плохой, преступлений значительно больше. Начинается кампания по росту числа регистрируемых преступлений. После того как он обеспечен, достаточно его приостановить, как показатели начнут улучшаться. Общее число преступлений начнет снижаться, а процент раскрываемости преступлений повышаться.

80 «Механизмы изменений имеют циклические ритмы, наиболее важными являются два. Кондратьевские циклы продолжаются около 50–60 лет. Их А-периоды, в сущности, являются тем временем, когда могут быть защищены особенно значительные экономические монополии; их Б-периоды – это периоды географического перемещения тех видов производств, монополия на которые исчерпала себя, равно как и борьба за контроль над перспективными новыми монополиями». – Валлерстайн И. Анализ мировых систем. – СПб.: Университетская книга, 2001. С. 349.

81 Есть основания предполагать, что сформулированные на Конгрессе в Монтре в 1947 году основные принципы федерализма действительно используются в практике европейских государств. «Первый принцип. Федерация может образовываться лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма... Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном отказе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные реальности – нации, экономические регионы, политические традиции. Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Четвертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть различия и слить все нации воедино, наоборот, она стремится сохранить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основывается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления». – См.: Сиджански К. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского Союза. – М.: Российский гос. гуманитарный ун-т, 1998. С. 34.

82 Как уже указывалось во Введении, практически каждая из этих программ в качестве условия и инструмента своей реализации предполагает то или иное разграничение функций и полномочий ветвей и уровней власти – и, в свою очередь, испытывает воздействие перераспределения функций и полномочий, возникающего в ходе осуществления других программ.

83 См.: Краснов М.А. История попыток административной реформы (1991–2001 гг.) // Институт права и публичной политики. 2001. // http://www.ilpp.ru/projects/govern/krasnov/krasnov.html; Рац М.В. Административная реформа: вышедшая из моды тема или жизненная необходимость? // Независимая газета. НГ – сценарии. 1998. № 9.

84 Вспомним, как поступали субъекты Федерации при распределении полномочий (функций) с органами местного самоуправления. Они сначала забирали функции вместе с финансовыми средствами, а затем возвращали функции или их часть с заниженным против первого состояния финансированием. Возвращение полномочий и функций происходило по следующим причинам: оказывалось управленчески невыгодным исполнять функции на более высоком уровне, они не увеличивали ни политического, ни финансового влияния региональных властей; задача перераспределения финансовых средств в пользу субъекта Федерации была достигнута; финансовое положение субъекта Федерации ухудшилось в силу изменения экономической конъюнктуры.

85 «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».

86 В акценте на «правила игры» проявляется особая роль для реформы федеративных отношений правовой политики федерального центра, основным источником которой – в силу ее отмеченных в главе 1.9 стратегических и «собирающих» функций – должна быть президентская ветвь власти.

87 С этим связано сказанное в главе 1.4 (примечание 16) о «проектной готовности» государственной власти, принимающей на себя стратегические функции. Как мы видим, в контексте федеральной региональной и муниципальной политики критерием стратегической приоритетности проектов становится их «собирающий» характер.

88 На пути к новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. – Нижний Новгород, 2001. С. 25.

89 А возник гораздо раньше. Вот пример формулировки одного из идеологов Папской правовой реформы XI–XII веков Иоанна Солисберийского: «Хорошее устройство (общества) состоит в правильном распределении задач (функций) между его членами и в соответственных свойствах, силах и внутренней организации каждого отдельного члена; в том, что все члены должны дополнять друг друга и оказывать друг другу взаимную поддержку в исполнении ими своих обязанностей, никогда не теряя из виду благо другого и испытывая скорбь от вреда, причиненного другим». – Цит. по: Гессен С.И. Правовое государство и социализм // Собрание сочинений. – М.: РОССПЭН, 1999. С. 380.

90 Там же. С. 394.

91 Координация (на латыни), или синтаксис (на греческом) – это сополагание многих порядков (оrdnung’ов) и, одновременно, сами эти вместе-соположенные порядки. Скоординированность – множество порядков, приведенных в функционально-деятельное соответствие. В том числе (а в контексте построения федеративного государства – и в первую очередь) имеются в виду разные правопорядки, разные системы прав.

92 Не случайно в главе 2.5 в качестве основного механизма реконструкции «общих функций», которые «объективно вменяются» институтам власти, предложена именно экспертиза.

93 Или, говоря языком классической философии права, Идеи Права.

94 Что применительно к России провозглашается в части 1 статьи 1 Конституции РФ.

95 Здесь проявляется парадокс, над разрешением которого либерально-ориентированная философия права бьется уже не одно столетие. Государственная власть должна быть ограничена правом. Однако право выражается и закрепляется в законах, принимаемых самим государством. Следовательно, в конечном счете ограничение государства правом выражается в том, что государство само ограничивает себя. Одним из вариантов представления такого «ограничения государства путем самоограничения» является теория разделения властей, предполагающая, что государственная власть ограничивает себя за счет «системы сдержек и противовесов», в которой действия одной ветви власти сдерживают и ограничивают действия другой. Поскольку подобная «сбалансированность» государства определяется его разделением на институциональные компоненты и отношениями между этими компонентами, далее мы будем говорить об институциональных принципах строения правового государства.

96 См.: Марача В.Г., Матюхин А.А. Конституционная власть в странах СНГ: институциональное разделение властей и социальный идеал устойчивого развития. Часть 1 // Вопросы методологии. 1997. №1–2. С. 103; Матюхин А.А. Государство в сфере права: институциональный подход. – Алматы, 2000. С. 197–198.

97 Частным случаем реализации принципа подзаконности власти является связанность действий законодателя нормами Конституции.

98 Специально подчеркнем, что так было не везде и не всегда. Ср.: «(-Ульпиан) Принцепс свободен от (соблюдения) законов» – (D.1.3.31). Дигесты Юстиниана. – М.: Наука, 1996. С. 33. Принцип подзаконности власти есть результат длительного генезиса европейской правовой культуры, в ходе которого сформировались Идея Права и культурно-исторические предпосылки верховенства права.

99 См.: Кистяковский Б.А. В защиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вехи. Из глубины. – М.: Правда, 1991. С. 128.

100 Как уже указывалось в главе 2.3, такие государственные минимальные стандарты и правовые гарантии должны быть разработаны в двух сферах: социальной защиты и функционирования жизнеобеспечивающих инфраструктур – причем с учетом упомянутой в главе 2.6 типологии регионов.

101 Необходимо учитывать тот факт, что Федерация определяет обязательный стандарт прав и свобод любого гражданина России, причем субъект Федерации не имеет права его уменьшать или ущемлять. Однако, если субъект Российской Федерации имеет собственные средства для улучшения, например, имущественного положения лиц, проживающих на его территории, то он вправе это сделать. Это не касается прав и свобод как таковых – в том смысле, что субъект РФ по Конституции может права и свободы только «защищать», но не «регулировать». Однако применительно к социальным правам есть еще такое понятие, как «объем» прав (т.е. материальное выражение), который субъект РФ может увеличить – как поступает богатая Москва в отношении пенсий и различных пособий.

102 Как было показано в главе 2.5, жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий является неосуществимой мечтой.

103 Согласно концепции «федерализма, сохраняющего рынок», выступающей теоретическим базисом Программы, система бюджетного федерализма работает эффективно и обеспечивает устойчивый экономический рост при пяти условиях: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики; 3) федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) региональные власти должны быть поставлены в условия «жестких» бюджетных ограничений; 5) все эти условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

104 «В результате перехода к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) мы научились довольно точно и объективно оценивать нормативные расходы и доходы субъектов Федерации. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. При этом ни один дотационный регион после распределения трансфертов не может по бюджетной обеспеченности не только опередить, но даже и догнать какой-либо из регионов, не получающих трансфертов, а для большинства дотационных регионов сохраняется заинтересованность в повышении собственных доходов». Так оценивает ситуацию идеолог Программы В.Б.Христенко. – См.: Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. – www.government.gov.ru

105 Симптоматично также стремление ряда субъектов Федерации «оптимизировать» организационные структуры управления отраслями социальной сферы в субъектах Российской Федерации с учетом внутренней структуры общефедеральных министерств и ведомств. Несмотря на то, что установление структуры управления – дело собственных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, они готовы поступиться этим правом. Данный тезис подтверждается также предложением Правительства Пензенской области о восстановлении единой общефедеральной системы управления образованием и здравоохранением. За этим стоит желание сбросить с себя непосильные по финансам задачи.

---

От	Дионис
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	03.09.2007 13:44:52

Обсуждение доклада в Московском Центре Карнеги. (Просто песня)

---

Москва. Обсуждение доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Государство. Разграничение полномочий» в Московском Центре Карнеги
Дата: 10:45 14.05.2002

Алексеев О.Б. (председатель Комиссии по пространственному развитию ПФО, зам. директора ЦСИ ПФО). Уважаемые коллеги, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа второй год подряд представляет свой Доклад в Московском Центре Карнеги. Это становится хорошей традицией, и сразу хочется выразить надежду, обращенную к Центру стратегических исследований, на то, что в 2003-м году будет еще один Доклад Центра стратегических исследований, и мы обязательно встретимся по этому поводу в этом гостеприимном сообществе.

Я хотел бы сказать для вас буквально несколько слов о том, что сегодня представляет из себя Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа. Хотя многие из вас, безусловно, знакомы с его деятельностью, как, впрочем, и знакомы с деятельностью московского Центра стратегических разработок, с работой Центра стратегических разработок "Северо-Запад", Центра стратегических разработок "Сибирь" и других центров, которые появились в последние два года. Наш Центр немного отличается от всех остальных, поскольку он единственный, кто имеет свою сеть. В тот момент, когда мы поставили задачу по развитию своей сети и продвижению целей стратегического развития, прежде всего на региональном уровне, мы сразу приступили к формированию центров стратегического планирования в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа. К сегодняшнему дню практически во всех субъектах федерации такие центры сформированы.

Их основная задача заключается в том, чтобы в рамках тех исследований, которые проводит головной Центр, задать конкретные направления и выстроить планы по стратегическому развитию каждого субъекта федерации. И выстроить такие планы, которые бы не были зависимы в полной мере от тех административных рычагов и пристрастий, которые в этих субъектах федерации существуют.

Вы также знаете, что Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа отличается тем, что работает в очень тесной связи с Аппаратом Полномочного представителя. И в рамках той произвольной (как мы это называем), или добровольной программы, добровольных обязательств, которые эти две структуры принимают на себя, разрабатываются ключевые проекты, направленные на формирование единого странового и, в акценте на окружное, окружного пространства по целому ряду направлений деятельности.

Эти проекты во многом связаны и с темой Доклада Центра стратегических исследований о разграничении предметов ведения и полномочий. Об этом подробнее скажет руководитель Центра Петр Георгиевич Щедровицкий. Наша задача при выпуске доклада – это постановка ряда вопросов на дискуссию. Поскольку мы структура не государственная, а представляющая институты гражданского общества, то нам хотелось бы, чтобы, начиная с этой темы, мы могли бы активизировать гражданские институты по обсуждению тех проблем, которые издревле считались исключительно проблемами внутригосударственными. Поэтому такое внимание к теме разграничения предметов ведения и полномочий, и одновременно постановка вопроса о перспективах развития российской государственности. Большое спасибо. Я предоставляю слово Петру Георгиевичу Щедровицкому, затем выскажется Олег Игоревич Генисаретский, и мы приступим к нашей дискуссии.

Щедровицкий П.Г. (руководитель ЦСИ ПФО, советник Полномочного представителя Президента РФ в ПФО по вопросам стратегического развития). Уважаемые коллеги, я бы хотел сказать буквально одну вещь, касающуюся места данного доклада в структуре работ, которые мы разворачиваем последние два года. Мы достаточно серьезно восприняли тезис о том, что ключевой проблемой текущего периода является построение эффективного государства. Мы, как и многие эксперты, пришли к выводу, что самым главным в решении этой задачи является самый первый, начальный период, когда происходит концептуализация и проектирование того нового государства, или тех изменений государственных институтов и технологий управления, о котором мы сегодня говорим. Поэтому мы восприняли очень серьезно проблему того, как на этом этапе (концептуализации и проектирования) заложить в требования к новым государственным институтам современные вызовы. Попытаться апеллировать действительно к новым технологиям и новым проблемам, а не к архаичным формам государственности.

Собственно, этот Доклад свидетельствует о том этапе работ, который проходил в 2001 году, и был связан с осмыслением понятия предметов ведения и полномочий на конкретных примерах. Эти примеры приведены в кейсах. Мы понимаем, что на следующем шаге перед нами будет стоять не менее сложная задача. Мы сейчас анализируем такие новые области и сферы деятельности, как государственная инновационная политика, как государственная конфессиональная политика, как проблемы приграничного сотрудничества (с учетом положения Приволжского федерального округа, это, прежде всего, сотрудничество с Казахстаном). Все эти вопросы формулируют те вызовы и проблемы, на которые, с нашей точки зрения, должны отвечать новые институты государственного управления. Поэтому, если нам удастся и в следующем году, и, я надеюсь, и через год сформулировать такие проблемы, которые требуют ответа со стороны государственного строительства, то мы рассчитываем, что это может стать предметом общего, коллективного обсуждения.

А сейчас я передаю слово Олегу Игоревичу как одному из главных авторов предложенного вашему вниманию Доклада, для того, чтобы коротко остановиться на основных тезисах этого Доклада и том, что бы мы хотели сделать предметом обсуждения сегодня.

Генисаретский О.И. (научный руководитель ЦСИ ПФО). Отправляясь от этого "предмета обсуждения сегодня", я бы сказал, что самым главным для нас было введение, на новом этапе, в публичный оборот, в обсуждение, в дискуссию самой темы государственности и перспектив ее развития. В этом смысле конструкция Доклада подчинена не логике академического исследования или правового проектирования для решения конкретных задач, а именно введению этой темы в публичный оборот. Как известно, разграничение полномочий соответствующим указом Президента было объявлено темой года, и все округа и субъекты федерации делали свои предложения по этому поводу. Мы тоже в установленном порядке, и наш округ сдал соответствующее предложение, и мы этот Доклад сдали таким же инициативным образом.

Но дело не в этом. Для нас сама тема разграничения полномочий в значительной мере была поводом и стратегическим маневром по введению в оборот темы перспектив развития государственности и видения этих перспектив со стратегической точки зрения. Мне бы хотелось обратить на это внимание. Важна эта стратегическая установка.

Поскольку это все-таки не отчет о проделанной работе, то я бы сделал замечания об основных четырех моментах, инновационных ударениях в этой теме.

Первое. Динамизм разграничения полномочий. Тема обсуждается не в рамке монументального государственного строительства. Сама по себе это рамка двадцатых-тридцатых годов – "строительство". Предполагалось, что строится нечто стационарное, и, в общем, на века. Эффективное государство в современных условиях - это то государство, которое способно в реальном времени перепроектировать, перестраивать, переналаживать свои управленческие структуры. Поэтому важна сама постановка вопроса о том, каким образом перераспределение полномочий, функций и ресурсов может быть динамичным и в реальном времени. Сама постановка вопроса.

С этой точки зрения и рассматривалась вся проблематика связи полномочий с функциями, с нормами, с компетенциями, с ресурсами и так далее. Динамизм разграничения полномочий, динамическая, а не статическая точка зрения.

Второе. Разграничению, безусловно, подлежат не только стационарные, пришедшие из прошлого государства функции, но и новые функции, появляющиеся на управленческом горизонте. Например, функция стратегического планирования, по поводу которой сейчас столько дебатов: принадлежит ли она только федеральному центру, или также регионам, или также городам, или также гражданским и прочим субъектам? То есть разграничение по поводу новых функций. Также это касается функций, связанных с программой "Электронного правительства", то есть с IT-технологиями и так далее. То есть разграничение в разных сферах, в новых в том числе. Опережающее. В некотором роде это продолжение динамизма, но в несколько другом аспекте.

Третье. Разграничение не только полномочий, не только ресурсов, но и ответственности. В этом смысле вменение ответственности как одна из тем, вопрос, в чем это видение государственности на нынешнем этапе.

Четвертое – это то, что более подробно рассмотрено под рубрикой расширенного федерализма. По этому поводу можно сказать на два слова больше, поскольку наша государственность еще не изжила огаревской травмы. Это то, что произошло в момент распада страны, и было зафиксировано в терминах федерализма или конфедерализма. Во всяком случае, в этом проблемном поле. До тех пор, пока эта травма не будет изжита, и не установятся соответствующие основательные решения, этот язык федерализма является живым рабочим языком. Поэтому мы рассматриваем настоящую фазу осмысления государственности в федералистском языке как своего рода стратегический маневр. До тех пор, пока она не изжита, на этом языке мы имеем возможность обсуждать данную тему.

Под федерализмом здесь в первую очередь понимается, что в поле федеративных отношений попадают все потенциальные и реальные субъекты либо суверенного, либо пресуверенного свойства. То есть все, которые либо обладают, либо потенциально способны обладать некоторым суверенитетом. Но очень важно ощущать, что тип субъектности суверенности исторически переменен. В настоящее время, в условиях диверсификации гражданского общества, поле потенциальных и реальных субъектов расширяется. Имея в виду опережающий взгляд на разграничение полномочий, надо исходить и из соразмерного расширенного федерализма. Разные типы такого расширения (морфологические, функциональные, аксиологические и так далее) проименованы в этом Докладе. В сущности, он представляет из себя систему рубрик, по которым возможно разворачивание дальше и дискуссии, и работы.

А мировоззренческая, если угодно, ценностная энергетика этого дела состоит в том, чтобы вернуть теме государственности интеллектуальную и онтологическую серьезность, заинтересованность.

Вы помните, что весь круг разговоров по поводу того или иного строя, социалистического, капиталистического или какого-то еще, весь круг разговоров о федерализме и конфедерализме в свое время (десять лет назад) был многократно пройден, образовалась некоторая усталость, или легкая вялость в этом сюжете. Поэтому очень важно само обновление видения, к чему мы и сделали некоторый шаг.

Алексеев О.Б. Большое спасибо. Теперь, после короткого вступления, я бы хотел предложить вам построить нашу работу таким образом: сначала предоставить слово тем нашим коллегам, с которыми мы начинали эту работу: Леонид Викторович, Евгений Саулович, Владимир Борисович. Надеюсь, вы помните наши штабные игры в Приволжском федеральном округе (в Кстово), где размечалась эта тема. Наверняка, вы были погружены за это время в размышления по этой теме, и у вас может быть живое отношение. Далее я бы хотел предложить слово нашим коллегам, которые участвуют в комиссии Дмитрия Николаевича Козака, и также имеют особое чувство этой темы. То чувство, которого, наверное, нет в представленном Докладе.

Сапиро Е.С. (Академия государственной службы, профессор, доктор экономических наук). Во-первых, я буду исходить из чувства местечкового патриотизма, раз уж мы вспомнили историю. На семинаре в Кстово было много секций, и я был очень удовлетворен, что в сухом остатке осталась работа нашей секции, то есть разграничение полномочий. Если говорить серьезно, то я думаю, что здесь народ пишущий, и вы согласитесь со мной, что очень важно написать работу, но чрезвычайно важно удачное название. Так вот, название, на мой взгляд, чрезвычайно удачное: государственность и разграничение полномочий. Когда полномочия разграничены близко к оптимуму, тогда уровень конфликтности (и текущий, и потенциальный) резко снижается. И правильное разграничение полномочий и предметов ведения – это, наверное, условие эффективно действующего, крепкого государства. Я выбираю бытовой термин, но тем не менее. Это, во-первых.

Во-вторых, я согласен с теми четырьмя главными идеологическими пунктами, о которых говорил Олег Игоревич. Мы сталкиваемся с тем, что сегодня, как в ускоренном видео- или кинопоказе, даже за короткие промежутки времени меняются функции. Новые функции появляются не только в экономике, где это объективно, потому что функции государственного управления от отраслевой системы экономики перешли к рыночной, и появились совершенно новые институты. Это был как бы качественный скачок, но теперь уже идет шлифовка, отработка этих механизмов, и мы видим, что меняются функции и возникает необходимость разграничения этих функций с учетом новых условий.

Я полностью согласен, что необходимо реагировать на новые функции, но сразу же хочу поспорить вот насчет чего. Я не считаю, что стратегическое планирование является новым моментом. Начиная от ГОЭЛРО, пятилетки и семилетки – это тоже был инструмент стратегического планирования. Но в то же время сегодня (мы с Олегом Игоревичем на эту тему неоднократно дискутировали) есть новое качество этого стратегического планирования, гораздо более возросшая трудность прогнозирования возможных, прежде всего конфликтных ситуаций, а так уж говорить – противоречий. Мы часто базируемся на иностранном опыте, а он далеко не всегда, выражаясь с помощью аграрной терминологии, районирован к нашим условиям.

Спасибо, мне приятно, что в данном случае я являюсь соавтором этой работы, и с удовольствием буду работать с этим коллективом и далее. Явно выбран правильный вектор. Я хотел бы только сделать несколько замечаний, может быть, частных.

Первое. Я бродил по электронной версии, и еще не привык так тщательно с ней работать. Мне показалось, что разграничение функций все время исследуется только по вертикали. А есть ведь и горизонталь. Тот же институт полпредов и Правительство. Или Администрация Президента и Правительство. Близкий ко мне пример: упразднено министерство, которое ведало вопросами национальной политики. Где оно осядет – в президентских структурах, в структурах Правительства? Таких примеров можно привести много.

Второе. Авторы немножко пытались сэкономить на заголовках. Избыточное агрегирование. Раздел "Контрольные функции", на мой взгляд, чрезвычайно важный. Это заслуживает отдельного раздела. Тем более, что мы не должны забывать, что все-таки это институт полпреда. И с позиций полпреда разграничение контрольных функций и выстраивание их в одну систему – чрезвычайно интересная и важная вещь и с точки зрения эффективности контроля как выполнения президентской функции, делегированной Президентом полпреду, и с точки зрения оптимизации контрольных функций. Об этом иного говорится, я не буду повторять.

В то же время, на мой взгляд, вопрос собственности – это отдельный вопрос. Лично мне он кажется менее интересным с нашей точки зрения, но тем не менее заслуживает права на отдельную главу и на отдельный подход.

Третье. Есть ряд моментов, когда на фоне глобальных и очень интересных постановок есть некоторые мелочи, которые я бы объединил под заголовком "Не царское это дело". Это чисто редакционное, в электронном варианте это легко вычеркивается, но на это надо посмотреть.

Алексеев О.Б. Владимир Борисович! Поскольку Евгений Саулович затронул тему разграничения полномочий и предметов ведения между ветвями власти, а я знаю Ваш интерес (если он, конечно, не угас) к юридико-правовому оформлению института Полномочных представителей, то, может быть, Вы затронете эту тему в своем выступлении?

Исаков В.Б. (Директор Департамента по законодательству Торгово-промышленной палаты РФ). Постараюсь. Прежде всего, я хотел бы поставить вопрос (и ответить на него), чья это проблема – разграничение полномочий, разграничение компетенций. Гражданского общества? Граждан? С моей точки зрения, это проблема власти. Прежде всего, проблема самой власти, которая должна разобраться, чем должен заниматься каждый уровень, за что должен отвечать и каковы пределы свободы каждого уровня власти. Гражданское общество этот вопрос интересует постольку, поскольку это в какой-то мере отражается на гражданах. Когда власть не понимает, чем надо заниматься каждому уровню, она работает плохо, погружена в дрязги и внутренние разборки, постоянно выясняет эти вопросы и не занимается тем, чем должна заниматься, то есть обеспечением нормальной жизни общества.

За семьдесят лет, которые существовала прежняя советская система, вопрос разграничения полномочий, на мой взгляд, был решен достаточно основательно. Я не видел процесса динамики, я столкнулся с его завершающей частью, когда изучал в институте конституционное (оно тогда называлось "государственное") право и предмет, называемый "советским строительством". Я понял, что в принципе вопрос разграничения полномочий решен достаточно четко. Ясно, чем должны заниматься общегосударственные структуры, их никто не называл федеральными, но как бы чем должна заниматься центральная власть. Ясны задачи местных органов власти. Это все закреплено законодательно, довольно стабильно.

Когда возникает необходимость, а такая необходимость и в прежней системе возникала, она подавалась как вопрос расширения полномочий. Все время шла дискуссия о расширении полномочий, поскольку в прежней системе основные полномочия были неоправданно стянуты кверху, и это делало ее неустойчивой. Все время возникал вопрос, что на места надо передавать то или это, инициировались какие-то поправки. Правда, передача была довольно символической. Реальной передачи власти, контроля, политического программирования в той системе, естественно, не происходило и не могло произойти.

С изменением системы, с развалом прежней системы все эти вопросы, естественно, должны быть пересмотрены и должны решаться совершенно по-другому. Изменилась социально-экономическая обстановка, приоритеты общества, рухнула одна идеология, другая идеология… Конечно, это наложило отпечаток на взаимоотношения с властью. Я не буду трогать объективных моментов, в каких объективных обстоятельствах это происходило. Подчеркну значение субъективного фактора.

С моей точки зрения, проблема взаимоотношения властей была основательно запутана в ходе конъюнктурной политической игры, которая была в девяностом – девяносто пятом году, до принятия Конституции, да я после него тоже. Борьба, которая выбрасывала лозунги: "Берите суверенитета, сколько хотите". Что это значит? По сути, это значит "Перераспределяйте полномочия, компетенции в пользу своей власти". И многие субъекты пошли именно по этому пути. Этот процесс очень сильно запутал и исказил взаимоотношения властей, они и до сих пор деформированы, потому что при принятии Конституции тоже произошла определенная сдача логики распределения полномочий, когда часть стала равна целому, когда вложенный субъект федерации – округ – стал равным по конституционному статусу самой федерации. И с точки зрения разграничения полномочий, и с точки зрения обычной логики это абсурд. Мы на этот абсурд пошли. Ради чего? Чтобы получить дополнительную политическую поддержку и принять Конституцию.

Таких жертв было довольно много, все это сильно исказило систему разграничения полномочий, она ушла от стройности, логики, пусть даже той, советской. Та система была по-своему стройной. Сейчас полномочия страшно запутаны, и, вообще говоря, власть в результате стала работать значительно хуже. Поэтому поставлена глобальная задача разграничения полномочий.

Авторы, со своей стороны, очень смело взялись за эту проблему и сделали, на мой взгляд, несколько очень интересных и конструктивных шагов для ее решения. Честно скажу, что я не успел дочитать Доклад до конца, в нем много очень интересных разделов, которые меня интересуют, но из того, что я успел прочитать, я с чем-то согласен, а с чем-то не согласен.

С чем я согласен? Прежде всего, с тем, что разграничение полномочий, конечно, не есть некая данность: давайте оформим то, что есть, и на этом успокоимся. Если бы проблема стояла так, то можно посадить группу чиновников, и они это все оформят. Конечно, это динамический процесс, в котором многое должно быть пересмотрено и вообще переформулировано. В некоторых случаях само понимание полномочий должно получить совершенно другую терминологическую и содержательную трактовку. Авторы очень убедительно показали это на примере, скажем, защиты прав человека. Это и в разделе "исключительные полномочия федерации", и в разделе "совместные полномочия" идет. Так не может быть. Свою же собственную логику нарушили, включив одну и ту же группу полномочий и в исключительные полномочия федерации, и в предмет совместных полномочий.

Ясно, что здесь не нашли ни терминологически, ни содержательно, как развести или группы вопросов, или проблемы, или уровни в этой очень сложной теме. Поэтому махнули рукой и записали и туда, и туда: мол, разберетесь потом сами. То есть отнесли эту проблему на будущее. Поэтому здесь идет речь не просто об оформлении и даже уточнении, конкретизации того, что есть в Конституции. Во многих случаях это действительно переосмысление в новом терминологическом оформлении, а для юристов очень важна терминологически корректная форма того содержания, которое здесь появилось.

Я увидел в Докладе даже элемент провокации. В ряде случаев фразы типа того, что "неравенство следовало бы…" С ходу не найду, но некоторые фразы носят явно провокационный характер, предназначены для того, чтобы поднять на дыбы чиновника, вызвать на себя ответный удар и вообще продолжить дискуссию, потому что этот Доклад явно не рассчитан на то, чтобы поставить в проблеме точку. Он рассчитан на то, чтобы в ряде случаев вызвать даже яростные возражения. Там критикуется принцип социальной справедливости, там говорится, что заранее задана неодинаковость, неравномерность развития, несимметричность субъектов федерации. Все это так, но это сформулировано в такой форме… Я понимаю своих коллег-чиновников, они от этого Доклада встанут на дыбы, обрушат град критики, и это в принципе будет хорошо, поскольку дает повод и основание для продолжения дискуссии на эту тему.

Момент, который, на мой взгляд, не понят до конца – это роль судебных органов и вообще взаимоотношение законодательной и судебной власти в разграничении полномочий. Авторы исходят из представления, что разграничение полномочий будет осуществляться судом по обращениям заинтересованных организаций. Это не так. Суд не будет этим заниматься. Суд по своей основе – это орган, применяющий закон. Прежде, чем скажет свое слово суд, этот вопрос должен решить законодатель. Поэтому с моей точки зрения основной механизм разграничения полномочий – это законодательный механизм. А уж затем, на основе закона, на основе политического решения, которое примет законодатель, в этих рамках, а кое-где и выходя за эти рамки, свое слово скажет суд. Какое-то такое должно быть взаимоотношение.

То есть строить иллюзию, что люди или органы будут выяснять в суде свои взаимоотношения по поводу полномочий, я думаю, не стоит. Суд не будет этим заниматься, это абсолютно не его задача. И без политического решения это будет просто тупик, мы получим такие судебные решения, что за голову схватимся. Это не задача суда. В этой части я с авторами не согласен и готов с ними дискутировать.

Но, в общем и целом я могу сказать, что сделан конструктивный шаг, и самое главное – шаг открытый, предполагающий продолжение, в том числе и в виде очень острой дискуссии.

Алексеев О.Б. Спасибо. Сергей Борисович.

Чернышев С.Б. (ГУ - Высшая школа экономики, директор Центра корпоративного предпринимательства). Спасибо. Извините, что я выступаю не в порядке важности, значимости или принадлежности к этому Докладу. Просто по несчастью вынужден уходить, поэтому решением ведущего несколько незаконно получил слово. У меня есть экзотические визитки, которые я использую порой как закладки или зубочистки. На них написано "Гражданский форум. Член рабочей группы оргкомитета". Как ни странно, он еще существует, и должен сегодня приступить, наконец, к процедуре самороспуска, потому что до сих пор он был озабочен публикацией несчетного количества материалов. С этой позиции, раз уж так получилось, мне хотелось бы отнестись к этому замечательному документу. К сожалению, он заслуживает гораздо более внимательного и вдумчивого чтения, чем я имел возможность. Положено сначала хвалить, потом ругать. Я искренне похвалю и искренне поругаю.

Когда исследовательский проект Гражданского форума, внешне скандальный, происходил и произошел, как во многом и ожидалось, мы обнаружили три абсолютно разнородных силы на месте, обозначенном этой пустой формулой "гражданского общества". Их очень трудно безоценочно описать. Одна из них, условно называемая "правозащитники", – это некоторое сообщество организаций, которые возникли раньше всего и были сильнейшим образом связаны с западной трактовкой феномена гражданского общества, а основным источником их бюджета были и по сей день остаются гранты.

Вторая часть гражданского общества, называемая "Соцкультбыт", – это огромная разнородная масса, которая в регионах составляет подавляющее большинство организаций (90 % и выше). Они возникли главным образом в ситуации ухода государства из сфер здравоохранения, образования, обрушения структур, пытаясь подхватывать, подпирать, как и чем могли, как умели, эти сферы. Теперь, в связи с тем, что многие из них научились делать что-то правильно, они в значительной степени претендуют на часть бюджета или весь бюджет, адресованный этим сферам.

Третья часть сообщества, которая на самом деле послужила инициатором его создания – это условно называемое экспертно-аналитическое сообщество. Это организации в основном совершенно нового для нас типа, которые возникали и усилились особенно в последние годы. Если они чем-то отличаются (я стараюсь быть максимально безоценочным), так это позицией по отношению к государству.

В отношении этой позиции я однозначно на стороне третьей группы, потому что первая группа находится в инерции частью искреннего, частью натужного осуждения государства, поскольку эта часть гражданского общества исторически возникла в период, когда ему надлежало разрушать тоталитаризм и защищать независимую личность от нападок тоталитаризма. Был ли он тогда – это отдельный вопрос, но сейчас его точно не осталось, а попытки защищать то, чего не было и нет, от того, чего не было, а может быть, и было, но сейчас не стало, продолжаются. Правда, поток грантов иссякает, но, тем не менее, вся эта сфера очень полезна, важно, что она у нас была, и там возник целый ряд компетенций.

Вторая группа тоже встала в не очень интересную позицию в отношении государства, она сейчас стоит с протянутой рукой и говорит: "Мы десять лет вместо вас занимались соцобеспечением, медициной и так далее. Давайте бюджет".

Здесь, в этом Докладе, мне кажется, наилучшим образом воплощена или выражена, позиция, которая состоит в том, что надо не кидаться истерически от государства, не бежать к нему и клянчить что-то, не бороться априорно с любыми его проявлениями, не славословить, а спокойно относиться к государству как к важнейшей компоненте общества, и там, где надо и уместно, с ним бороться, там, где надо и уместно, его поддерживать, там, где надо и уместно, сотрудничать с ним, исследовать его. Короче, без истерик, без пиетета, без специально выделенной априорной позиции, которая предшествует исследованию сущности вопроса.

Эта позиция здесь выражена вполне достойно, она мне очень симпатична, и даже если здесь где-то и допущены аналитические и иные пробелы, гораздо важнее сам феномен подобного сорта организаций. Их сейчас немало: это отчасти и Фонд общественного мнения, и отчасти Фонд эффективной политики, которые пытаются работать с таких позиций. Мне кажется, сам феномен этой позиции делает Доклад гораздо более важным и значимым, чем совокупность суждений, аналитических или иных, которые здесь содержатся, с которыми можно спорить и не спорить. Это позитивная часть. Я мог бы бесконечно распространяться на эту тему и как гражданин выражаю глубокое уважение и благодарность составителям Доклада.

Вторая позиция такая: очень жаль, что этот документ не является документом прямого действия. В том плане, что от самого факта появления Доклада ничего в жизни не меняется. Мы долго жили в обществе, где в принципе было принято обсуждать некоторые развернутые теоретические или концептуальные позиции. Для этого были институты: форумы, толстые журналы, сообщества, читатели. Теперь все это съежилось, если не сказать исчезло. Вообще говоря, никто ничего не читает, и в этом смысле пророчески звучит замечательная фраза (я ее даже отогнул, понимая скрытый юмор): "Разными путями государство в лице его чиновников уклоняется от саморефлексии и критического анализа". Уклоняется, еще более виртуозно, чем раньше, и будет уклоняться. Тем временем институты общества, которые раньше были призваны подобного сорта вещи обсуждать, внедрять, развивать, критиковать, тоже съежились до крохотного и незаметного размера.

Поэтому по большому счету в обществе некому содержательно реагировать на эту концептуализацию. Людей, чья компетенция достаточна для того, чтобы сделать это содержательно, может быть, в три, в пять раз больше, чем число авторов Доклада, и все они заняты другими делами. Тем гораздо больше, чем людей. И все люди, которые могли бы содержательно отреагировать, заняты писанием аналогичных докладов. Во многом эти доклады пишутся в пустоту. Один из людей, кого я чтил своим учителем, учил меня думать и говорил (давно), что гигантская проблема – это малый шаг в правильном направлении. Было бы хорошо, если бы из этого документа вытекали прямые действия, не требующие опосредования в виде Правительства, которое заседает, рассматривает, анализирует, кому-то что-то поручает…

Это негативная часть моего выступления. Над этим все мы бьемся, и Центр корпоративного предпринимательства, в котором многие из коллег также сотрудничают, все мы занимаемся именно этим и ищем ходы. Мне кажется, здесь еще должен быть найден ход, превращающий эту замечательную работу в инструмент прямого действия, минующий натужные попытки государства саморефлексировать или уклоняться от этого. Спасибо.

Алексеев О.Б.. Спасибо большое. Леонид Викторович, пожалуйста.

Смирнягин Л.В. (Член Научного совета Московского Центра Карнеги). Такой ранний номер моего выступления связан вовсе не с тем, что я один из авторов. Мания величия в такой степени мне не присуща. Я представляю здесь хозяев этого почтенного учреждения – Московского Центра Карнеги, и в этом качестве должен вас прежде всего поприветствовать. Должен сказать, что вы ухитрились собрать довольно интересную аудиторию, нам не всегда удается сделать подобное. Я вижу здесь много знакомых людей.

Что касается самого доклада. Это второй ваш годичный Доклад, на совершенно другую тему, нежели первый, но очень на него похож, очень многими чертами, как позитивными, так и не очень позитивными. Все это написано очень здорово, большими мазками, с крупными идеями, большинство из которых, честно говоря, просто застает врасплох. Приходится перечитывать соответствующие абзацы по нескольку раз. Притом любопытно, что у вас такая очень интересная и, наверное, правильная манера сочетать подобные мазки с крайне детальными, конкретными вещами, в которых надо разбираться уже узкому специалисту. Все это стилистически замыкается в очень приятную оболочку.

Это то, что здесь уже говорилось. Книга во многом провокационная. Это то, что по-английски звучит очень позитивно: provocative в позитивном смысле. Действительно, многие вещи застают врасплох, и все это здорово освежает. Все слегка "подзасохло", и для того, чтобы раздразнить все это, помешать в этом затихшем чане, подобного рода вещи очень годятся.

Перечислю хотя бы некоторые идеи, которые показались мне весьма существенными. Скажем, очень широкая трактовка федерализма, которая вбирает в себя массу аспектов и делает позволительными сопряженные суждения, массу вещей, которые раньше не сопрягались. Скажем, толкование субсидиарности, на мой взгляд, крайне вычурное, но что-то в этом есть. Субсидиарность как обязанность верхних эшелонов "печься" о нижних, на мой взгляд, это довольно странно, но тоже чем-то провоцирует. Но наиболее странной и очень плодотворной идеей мне кажется идея динамического распределения полномочий.

На этом надо остановиться подробнее, потому что это вообще ваш стиль, который лично меня страшно затрудняет при чтении. Все время есть какой-то второй план, который по сути дела и является главным. А внешне это звучит как гимн самому занятию разделения полномочий: давайте разделим, государство от этого страшно зависит и так далее. На обложку вынесено не ваше официальное название, а "Государство. Разграничение полномочий". Казалось бы, в общей струе того, что сейчас творится в стране, разделим до конца, разгребем проклятую 72 статью, чтобы все знали, за что каждый отвечает. Подтекст такой: в этой стране, если кто-то что-то делает, то только из боязни наказания, поэтому, если мы распределим все функции, каждый будет за что-то отвечать, и главное, чтобы каждый отвечал за неисполнение. Такая пессимистическая традиция у нас есть.

Но на самом деле (во втором плане) говорится, мне кажется, совершенно обратное, чему я страшно сочувствую. Вдумайтесь в саму формулировку: динамическое разграничение полномочий. То есть вообще никакой фиксации полномочий как таковой. Меняется нужда в распределении – мы его меняем. То есть и в Конституцию в этом отношении ничего толком записать нельзя. Ничего не фиксировано, все плывет в соответствии с задачей. Очень правильно, по-моему.

В теории федерализма есть такое широко распространенное мнение (я его тоже разделяю), что полномочия до конца разделять не надо. Как минимум, по трем причинам. Во-первых, это вообще невозможно. Жизнь ужасно сложна, и распределить все полностью нельзя. Во-вторых, это не нужно по причине знаменитой федералистской идеи сдержек и противовесов. Хорошо, если власти друг друга слегка перекрывают, наступают друг другу на хвост, в том числе ссорятся, и тем самым обнажают перед избирателями, перед гражданами свое нижнее белье, и за ними не надо так уж сильно следить, они сами друг за другом следят.

Но самое главное – третья причина, которая звучит наиболее современно. Я имею в виду знаменитый так называемый корпоративный федерализм. То есть: пусть власти перекрещивают свои полномочия, чтобы у них было поприще для сотрудничества, поскольку у них главная задача – как можно лучше обслуживать гражданина. И пусть этот поприще существует. Я готов трактовать так, что 72 статья так и была написана, как специальное поприще, на котором власти сотрудничают друг с другом, а не просто разбегаются по своим квартирам и каждая занимается своим делом, вспоминая о том, что сбоку трудится кто-то другой, только в тот момент, когда она своими действиями нарушает его покой. Нет, пусть они переплетаются и работают вместе. Мне кажется, это совершенно нормальная идея, которая абсолютно не звучит в нынешнем контексте, так же, как идея приведения в соответствие законодательства. Сколько над этим бьется сейчас чиновничья мысль, со страшной силой вовлекая нас в это биение. А в общем на это тоже в странах старого федерализма смотрят нормально.

Я только что прочел в "Экономисте" статью о том, что штат Алабама решил наконец отменить свою 121 статью, введенную в 1929 году, которая гласит, что власти Алабамы никогда не допустят разрешений на браки между негром (negro – для англичан так вообще невозможно говорить) и белым. Казалось бы, полный маразм. До сих пор, до 2002 года существовала такая статья. Ну и что? Она противоречит федеральной Конституции и автоматически выводится за пределы законодательного корпуса страны, и никому нет дела до того, что она где-то записана. А мы гоняем со страшной силой, как бы в регионе не осталось что-то, противоречащее федеральному законодательству, хотя в соответствии с нашей конституцией жестко сказано, что в случае противоречий подобного рода действует федеральное законодательство. Все! То есть у нас квалифицирование совершенно категорически разведено.

Не знаю, почему, то ли по наивному восприятию всей этой проблематики, то ли действительно это составляет хорошее занятие для вовлеченных в этот процесс людей, но это занятие сейчас у нас чрезвычайно популярно. Мне кажется, своим вторым планом авторы признают (может быть, они отмежуются от подобной точки зрения), что может существовать динамическое разграничение полномочий, которые тем самым не надо так уж сильно фиксировать. Давайте приспосабливать их к нуждам текущей жизни, почему бы нет?

Но само наличие второго плана, согласитесь, все-таки затрудняет чтение. Каждый раз, подозревая подобным образом авторов, приходится заставлять себя вчитываться, искать что-то, чего там, может быть, и не содержится.

Едва ли не самой интересной частью мне показалось послесловие Олега Игоревича. С языком, конечно, здесь что-то совершенно специальное. Я всем очень рекомендую почитать – поупражняться в языке как таковом. Особенно меня напрягает использование суффикса -а-, который не имеет в русском языке закрепленного смысла. Поэтому, если вы его приставляете к любому слову, получается очень хорошее новое. Как это у вас? Идентитарный федерализм. Я даже не стал вдумываться. Запомнил, выучил, в случае чего применю. Цивилитарная интеграция – что это может быть такое? Может быть, автор объяснит? Транссидиарные инстанции – это, по-моему, вообще чемпионство. И вот такого довольно много. Мне кажется, что в работе много внутреннего юмора. Свидетели того, как Маркс и Энгельс писали "Немецкую идеологию", говорят, что они хохотали как безумные, что они во многом писали для развлечения друг друга, а публика восприняла все это сугубо серьезно и мрачно. Мне кажется, здесь тоже какой-то такой внутренний юмор все-таки существует. Это, ей-богу, не умаляет класса работы, а где-то, может быть, делает ее работой двадцать первого века. Что-то в этом есть. Но во многом она все-таки предназначена прежде всего узкому кругу посвященных. Конечно. А потом уже – всем остальным. Если среди остальных, к коим я себя причисляю, хватает и труда и, может быть, даже известного таланта проникнуть в суть, то это делается особенно интересным.

В целом я оцениваю работу очень высоко именно за масштаб идей – раз, за провокативность – два. Действительно, все это сильно освежает. К тому же, несмотря на внутренний юмор, она довольно строго звучит и солидно сделана. Здесь нет, скажем, страшно модных в наше время "поливок" Конституции, что меня раздражает ужасно. Все-таки я по образованию американист. В Америке это вообще невозможно, это полное хулиганство говорить, что вот, мол, в Конституции какую-то ерунду написали, что за дела? Вообще невозможно говорить подобным языком. Можно сказать: "я чего-то не понимаю в Конституции". Но, как говорил один верховный судья, в Америке страной правит не народ, а Конституция. Конституция – священный документ, и обращаться с ней надо как можно более бережно.

Здесь таких прямых выводов нет. Хотя, конечно, есть над чем задуматься. Насчет тех же "матрешек", что там говорить. А что касается знаменитых слов, которые Борис Николаевич вписал своей рукой и которые сейчас составляют предмет забот Совета Федерации: "Совет Федерации формируется из двух тра-та-та и руководителей… по одному представителю от исполнительной и законодательной власти". Что с этим делать – непонятно. Но что-то можно делать. Исходя из логики этой книги, Конституция выглядит очень здорово и положительно. Это достаточно туманный документ, трактующий самые общие проблемы нашей государственности, которые можно развивать с помощью федеральных законов высокого уровня. А документ звучит крайне общо. В конце концов, третья поправка к Конституции США гласит: "никто не имеет права ставить на постой солдата без разрешения хозяина". Кому нужна такая поправка? А американцы страшно этим гордятся, от этого веет стариной. Ну и пусть она существует. И многие другие вещи в конституции, которые не устраивают, доводят таким образом.

Мне нравится, что в книге нет "поливов" предшественника. Таких, что, мол, "Борис Николаевич нагородил, а мы сейчас придем и все разгребем". Книга написана солидно и к таким дешевым методам не прибегает, чтобы повысить свой класс. Так что в целом я считаю, что это удача авторского коллектива. И если мы к тому же еще с помощью таких книг постепенно научимся читать подобные вещи и воспримем подобный язык, то нам будет совсем легко читать третью, а десятую – уж тем более. Желаю дожить до десятой.

Реплика: Можно, я Леониду Викторовичу возражу по одному вопросу и свою позицию чуть-чуть уточню?

Смирнягин Л.В. Вы заметьте, что я не имел в виду Вас.

Реплика: Речь идет о динамическом разграничении полномочий. С моей точки зрения, главная цель – зачем полномочия разграничивать, – обеспечить стабильность власти. Но внутри разграниченных полномочий возникают задачи, по поводу которых в уровне власти уже возникают ситуационные права и обязанности. Динамизм есть и на том, и на другом уровне, но это разный динамизм. Самый худший вариант – это когда по поводу отдельной задачи начинается передел власти в целом. Это худший вариант. Чтобы этого избежать, Конституция, законы закрепляют эти полномочия и предметы ведения более или менее стабильно.

Но внутри этого дерева каждая отдельная задача идет очень сложно, и взаимоотношения между властями складываются очень сложно, подчас не вписываются в эти рамки. Но это разный динамизм. Динамизм есть и в разграничении полномочий, и динамизм есть в свободе в решении конкретных задач. Когда Вы говорите о динамическом разграничении полномочий, давайте уточнять, применительно к чему мы этот динамизм видим и привязываем.

Алексеев О.Б. Все-таки мы будем рассчитывать, что хотя бы одно слово из этого доклада ЦСИ войдет в те 800 слов словаря для государственных служащих, о котором так много говорится, и они правильно выучат буквы из нашего слова. (смех)

Якобсон Л.И. (Первый заместитель проректора ГУ - Высшая школа экономики). Мы обсуждаем Доклад, и поэтому было бы неправильно не признаться, что я, к сожалению, не прочитал, что называется, каждую строчку. Хотя я просмотрел весь доклад, но боюсь, что какие-то моменты упустил. Соответственно, может быть, в чем-то мои оценки будут не стопроцентно адекватными. Правда, в этой связи я сразу хотел бы высказать пожелание в будущем. От людей вроде меня, в принципе, следует требовать внимательного чтения. Но было бы чрезвычайно важно, чтобы Доклад содержал (об этом говорил Сергей Борисович) некоторое послание тем, кто принимает и готовит решения. В таком виде он его абсолютно не содержит.

Многие из участников работы не раз писали соответствующие тексты и знают, как их надо писать. Здесь требуется соответствующее summary. Без этого огромная и полезная работа во многом не достигает цели, хотя могла бы ее достичь.

При всем при том мне представляется, что работа действительно чрезвычайно интересна, и как практические все предыдущие участники дискуссии, я бы отметил акцент на динамическом развитии федерализма. Должен прямо сказать, что эта сторона дела зачастую упускается и в академических дискуссиях, и в дискуссиях по вполне практическим проблемам, в том числе и в ходе ныне идущей большой работы, на мой взгляд, небесполезной. Я об этом скажу дальше. Но момент динамизации того, что делается, очень часто упускается. Не намеренно, но это очень опасно. Тем более опасно, что, в моем представлении, всякий федерализм должен быть развивающимся, и это хорошо показано в тексте. Однако, когда речь идет о нашем федерализме, особенно верно то, что, в моем представлении, это можно и нужно было подчеркнуть в тексте в большей степени.

Почему? Потому, что на самом деле мы никогда не были федеративным государством. Мы лишь назывались федеративным государством. А это хуже, чем быть просто унитарным государством. Это еще и дискредитированный федерализм. Потому, что у нас очень специфическое распределение ресурсов, очень специфический бюджетный федерализм. Короче говоря, задача ведь не в том, чтобы навести порядок сегодня. Задача в том, чтобы задать необходимую инерцию развития. Эта сторона дела часто упускается. Именно она акцентирована в Докладе, причем, в моем представлении, это его главная ценность.

Но отсюда не протянута, и я надеюсь, будет протянута в будущем, цепочка очень конкретных рассуждений по поводу того, что это значит на языке нормотворчества, что это значит на языке развития межбюджетных отношений и так далее. Элементы этого, конечно, есть. Но мне думается, что в этом направлении весьма плодотворно можно поработать.

Как видите, я стараюсь говорить не вообще о достоинствах, хотя, по-моему, это очень интересный материал, а о том, что на основе подхода авторов, на основе того материала, который мы получили, можно было бы сделать еще. Я бы обратил внимание еще на то, что было бы крайне полезно уделить больше внимания специфике нашей ситуации. Абсолютно соглашаясь с Владимиром Борисовичем в большей части того, что он сказал, я бы поспорил в отношении того, что в советское время все было так уж… Вопрос не в том, хорошо или плохо, а достаточно определенно и ясно разграничено. Это не так, потому что наряду с разграничением между уровнями государственной власти значима другая проблема, с которой мы все время сталкиваемся, проводя нынешнюю работу по разграничению полномочий. Дело в том, что есть много полномочий, которые зафиксированы, но они являются ничьими и зачастую вообще неподъемны с точки зрения ресурса. И эта традиция идет еще с советских времен, плюс политические игры 90-х годов ее усугубили. Дело в том, что именно с советских времен пошло то, что два пишем, а три в уме. Потому, что была партийная власть, которая могла что-то на ходу корректировать, иногда корректировала, иногда нет. В общем, все это работало не так, как в штате Алабама. Хотя и в штате Алабама не всегда хорошо работает.

И этот второй, третий, четвертый какой-то слой полномочий, не зафиксированный в законе, в акте, или, наоборот, зафиксированный, но так, что неизвестно, кто за это реально отвечает – это сегодня, если говорить о нашей специфике, составляет в моем представлении наиболее трудную проблему. Здесь я опять же не могу согласиться с Леонидом Викторовичем, который говорит: "Ну, может быть, и не надо все разграничивать". Не надо, когда все возникало снизу вверх. Тогда это можно. Я приведу всем известный пример, у нас есть много законов, которые говорят: гражданин имеет право на то, на то, на то. А если посчитать, то в стране нет ресурсов, которые позволяют это реализовать. Просто записать, что это обеспечивают все уровни власти, значит не дать гражданину вообще никаких гарантий. Это его посылают к Понтию Пилату, что и происходит.

Реплика: Да есть, есть ресурс.

Якобсон Л.И.. Значит, это уже другой вопрос, не вопрос разграничения полномочий. Скажем так: нет ресурса в публичной власти. Я хочу сказать лишь одно: наряду с достаточно общими проблемами, у нас есть очень много специфических проблем. Выше головы. Я думаю, что тот подход, который предложен в Докладе, будучи спроецирован на эту специфику (фрагментами это есть, но в целом этого не произошло), мог бы быть весьма и весьма плодотворен с точки зрения абсолютно конкретных практических рекомендаций.

И еще одно пожелание. Мне думается, что целый ряд мыслей докладчиков при всей своей несомненной оригинальности пересекается с тем, что делали другие люди в других странах. И здесь дело же не просто в каких-то ссылках. Сопоставление будет полезным прежде всего для развития подхода. Приведу пример: страница 51. Здесь сопоставляется распределительный бюджетный федерализм и расширенный функциональный федерализм. При этом общий смысл того, о чем говорят авторы, ясен, но если начинаешь внимательно рассматривать строчки, в целом ряде случаев появляются вопросы. Например: бюджетное планирование осуществляется на долгосрочной основе при расширенном функциональном федерализме. Вообще при хорошем федерализме оно на долгосрочной основе, но не обязательно при расширенном и функциональном.

На самом деле идея расширенного функционального федерализма не повторяет, но во многом пересекается с достаточно хорошо разработанной за последние десятилетия экономистами идеей так называемого market preserving federalism. Но там есть строгая теория, понимаете, там есть модели. Это не значит, что надо сослаться и поставить точку. Здесь заход шире. Но там есть твердое ядро, там не просто написаны какие-то признаки, они там уже состыкованы, и можно что-то развивать.

Далее. Сама идея расширенного федерализма, того, что дело не только в пространственном сосуществовании, что социальные группы и все такое прочее, она оригинальна, она ничего из того, что мне известно, непосредственно не повторяет. Но очень сильно перекликается с тем, о чем даже на русском языке издана маленькая книжка, кажется, Гордона Таллока, она называется, по-моему, "Новый федералист". На самом деле на этот счет в Америке есть литература. То есть на эту тему тоже уже думали. Не один к одному, но… Просто, если посмотреть ссылки, то маловато ссылок на тех, кто занимался теорией федерализма. Экономической теорией, правовой теорией федерализма. А это всегда помогает размышлять.

Алексеев О.Б.. Спасибо. Слово экспертному институту.

Николаев А.Е. (Руководитель проекта Экспертного института РСПП). Я не буду давать никаких оценок, это выше моих сил. Больше хотел бы обратиться к тому, что Олег Игоревич сказал, что это введение темы перспектив развития государственности. Но, как хазановский попугай, не могу молчать. Ресурсы – вот их нет, понимаете? Граждане все что-то требуют, чего у нас нет, а вы все пристаете.

Мы как раз сейчас делаем работу, можно сказать, по расширенному федерализму по нескольким регионам. Смотрится, что было бы, если оценивать их работу по тому, что происходило в регионах с бюджетами. По такому примерно принципу, не сговариваясь, у нас независимо получилось.

Делая эту работу, я понял, что все-таки оптимисты помогают жить. Жалко, что Чернышев ушел, он оптимист. Когда говорится, что чиновники уклоняются от рефлексии и критического чего-то, это напоминает мне ситуацию, когда жена к мужу пристает: "Ты уклоняешься от исполнения супружеского долга". Просто о грустном и говорить не хочется…

И последнее, что хотелось бы сказать, касаясь этой работы. Есть некоторые аксиомы, которые здесь записаны. Это утверждения, которые кажутся нам привычными, с которыми мы согласны в жизни, но я бы не спешил принимать их за аксиомы, на основе которых можно что-то строить. Например, очевидно, что безопасность – это федеральные полномочия. Я сейчас летал в командировку в Штаты. На выходе из аэропорта что-то отобрали. На входе, обратно, случайно забыл и положил в сумку стальной хороший нож. Думаете, нашли? Нет, я с этим ножом пришел в самолет. То есть те уроды, которые организовали систему безопасности после 11 сентября на федеральном уровне, они… Может быть, там и делается что-то хорошее. Но когда мусульмане бывшего госсекретаря США раздевают в аэропорту до трусов, никакого отношения к безопасности это не имеет. Это федеральный уровень. То есть я бы не доверил свою безопасность этим людям этого федерального уровня.

Казалось бы, все привыкли, что у нас все частное эффективнее государственного. На частных сотках всегда растет жирнее и вкуснее, чем на государственных. На самом деле, если серьезно подумать, то здесь есть очень серьезная разница. И можно показывать и обратное при желании.

Динамика, связанная с конъюнктурой рынков, со спадами и подъемами. Братцы, это оппортунизм. Есть разные системы. Одни, которые хорошо реагируют, в них можно даже отчасти предсказывать спады и подъемы рынка. Другие плывут сквозь эти волны, слегка покачиваясь, но своим курсом и без каких-либо проблем.

Я говорю о некоторых утверждениях, которые, безусловно, вполне имеют право и, может быть, они должны быть главными, но я предлагаю немножко задуматься, что все-таки, может быть, можно строить и жизнь, и государство, и управление, не ориентируясь только на конъюнктуру рынка.

Дальше ситуация, связанная с ответственностью. Фактически у нас у государственного управления ответственности нет, потому, что ответственность наступает тогда, когда можно измерить результаты работы. Например, такая дискуссия, которая была в прошлом году. "Нет, - говорит уважаемый М.А. Касьянов, - цены на нефть дали только 30 % нашего экономического роста, а 70 % - понятно, что мы пот со лба вытирали". То есть результат работ любого уровня никак не зафиксирован.

И в этом отношении у нас как раз с Конституцией все нормально, там написано, что есть право на жилище и прочее. Но нигде не написано, что в этом жилище должно быть 18 градусов. Или 15, или 25. Неважно. Как вы понимаете, в условиях того, что происходило по Дальнему Востоку, кого-нибудь бы обязательно посадили, если бы можно было хоть как-то. На самом деле посадить у нас можно кого угодно, статья найдется. Но привязать это к результатам его деятельности – это другой вопрос. Вот украл – это да, плохо. Но к тому, что государственный менеджер неэффективно выполнял свою работу – это невозможно.

Здесь проблема вот какая. Если у участников, которых мы берем на индивидуальном уровне, нет измерения эффективности, то тогда действует закон Ома, строгий, но справедливый. Как известно, ток течет по линии наименьшего сопротивления. Статистически исключения только подтверждают правило. Соответственно, если никто не измеряет эффективность моей работы, то я действую по пути наименьшего сопротивления. Каждый знает это из своей жизни.

Очень хорошо было бы, если бы провокация удалась. Похоже, что в тех волнах конъюнктуры (или как это сейчас называется сейчас) у нас не так много шансов иметь инновации в сфере управления, связанные с тем, что называется "бизнес". Здесь мы стартуем с довольно низкой точки, и у наших конкурентов, партнеров по проживанию на этой планете есть очень большая фора. Не уменьшая интеллектуальные достоинства соотечественников, просто тяжело. А вот в сфере государственного управления как-то так сложилось, что я бы не сказал, что здесь есть какие-то серьезные достижения. Даже, пожалуй, я думаю, что наши не стали бы раздевать Игоря Иванова или даже бывшего министра иностранных дел Шеварднадзе в аэропорту до трусов для обеспечения безопасности.

Поэтому сама по себе тема как вклад в развитие цивилизации может быть интересной и может дать определенные возможности, потому что с этим сталкиваются все страны, включая самые крупные, такие, как США.

Нещадин А.А. (директор Экспертного института РСПП). Очень правильно поставлен и четко сформулирован вопрос о том, что разделение полномочий должно идти динамично. То есть федерализм не есть какой-то канон. Нельзя стремятся к федерализму как к какому-то канону, к закреплению полномочий раз и навсегда.

Надо было бы более точно указать, что разграничение полномочий и работа государства – это обеспечение социально-экономического развития. Сейчас вопрос стоит гораздо сложнее – это обеспечение модернизации. То есть мы должны сделать какой-то рывок, и здесь интересная вещь. По большому счету, на сегодняшний день во все новации все инвестиции вкладывает частный бизнес. Порядка 80%. В этой ситуации, особенно на уровне субъектов федерации, при наличии у субъектов федерации ресурсов, включая человеческие, и соответственно создания тех или иных налоговых условий, льгот и гибкой системы, необходимо обеспечить экономический рост, а соответственно, и увеличить платежеспособность самого населения. В то же время налоги – это оплата бизнесом и человеком услуг со стороны государства. Это надо четко фиксировать. Если я плачу налоги, то я оплачиваю те услуги, которые мне дает государство.

Однако на сегодняшний день критериям работы в той или иной области, в этом направлении, особенно является человеческий потенциал, который, честно говоря, бизнес не удовлетворяет, и мы начинаем терять позиции по всем системам: по количеству, по качеству, по профессиональной структуре. За это, вроде бы, должны отвечать субъекты федерации, на что они тратят бюджет и наши налоги. У нас из выпускников, на которых потрачены бюджетные деньги, а не их собственные, 40 % экономистов и 60 % юристов остаются без работы. Образованные просто одолели. Я понимаю великую идею сделать 100 % выпускников школ 100 % студентами. К 2010 году выпускников станет миллион двести тысяч. За эти вещи в принципе отвечает субъект федерации, отвечает муниципальное образование, ему на это платятся деньги.

У нас в небольшом объеме происходит перераспределение бюджетных потоков в сторону вышестоящей власти. Уже в этом году федеральный бюджет стал 55% от консолидированного против пятидесяти в прошлом году. Хотя до этого он был 45-48%, то есть мы наблюдаем, несмотря на все крики о федерализме, резкое перераспределение средств в нужном направлении. И сейчас мы наблюдаем в массовом порядке перевод городов с бюджета на смету. То есть практически происходит полная ликвидация муниципальной власти, а сейчас еще станет непонятно, где и чья земля, и это приведет к совершенно потрясающему разделению полномочий.

Следующий момент, который действительно интересен, – это что делать с депрессивными регионами и что делать с регионами, которые некредитоспособны. С теми, которые не могут покрыть свои долговые обязательства. Предположим, у нас есть ряд областей, сейчас об этом молчат, но, в общем, долги субъектов федерации составляют примерно полтора бюджета субъектов федерации. Это зафиксировано в рублях, а не в долларах, и за счет инфляции это как-то сгладится.

Но вопрос остается любопытный: когда выпускаются облигации и берутся кредиты, исполнительная власть работает у нас в режиме гражданского кодекса, как нормальная экономическая организованность. Когда же приходит пора банкротства и пора отдавать, она работает как публичный проект, и получается, что ни обанкротить, ни разорить мы не можем. Давайте хотя бы вводить систему внешнего управления. На любом предприятии кредиторы могут ввести внешнее управление со стороны, отстранив того же губернатора от финансовой подписи, для того, чтобы обеспечить нормальное выполнение бюджета данной области.

Дальше возникает вопрос, что мы собираемся делать с депрессивными городами. По нашим последним просмотрам, реально 53 города в России надо уничтожать. Либо разжаловать из городов по крайней мере в сельскую местность, чтобы люди имели другие налоги, другие цены на землю, на электроэнергию... Имеется леспромхоз, леспромхоз ушел, таскать туда лес становится экономически невыгодно. Что делать? У нас города начинаются с нескольких тысяч человек. А есть поселки городского типа с пятнадцатью тысячами. Это довольно значительная проблема. То же самое относится к районам Чукотки и Эвенкии. Чукотка за последние десять лет потеряла 45%. Люди оттуда уехали, все.

Что делать с этими регионами? Либо мы даем туда определенные субвенции для того, чтобы удержать минимальный социально гарантированный законами уровень жизни населения. Но пытаться там в очередной раз сделать стройки коммунизма не получится. Дальний Восток и Чита за последние три года потеряли около миллиона человек. По прогнозам до 2010 года на этой территории будут жить 7 миллионов человек. Что мы будем делать с этими депрессивными регионами? То есть мы должны понимать, что либо мы сохраняем население, либо сохраняем территорию. И так по очень многим вариантам.

Предположим, есть город и леспромхоз. В идеале было бы великолепно провести Интернет и заставить всех заниматься программированием. Но по исходному потенциалу они, кроме как в слове "еще" делать четыре ошибки, больше ничего не умеют. То, что из региона Кургана 70 тысяч человек работают на территории Тюмени, не проходит ни по какой статистике. Примерно 25 тысяч человек из Рыбинска работают другой области. Эта вынужденная миграция опять-таки не проходит ни по какой отчетности. Нужно хотя бы понимание, что никакое развитие без миграции невозможно. Все равно должна быть миграция новых кадров. Москва выживает не потому, что все такие умные, а потому, что, если посмотреть миграцию за последние 10 лет, то окажется, что в Москве большинство удачливых бизнесменов – это не москвичи. Москвичи на многие работы просто не пойдут.

Из этого разграничения полномочий справедливо должно выводиться, чтобы данный вопрос решался на более низком уровне. Но тогда должны быть критерии для оценки работы и развития того или иного региона и система оценки потенциала и направленности бюджетов в ту или иную сторону. Это действительно любопытная проблема.

Алексеев О.Б.. Спасибо. Марина Ивановна.

Либоракина М.И. (Фонд экономики города). Крупнейшим достоинством Доклада Центра стратегических исследований является то, что он выступает за федерализм. Я даже не говорю об изменении Конституции, я говорю именно о том, что сейчас любая публикация, которая говорит, что федерализм – это хорошо, не говоря уже о том, что публикация выступает за расширение, развитие, приумножение, новые аспекты федеративных отношений, имеет очень серьезное общественное значение. Поскольку Доклад опубликован в тот момент, когда идут дискуссии по проблемам федерализма, которые не замолкали в последние десять лет в научных кругах (достаточно, например, посмотреть на программы ежегодных конференций "Куда идет Россия?"), и в тот момент, когда эти дискуссии потеряли свой академический характер и приобрели характер действительно политический. Последним крупным мероприятием в этой области была петербургская конференция по разграничению полномочий, которая была организована Администрацией Президента Российской Федерации и Советом Европы и состоялась в конце апреля. Она продемонстрировала очень жесткую дискуссию между сторонниками так называемого централизованного федерализма, выступающими за детальное регулирование всего и вся посредством федерального закона и фактическое низведение местного самоуправления до роли местного уровня государственной власти, и сторонниками других позиций. Поэтому любой голос за федерализм в этих условиях очень ценен и важен.

Вторым достоинством Доклада является его авторство. Центр стратегических исследований, который позиционирует себя как элемент и голос гражданского общества, – это определенный стратегический выбор самого Центра, который, как мы понимаем и как нам объяснил авторский коллектив, мог бы издать и под другой обложкой эту работу. Это тоже очень важно, потому что до сих пор гражданское общество по вопросам построения российской государственности высказывалось, но высказывалось прежде всего силами достаточно узкого экспертно-аналитического научного коллектива, силами академических кругов, профессорско-преподавательского состава и так далее.

И очень примечательно, что на самом Гражданском форуме хотя и была заявлена дискуссия по теме "Государственное строительство", но содержательных итогов она не принесла в отличие от секции по местному самоуправлению, которая оказалась более близка тому кругу активистов, общественников, тех, кто олицетворяет действительный голос с мест, и пока в своей реальной работе, может быть, участвует в принятии решений на локальном уровне, но пока не мог найти ни площадки, ни адекватных способов выражения своей позиции. Мне кажется, дальнейший успех этого Доклада будет во многом зависеть от того, удастся ли ему выйти за рамки столь уважаемого собрания, как наше, которое объединило действительно крайне уважаемых, высокозанятых, авторитетных экспертов, представляющих ведущие научные организации нашего города.

Такой потенциал, безусловно, в этом докладе есть. Мне бы хотелось обратить внимание на два потенциально политически опасных места. Уделяя столь существенное внимание вопросам разграничения полномочий и выступая от имени гражданского института, доклад не акцентирует внимание на том вопросе, что само распределение функций между государством и обществом – это не только распределение функций в области обслуживания, например, но и некоторое рассредоточение управления между саморегулируемыми организациями, региональными и муниципальными ассоциациями, объединениями граждан по профессиональному признаку, через передачу им значительной доли государственных полномочий по реформированию и регулированию. Хотя это декларировано в концепции расширенного федерализма, построенных концептуальных моделей в этом Докладе нам, к сожалению, найти не удалось.

Второй момент. Уделяя значительное внимание разграничению полномочий, Доклад несколько оставляет в стороне другую сторону медали, а именно взаимодействие и горизонтальная и вертикальная кооперация между различными уровнями власти, что крайне важно именно сейчас, когда доминирует идея не федеративного, а централизованного федерализма.

И хотелось бы в дальнейшем в дискуссиях, чтобы внимание различным механизмам такой кооперации было уделено. Чтобы были показаны те реальные механизмы деконцентрации даже в области передачи исполнительских полномочий, которые могут быть применены в нашей стране.

Третий момент. К сожалению, несмотря на заявленную приверженность принципу субсидиарности, местному самоуправлению в докладе также не было уделено необходимого места. Почему необходимого? Потому, что местное самоуправление – это не только инструмент эффективного управления населенными пунктами, это определенный институт, тесно связанный с гражданским обществом, который играет не менее важную роль, чем свобода совести и другие конституционные основы демократической системы, и он задумывался именно как стратегический инструмент Конституции, долговременный инструмент, как среда формирования гражданской инициативы, которая будет способствовать построению новой российской государственности.

К сожалению, очень многие безусловно правильные стратегии и крупные мазки не получили своего подтверждения в моделях, инструментах, концепциях и в кейсах. Мы уже представили авторам доклада некоторые свои соображения. К сожалению, кейсы представляются наименее удачной частью доклада, потому что, на мой взгляд, там было сложно с концептуализацией.

Но Центром стратегических исследований совершенно справедливо отмечено, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий сегодня выступает как звено, через которое де-факто происходит стратегическое взаимоувязывание различных программ преобразований, от энергетики до социальной политики. Мне кажется, что организация разнообразных круглых столов, которые на предметном материале покажут, как происходит такое стратегическое взаимоувязывание, как происходит не только разграничение, но и рассредоточение полномочий и некоторый динамизм, будет крайне полезным не только в плане улучшения самого Доклада, но и инициирования новой общественной энергии, направленной на построение государства.

Алексеев О.Б.. Спасибо. У нас будет возможность в ближайшее время, благодаря усилиям Международного республиканского института, который здесь представляет Антон Алферов, на конференции по проблемам развития российского федерализма эту часть предложить к дискуссии, в том числе и за счет более серьезного, как говорил Лев Ильич, представления людей, несущих на себе определенные модели. Была бы действительно серьезная дискуссия по моделям, по их основаниям. Так что у нас есть перспектива.

Также, уважаемые коллеги, мы планируем, что не только в Москве, но и во всех регионах Приволжского федерального округа в течение примерно месяца мы проведем обсуждение этого Доклада, и надеемся, что участники этих дискуссий будут в том числе и ориентироваться на стенограмму нашего сегодняшнего обсуждения, которая будет находиться вместе с Докладом на соответствующих сайтах.

Пожалуйста, Олег Игоревич.

Генисаретский О.И. Я должен в заключение сознаться, что в некотором смущении брался за эту работу, поскольку по традиции считается, что эта проблематика у нас принадлежит юридическому цеху, а мы как-то оказались между функционально-управленческим, политическим и собственно правовым взглядом на нашу сюжетику.

Но должен признаться, что мною, в частности, двигал еще один мотив в этой работе. А именно: меня смущает не столько даже мировоззренческий или публицистический, сколько методологический правовой нигилизм. В том смысле, что социологи, политологи и другие представители общественных наук как-то редко обращали внимание на то, что за последнее время в нашей правовой мысли, в правопонимании произошли серьезные продвижки в осмыслении природы государственности. Например, построения Алексеева по поводу цивилизационных императивов и движения права как цивилизационного поля, независимого и относительно автономного от экономического и других развитий. И многое другое.

Даже такая, казалось бы, экзотическая вещь, как цивилитарная концепция, тоже была очень серьезно построенной конструкцией, но не получала отклика, или мало получила. Поэтому мне представляется важным, чтобы государственность как предмет интеллектуального интереса, в том числе и в своих правовых артикуляциях, была выражена.

Это освежение происходит не только от юмора, иронии (хотя ирония – другое имя рефлексии), но и в том числе от внимания к самому аппарату мысли, и дискурсивной мысли, и правопонимания в частности. На этот мотив мне хотелось бы обратить внимание, что здесь речь идет о совмещении стратегизма и государственности… Ведь на самом деле наши стратегические интуиции в значительной мере растут или из военной сферы, или из корпоративной (за счет обилия менеджерской литературы). А то, что сама государственная мысль была в своей основе прастратегична, как бы возвращение ей этого стратегического значения или уж хотя бы соединение взгляда и понимания государственности со стратегичностью, нахождение здесь точки движения мне представляется в методологическом отношении крайне важным.

А в заключение, если коллега простит правовой пафос, чтобы защитить престарелого госсекретаря, я скажу, что мне обидно за Санта-Клауса, которому запретили в новогоднюю ночь прыгать в самолет, поскольку, видите ли, под видом бороды там мог оказаться не Санта-Клаус, а террорист.

Щедровицкий П.Г. Честно говоря, я пребываю в некотором недоумении. Больше всего меня поразила некая благостность дискуссии. На мой взгляд, при всей, наверное, концептуальной недоработанности кейсов, то, что описывается в них, метафорически выражаясь, на сносях. Вопросы федерального вмешательства – это вопросы, которые нужно решать до зимы следующего года хотя бы на уровне каких-то подходов. В противном случае (мы прекрасно помним по прошлому году) у нас вместе с МЧС будут ездить все руководители округов и разруливать конкретные ситуации.

Поскольку я все это вынужден наблюдать изнутри, то меня эта перспектива очень смущает. И в этом смысле мы, конечно, можем пытаться перевести эту дискуссию в теоретический план, но все присутствующие понимают, что речь идет о конкретно-практических прикладных вопросах, которые надо решать сегодня. Точно так же я считаю, что в той мере, в какой функция контроля вынесена Президентом в качестве основного вопроса для проработки округами на текущий 2002 год, так же и тот кейс, который предложен на контрольную функцию, предложен здесь не случайно, а исходя из того, что мы в числе прочих сценариев рассматривали сценарий, по которому округа постепенно в качестве основной задачи приобретают функцию контроля. Соответственно, сама эта функция должна быть переосмыслена, должны быть созданы новые институциональные образования. Президент, когда еще не был Президентом, а занимался контрольной деятельностью, пытался произвести ряд инноваций, но они не очень-то получились. И сегодня перед округами поставлена задача как минимум анализа того, как этот процесс происходит и предложений по тому, как его изменить.

Поэтому я бы здесь ни в коем случае не согласился с господином Чернышевым. Может быть, это и не документ прямого действия, но, если бы мы сейчас с бухты-барахты, без обсуждения предлагали бы уже документ прямого действия, то и дискуссии бы не было. Тогда чего собираться – надо делать. Поэтому я очень рассчитываю на то, что наш разговор здесь был только затравкой, он будет продолжен дальше, и, поскольку все собравшиеся здесь эксперты и практические политики – люди мною глубоко уважаемые, то я очень рассчитываю на то, что их тезисы и соображения будут серьезными и при необходимости нелицеприятными. Поскольку вопросы, которые нам придется решать неминуемо, чреваты целым рядом последствий. Поэтому лучше обсуждать это здесь, в зале, чем потом обсуждать последствия в реальной жизни.

Я услышал тезис, который с декабря уже неоднократно и в нескольких аудиториях слышал от господина Нещадина. Со своей стороны могу сказать, что я готов поучаствовать в таком пионерском исследовании состояния человеческого капитала на примере какого-нибудь региона. Мы не поднимем эту тему шире. Я пробовал сделать это на Северо-западе, мы посчитали и прослезились. Но я готов быть соорганизатором подобного совместного исследования, если к нему примкнут еще какие-то игроки. На мой взгляд, вопрос принципиальный. Экспедиции господина Глазычева по Приволжскому федеральному округу в материале фиксируют карту депрессивных точек, в том числе с не научными, не теоретическими, а чисто феноменологическими фиксациями, в каком виде это сегодня обстоит. Поэтому я готов начинать продумывать и разворачивать такой совместный проект. Мы можем быть соучастниками.

Я благодарен господину Сапиро за то, что он указал на проблему, что все-таки была фокусировка на вертикали, а не на горизонтали. Мы принимаем эту проблемную зону. Я бы даже еще формально сказал, что есть еще диагональные отношения. Вертикальные, горизонтальные и диагональные отношения – это действительно очень серьезный вопрос, и пока, честно говоря, я даже не представляю, как к нему подступиться, потому что на сегодняшний день эти горизонтальные отношения решаются множеством совещаний, планерок, летучек и всего прочего. Такое физическое собирание горизонтальных связей, желательно в одном помещении, да еще чтобы был суровый начальник – это и есть, к сожалению, единственный формат, с котором это инсталлировано. А поскольку количество времени в день ограничено, а дней – в месяце, а месяцев – в году, то, как показывает опыт, больше четырех-пяти вопросов взять на контроль в плане горизонтальной соорганизации вообще не удается. И если уж мы определили какие-то приоритетные направления, то дальше понимаешь, что, даже если тема важная, ее не возьмешь, потому что трудно организовать эту работу.

Например, тема границы (тоже вбрасываю на повестку дня). Вячеслав Леонидович сбил ботинки, обходя разные структуры, чтобы собрать, хотя бы по первому разу, эти горизонтальные структуры, которые отвечают, казалось бы, за один вопрос, в одном зале. Даже этого не удается. Не то, чтобы наладить между ними функциональные отношения.

Мне кажется, что таких вопросов много, особенно среди новых проблем в повестке дня, и мы будем надеяться, что наше собрание внесло свой маленький вклад в эти горизонтальные и диагональные отношения.

Я со стороны Центра выражаю глубокую благодарность всем собравшимся за то, что они нашли время и не только прочитали материал, но и нашли возможность прийти и высказаться.

http://www.shkp.ru/other/doklad2001/moscow/print

---

От	Дионис
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	29.08.2007 03:56:30

Выложил второй раздел. Последние 2/3 будут интересны тем, кто работал с бюджето

---

https://vif2ne.org/nvz/forum/files/Dionis43/(070829035450)_razdel_2.doc

---

От	Дионис
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	26.08.2007 00:46:22

Выделил самое занимательное и выложил в копилку

---

Доклад то уже старый, но он использовался при разработке реформ последних 4-5 лет

https://vif2ne.org/nvz/forum/files/Dionis43/(070826003544)_doklad_1.doc

- Ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления поставлены неразумной политикой межбюджетных отношений на грань банкротства. При этом органы государственной власти субъекта Федерации не несут в настоящее время ответственности за доведение органа местного самоуправления до состояния банкротства, а органы местного самоуправления не несут ответственности за неисполнение полномочий и несоблюдение федерального законодательства, в частности, бюджетного.

В плане антикризисного реагирования на уже сложившуюся ситуацию выход один – официально ввести процедуру банкротства органов местного самоуправления – основанную на нормах федерального закона и осуществляемую муниципалитетами самостоятельно и под собственную ответственность – в рамках развития института федерального надзора и вмешательства.

- При этом институты власти понимаются как структуры, которые самоорганизуются... - Мусорный ветер произведет сборку сверхзвукового самолета, ога.

- Соотносясь с концепцией государства, можно сказать, что мы отходим от сложившейся в советский период идеи «монументального» государственного строительства с распределением предметов ведения, полномочий и функций «на века», ставшей своего рода государственно-правовым эквивалентом плановой экономики. Можно сформулировать эту мысль более жестко: отбрасывается сам тезис о «государственном строительстве». - Усе, приехали.

- Сказанное выше означает, что необходимо исходить из тройственности природы полномочия: эта природа является одновременно функционально-деятельностной, ресурсной и правовой: функционально-деятельностное содержание и ресурсное наполнение полномочий должны быть облечены в правовую форму. Поэтому рассмотрение проблематики введения новых полномочий опирается на понимание их правовой природы: вопрос о том, кому принадлежит то или иное полномочие (а, стало быть, и функция, и ресурсы), должен решаться именно исходя из прояснения того, кому оно принадлежит «по праву». Право не должно приноситься в ущерб интересам целесообразности (в докладе "принадлежность "по праву" именую еще и "естественным правом" - Д.О.)
_______________________________
Это примеры высокоинтеллектуального сопровождения административной реформы. Государство, как пообещали разработчики, станет эффективней.

С эльфийского на русский не переводил. Оставил все как есть, но выделил некоторые перлы. Текст в копилке форума.

Эту мутату достаточно прочитать по диагонали

---

От	IGA
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	20.08.2007 18:30:41

Глазычев: "...что такое управление на уровне региона..."

---

http://www.russ.ru/politics/interview/ponimanie_togo_chto_takoe_upravlenie_na_urovne_regiona_dovol_no_slaboe
<<<
"Понимание того, что такое управление на уровне региона, довольно слабое..."

Вячеслав Глазычев, член Общественной палаты, президент Межрегионального общественного фонда "Институт города".



- Как бы вы прокомментировали кадровые перестановки на региональном уровне в последнее время? Насколько они вызваны необходимостью укрепления вертикали власти и насколько - решением проблем предстоящих выборов?



Вячеслав Глазычев: Разговор о выборах здесь сильно преувеличен, хотя этот сюжет в некоторой степени присутствует, потому что совершенно теряющий популярность губернатор, если он представляет "Единую Россию", волей-неволей отбрасывает на это тень. Но главным здесь является другое.

Хотя штучно и довольно демонстративно, но начали обращать внимание на чрезвычайную слабость работы в регионах, где слишком часто вместо решения структурных задач занимаются мелким политиканством на уровне регионального бизнеса, на уровне наведения страха на местное самоуправление. У меня есть основания так говорить, потому что на прошлой неделе вместе с замминистра регионального развития Юрием Тартышовым мы проводили телевизионный мост с округами и со многими регионами по поводу ключевого вопроса - разработки схем территориального планирования по субъектам, поскольку с 1 января 2008 года, согласно закону, принятому Государственной думой о введении Градостроительного кодекса, без этих схем фактически парализуется вся инвестиционная деятельность на территории. Тем не менее абсолютное большинство регионов палец о палец не ударило - например, на Сахалине. Это было до всех снятий, но совершенно очевидно, что понимание того, что такое управление на уровне региона, мягко говоря, довольно слабое.

Естественно, что снятие двух-трех губернаторов дела не решает, на самом деле снимать надо гораздо больше. Но в предвыборный год - это слишком. Поэтому я думаю, что власть ограничится несколькими показательными действиями для острастки остальным, и это главный мотив.



- В каких еще регионах ситуация вызывает беспокойство экспертов?

В.Г.: Мне легче было бы назвать регионы, не вызывающие подобного беспокойства. Если говорить о снятии Прусака, я тут не скажу ничего нового. Давно известно, что руководство фактически было упущено и регионом управлял полукриминальный бизнес. Это не значит, что в нем лично был замешан Прусак, иначе не было бы мягкого нового назначения, но это означает, что он утратил контроль.


- Но вы считаете, что сейчас пока не будет новых перестановок?

В.Г.: Я думаю, что с осени этого не будет просто по прагматическим соображениям, а вовсе не по какому-то жесткому сигналу начать или завершить. Просто жизнь заставляет, нельзя делать все сразу.



- Насколько остро в последнее время стоит вопрос о взаимоотношениях между губернаторами и мэрами областных центров? Одно время это была очень острая проблема.

В.Г.: Речь идет вообще об отношениях губернской власти и местного самоуправления. Например, Лисицын в Ярославской губернии ведет себя странно, фактически пытается командовать мэрами как своими прямыми подчиненными, каковыми они не являются. Но так же ведут себя главы районов по отношению к поселениям внутри. К несчастью, это общая тенденция. Признавать закон не хочет никто, кроме очень сильных губернаторов, которым не нужно реализовывать свои комплексы таким путем, и они этого не делают. К таким можно отнести Ишаева из старой гвардии, Толоконского, недавно переутвержденного; в какой-то степени так можно говорить о мурманском губернаторе. А там, где есть некоторые комплексы и внутреннее понимание, что они не справляются, там "гуляют на всю катушку". Как пример - известная история с Волгоградской областью. К сожалению, сюда примешиваются еще и межличностные отношения, поэтому каждый случай надо разбирать в отдельности. Но общее стремление губернаторов и части людей администрации к тому, чтобы остановить это безобразие с демократией переназначениями, - это чистая иллюзия. Управление от этого никогда не улучшается, но эту иллюзию люди исповедуют. И поэтому попытки снова расправиться с этим будут продолжаться.


- С чем связаны претензии прокуратуры к региональной власти?

В.Г.: Не к региональной, а в основном к муниципальной власти. Очень часто это заказные дела.
<<<

---

От	Дионис
К	IGA (20.08.2007 18:30:41)
Дата	26.08.2007 00:58:29

Вот ведь, злой демон. От горячего отпирается

---

>- В каких еще регионах ситуация вызывает беспокойство экспертов?

>В.Г.: Мне легче было бы назвать регионы, не вызывающие подобного беспокойства. Если говорить о снятии Прусака, я тут не скажу ничего нового. Давно известно, что руководство фактически было упущено и регионом управлял полукриминальный бизнес. Это не значит, что в нем лично был замешан Прусак, иначе не было бы мягкого нового назначения, но это означает, что он утратил контроль.

Какое признание! Так будем открывать миграционные шлюзы?

>- Насколько остро в последнее время стоит вопрос о взаимоотношениях между губернаторами и мэрами областных центров? Одно время это была очень острая проблема.

>В.Г.: Речь идет вообще об отношениях губернской власти и местного самоуправления. Например, Лисицын в Ярославской губернии ведет себя странно, фактически пытается командовать мэрами как своими прямыми подчиненными, каковыми они не являются. Но так же ведут себя главы районов по отношению к поселениям внутри. К несчастью, это общая тенденция. Признавать закон не хочет никто, кроме очень сильных губернаторов, которым не нужно реализовывать свои комплексы таким путем, и они этого не делают.

- Глазычев знал, что делает: не надо быть профессором. Главы районов все равно попытались бы командовать и они будут командовать. Уже и доносы друг на друга пишут.

>- С чем связаны претензии прокуратуры к региональной власти?

>В.Г.: Не к региональной, а в основном к муниципальной власти. Очень часто это заказные дела.

- а теперь Глазычев встает на сторону "обиженных и оскорбленных". Должен же кто-то за недочеловеков (потому что не понимают как надо жить поевропейски) слово сказать

---

От	IGA
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	19.08.2007 01:35:11

Конторка Градировского. Раньше "Русский ислам" предлагал с Джемалем (-)

---

---

От	Дионис
К	IGA (19.08.2007 01:35:11)
Дата	19.08.2007 02:21:08

А нет ошибки? В этом Глазычев отметился

---

По ссылке значится Центр стратегических исследований. Контора Градировского носит другое название: Центр стратегических разработок. Или они сменили название?

---

От	IGA
К	Дионис (19.08.2007 02:21:08)
Дата	19.08.2007 04:10:20

Нет

---

Нет. Хотя Глазычев там тоже затесался (это его не красит), но не он директор.

По ссылке http://stra.teg.ru/library/institutes/thinktanks/22/0

<<<
Центр стратегических исследований ПФО

Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО) — экспертная и проектно-аналитическая организация, созданная в мае 2000-ого года для изучения и разработки технологий управления развитием. В настоящее время ЦСИ ПФО представляет собой сетевую структуру, объединяющую ряд проектно-аналитических групп и независимых экспертов.

В разные периоды работы Центра стратегических исследований ПФО проектами и проектными линиями Центра руководили

Щедровицкий Петр Георгиевич
Алексеев Олег Борисович
Генисаретский Олег Игоревич
Глазычев Вячеслав Леонидович
Зуев Сергей Эдуардович
Градировский Сергей Николаевич
Афанасьев Георгий Эдгардович
Княгинин Владимир Николаевич.

В настоящее время ЦСИ ПФО возглавляет С.Н. Градировский. Центр стратегических исследований ПФО подготовил и представил ряд аналитических докладов:

Доклад 2000: "На пороге новой регионализации России"
Доклад 2001 "Государство. Разграничение полномочий!
Доклад 2002 "Государство. Антропоток"
<<<

---

От	Дионис
К	IGA (19.08.2007 04:10:20)
Дата	03.09.2007 13:48:59

В Меморандуме ИНС слово "исследований" заменили на "разработок". То я и путался (-)

---

---

От	Дионис
К	IGA (19.08.2007 04:10:20)
Дата	19.08.2007 05:11:10

Понятно. Скоро интернет сообщество его сделает более знаменитым, чем Тишкова (-)

---

---

От	Monk
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	18.08.2007 19:32:28

Денис, нужны комменты. Что, где и как "разрезают". (-)

---

---

От	Дионис
К	Monk (18.08.2007 19:32:28)
Дата	19.08.2007 03:59:33

Постараюсь выбрать цитаты. Перевод с эльфийского на русский будет позднее (-)

---

---

От	Дионис
К	Дионис (18.08.2007 18:23:54)
Дата	18.08.2007 19:26:38

Сссылка на главную страницу.

---

http://stra.teg.ru/

Я мучаюсь, блин, слова подбираю, а эти товарищи открытым текстом рассказывают какую часть тела отделить и в каком месте разрезать

---