[1]
Правительство России 12 февраля 2003 года приняло Постановление ? 98 <Об
обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти> (далее -
Постановление). Согласно Постановлению федеральные органы исполнительной
власти обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей
деятельности (за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного
доступа) путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем,
утвержденным настоящим Постановлением, и размещения их в информационных
системах общего пользования. Органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано принять
меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей
деятельности с учетом настоящего Постановления.
Оценивая значение правительственной инициативы, необходимо иметь в виду ряд
принципиальных соображений.
1. Аудитория Интернета в России по оценкам Rambler превышает 10 процентов
взрослого населения страны и растет быстрыми темпами. В крупнейших
российских городах доля пользователей Интернетом еще выше: в Москве - 27
процентов, в Петербурге - 14 процентов. Аудитория Интернета уже сейчас
значительно превышает тиражи соответствующих официальных газет, где
публикуется информация о деятельности государственных органов власти (так,
тираж <Российской газеты> составляет 431 569 экземпляров, а тираж органа
московской мэрии <Тверская, 13> - 100 тысяч экземпляров).
2. Хранение и доступ к опубликованной в прессе и электронных СМИ информации
о деятельности государственных органов исполнительной власти после момента
опубликования по существу мало чем отличаются от режима для служебного
пользования, Интернет же обеспечивает актуальный доступ к размещенной
информации всех пользователей сети.
3. Информация, размещаемая в Интернете, может быть существенно более
объемной и детализированной. В этом отношении информация, размещаемая в СМИ,
не идет с ней ни в какое сравнение. Именно Интернет способен технологически
обеспечить революционный сдвиг, который позволит наконец говорить об
информационной открытости государственной власти.
4. Следует выделить и подчеркнуть особую значимость независимой экспертизы.
Без экспертной альтернативы и конкуренции идей, обеспечиваемых доста точно
широким экспертным сообществом, массовое распространение и потребление
информации о деятельности органов государственной власти неизбежно сводится
к агитации и манипулированию общественным мнением. Чтобы независимая
экспертиза действий и решений власти была возможна, экспертное сообщество
должно иметь гарантированный доступ к информации о деятельности органов
государственной власти, причем эта информация должна удовлетворять
экспертное сообщество своим объемом, качеством и достоверностью.
5. Создание интернет-сайтов органов государственной власти дает возможность
не только предоставить информацию экспертному сообществу и массовому
пользователю, но и сделать коммуникацию <власть - граждане> интерактивной.
Изложенные соображения позволяют определить критерии нашей оценки
информационной открытости государственной власти и ее отдельных органов.
Осуществляя мониторинг интернет-ресурсов государственных органов
исполнительной власти, мы постоянно держали в уме три вопроса:
Насколько сведения о деятельности государственного органа исполнительной
власти, представленные на его официальном сайте, соответствуют перечню,
утвержденному Постановлением? При этом следует подчеркнуть, что
Правительство РФ определило в Постановлении перечень сведений о деятельности
правительства и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для
размещения в информационных системах общего пользования, и не наделяет
федеральные органы исполнительной власти правом самостоятельно определять,
какую информацию из указанного перечня публиковать, а какую нет. То есть
каждый федеральный орган исполнительной власти обязан публиковать всю
информацию, определенную Постановлением, и отсутствие информации по любому
пункту указанного перечня является нарушением Постановления.
Насколько информация, представленная на официальном сайте государственного
органа исполнительной власти, является полной и объективной? Иными словами:
достаточна ли она для независимой экспертной оценки деятельности этого
органа (ее правовых оснований, бюджетной и организационной эффективности,
социально-экономических результатов)?
Какой уровень интерактивности обеспечивается связью потребителей с
государственным органом исполнительной власти через официальный сайт данного
органа?
Для того чтобы ответить на поставленные вопросы, совершенно недостаточно
пересчитать рубрики на официальных сайтах органов власти и установить их
формальное соответствие (несоответствие) перечню сведений, определенному
Постановлением. Кроме того, первое же знакомство с интернет-ресурсами
различных государственных органов исполнительной власти показывает, что они
весьма существенно различаются как степенью подробности, так и способом
структурирования информации. Поэтому для ведения мониторинга указанных
интернет-ресурсов мы выбрали форму аналитического описания, которое
позволило, во-первых, зафиксировать наличие (отсутствие) той или иной
информации, во-вторых, оценить особенности подачи и содержания размещаемой
информации.
Наш мониторинг, на основе которого сделаны представленные ниже выводы и
рекомендации, включал:
аналитический обзор сайта Правительства РФ,
аналитический обзор сайтов федеральных органов исполнительной власти,
выборочный аналитический обзор сайтов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Для регионального обзора были выбраны семь субъектов Федерации, столицы
которых стали центрами федеральных округов (проанализированы сайты органов
исполнительной власти этих субъектов Федерации).
Авторы не ставили перед собой цели дать количественную оценку открытости
государственных органов исполнительной власти, хотя результаты проведенного
мониторинга, безусловно, выявляют передовиков и аутсайдеров административной
реформы в этом аспекте. Главная цель настоящей статьи - дать системные
ответы на три вопроса:
Выполнено ли - и как выполнено - Постановление Правительства?
Дают ли официальные сайты информацию, пригодную для независимой экспертной
оценки деятельности органов власти?
Стала ли коммуникация органов власти с потребителями интерактивной?
Ниже представлены обобщенные ответы на эти вопросы.
В соответствии с Постановлением практически все федеральные органы
исполнительной власти и большинство органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации создали общедоступные сайты в сети Интернет, через
которые пользователи могут получать информацию о деятельности этих
государственных органов. Однако официальные информационные ресурсы
государственных органов исполнительной власти существенно различаются по
структурированию, полноте и подробности предоставляемой информации. Полное
предоставление информации, определенной Постановлением в качестве
обязательной, является скорее исключением, а не правилом.
Весьма показательно, что серьезные пробелы содержит сайт самого
Правительства РФ:
не освещаются решения судов о признании недействующими актов Правительства;
сведения о составе, задачах и деятельности координационных и совещательных
органов, образуемых Правительством, ограничены информацией о составе
комиссии или совета и положением о деятельности, а в некоторых случаях -
опубликованием названия самой комиссии и названия нормативного документа о
ее создании;
нет сведений о взаимодействии Правительства с иными органами государственной
власти РФ, общественными объединениями, политическими партиями,
профессиональными союзами и другими организациями, в том числе
международными;
явно недостаточна информация о выполнении бюджета: за 2002 год представлен
отчет на 1 октября 2002 года в формате одностраничного перечисления самых
общих показателей; отчет об исполнении бюджета за 2003 год - за январьмарт
(I квартал) и только по расходным статьям;
вся информация по обращениям граждан и организаций в Правительство, о
результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах сводится к
<Отчету отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ о
деятельности в 2002 году>, опубликованному в рубрике <Отчеты структурных
подразделений> и представляющему собой записку на шесть страниц;
функции структурных подразделений аппарата Правительства сформулированы
весьма абстрактно, так что непонятно, чем отличаются функции подразделения
аппарата Правительства от функций, которыми наделены соответствующие
министерства; для некоторых департаментов (департамента государственных
финансов, департамента финансовых рынков и имущественных отношений,
департамента экономики, управления кадров и государственной службы,
управления организационно-технического и социального обеспечения, управления
по вопросам административной реформы, управления по защите государственной
тайны, управления протокола) описание функций отсутствует.
Следует выделить наиболее важные информационные пробелы, характерные для
официальных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Отсутствие либо существенная неполнота сведений о функциях структурных
подразделений органа власти. Этот пробел характерен для сайтов Министерства
финансов, Министерства по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства, Министерства имущественных отношений, Министерства
промышленности, науки и технологии, Министерства природных ресурсов,
Министерства по связи и информатизации, Министерства транспорта,
Министерства энергетики, Министерства сельского хозяйства, МВД, Министерства
обороны, МЧС, МИДа, Министерства здравоохранения, Министерства культуры. Из
проанализированных региональных сайтов наибольшей неполнотой в этом плане
отличаются сервер администрации Ростовской области, сервер правительства
Свердловской области, сервер администрации Хабаровского края. Отсутствие
сведений о кадровых вакансиях. Исключения из этого порочного правила очень
редки: сайт Министерства экономического развития и торговли, сайт
Министерства сельского хозяйства.
Отсутствие сведений о решении судов о признании недействующими актов
государственных органов исполнительной власти. Информацию о судебной
практике в соответствующей сфере государственного управления можно найти
только на сайтах Министерства по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства и Министерства природных ресурсов, два решения суда
приведены на сайте Министерства по налогам и сборам.
Существенная неполнота сведений о нормативной базе: правовых основах
деятельности государственных органов исполнительной власти, принятых ими
нормативных актах, а также их законопроектной деятельности. Достаточная
полнота разделов законодательства и законопроектной деятельности характерна
для министерств экономического блока. При этом, однако, на сайте
Министерства имущественных отношений в разделе <Нормативно-правовая база> не
заполнены некоторые из заявленных подразделов (в частности - о недвижимом
имуществе, о риэлтерской деятельности); в книге отзывов высказывается
пожелание о более оперативном обновлении нормативной базы, но, как видим,
пожелание потребителей не удовлетворено. На сайтах министерств промышленного
блока нормативная база представлена с разной степенью подробности - от
достаточно полной (Минатом, МПС, Министерство природных ресурсов,
Министерство сельского хозяйства) до явно недостаточной (Министерство
промышленности, науки и технологии, Министерство энергетики). Совершенно
неудовлетворительны сведения о нормативной базе на сайтах силовых
министерств. Весьма примечательно и весьма печально, что нормативная база
представлена недостаточно на сайте Министерства юстиции (в подразделе
<Правовые акты> раздела <О министерстве> многие нормативные акты только
анонсированы, но тексты не вывешены; приказы по министерству ограничиваются
периодом с июня по август 2003 года). Нельзя признать удовлетворительными
сведения о нормативной базе на сайтах министерств социального и культурного
блока (за исключением сайта Минобразования)- т. е. как раз тех, которые
призваны быть ближе к потребителям. Например, на сайте Министерства труда и
социального развития опубликовано только положение о министерстве, а
законы, постановления, приказы и т. д. лишь перечислены в сводках по
тематическим отделам деятельности министерства.
Отсутствие либо существенная неполнота сведений об исполнении бюджета
государственным органом исполнительной власти. Сведения о бюджете на
официальных сайтах государственных органов исполнительной власти, как
правило, вообще отсутствуют, а если и даются, то в крайне усеченном виде.
Единственный сайт, где много бюджетной информации, - это, естественно, сайт
Минфина. Примечательно, что на сайте Министерства по налогам и сборам
отсутствует статистика по сбору налогов! Особенно показательна явная
недостаточность информации о выполнении бюджета на сайте самого
Правительства Российской Федерации, а также на, сайтах органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации - правительства
Санкт-Петербурга, администрации Ростовской области, правительства
Свердловской области, администрации Хабаровского края. Позитивным
исключением в этом ряду является сайт правительства Нижегородской области,
подробно информирующий об экономическом развитии области, в том числе и об
исполнении бюджета. Особого внимания заслуживает практика закрытия бюджетной
информации на официально общедоступных сайтах: например, на сайте
Министерства транспорта общая бюджетная и отраслевая статистика представлена
в разделе о деятельности министерства в режиме отчетов, а более подробные
статистические данные опубликованы в отдельном разделе - закрытом для
обычных пользователей; на сервере администрации Хабаровского края в разделе
<Общие сведения> есть бюджетная статистика за 2002 и 2003 годы, но доступна
она только для зарегистрированных пользователей. Следует подчеркнуть, что
подобная практика является грубым нарушением духа и буквы Постановления (его
пунктов 1 и 2).
Наряду с отсутствием и существенной неполнотой той или иной информации о
деятельности государственных органов исполнительной власти для официальных
сайтов характерно избирательное предоставление сведений. Выборочность
сведений определяет искусственность и необъективность информирования о
деятельности органов власти. Подобная односторонность нередко приводит к
превращению официального информационного ресурса, созданного за счет
бюджета, в рупор пропаганды и ведомственной рекламы. Откровенно
пропагандистско-рекламный характер имеют, например, материалы о военной
реформе на сайте Министерства обороны, о реформе МПС на сайте этого
министерства, о ввозе в Россию облученного ядерного топлива (ОЯТ) на сайте
Минатома.
В нарушение Постановления, обязывающего федеральные органы исполнительной
власти <своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы
в информационных системах общего пользования>, информация на большинстве
официальных сайтов обновляется несвоевременно и нерегулярно. Характер и
обновление материалов на сайтах таких федеральных органов, как Министерство
по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство
обороны, Министерство труда и социального развития, Министерство
здравоохранения, Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств
массовых коммуникаций, позволяют предположить, что создание сайтов было для
этих министерств единовременным мероприятием, а постоянная работа по их
пополнению и обновлению совершенно не налажена.
Недостаток важнейших сведений, выборочность представляемой информации и
нерегулярность ее обновления на официальных сайтах чрезвычайно затрудняют и
часто делают невозможной независимую экспертизу деятельности государственных
органов исполнительной власти.
Среди интернет-ресурсов, созданных федеральными органами исполнительной
власти, наиболее информативными являются сайты Министерства экономического
развития и торговли, Министерства атомной промышленности, Министерства
образования, Министерства сельского хозяйства (последний сайт находится в
стадии разработки, не доделаны страницы по некоторым департаментам).
Совершенно неудовлетворительными следует признать сайты Министерства
юстиции, Министерства труда и социального развития, Министерства
здравоохранения, сайты министерств силового блока. При этом сайты МВД,
Минобороны, МЧС отличает не просто слабое освещение их деятельности, но
крайнее сужение профессиональной информации на фоне гипертрофированной
презентационной части сайта. В результате сайты указанных силовых
министерств выглядят скорее органами пропаганды и ведомственной рекламы, чем
информационными ресурсами.
Весьма красноречивым является отсутствие общедоступного сайта у
Госкомрыболовства - ведомства, отличавшегося в последнее время наиболее
частыми публичными скандалами и коррупционными разоблачениями.
Из семи рассмотренных нами интернет-ресурсов органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации наиболее соответствующими рамочным
требованиям Постановления можно признать сервер мэрии Москвы, сайт
правительства Нижегородской области и сервер администрации Новосибирской
области.
В качестве положительных примеров можно выделить: представление на сервере
мэрии Москвы многочисленных отчетов о деятельности правительственных
подразделений, статистических и аналитических материалов по разным сферам
городского развития; широкое представление соответствующей нормативной базы
на портале администрации Санкт-Петербурга; подробное информирование на сайте
правительства Нижегородской области о ее экономическом развитии, включая
справки о состоянии бюджета и областной налоговой политике, анонсы конкурсов
и иную информацию, размещаемую специально для предприятий и инвесторов;
размещение на сервере администрации Новосибирской области информации о
системе госзакупок (мониторинг цен, сведения о госзаказчиках, регламент
проведения торгов, тексты регулирующих торги нормативных документов,
страничка для регистрации участников торгов, анонсы проведения торгов).
Однако даже лучшие информационные ресурсы региональных органов
исполнительной власти не свободны от существенных недостатков и упущений.
Так, на сервере мэрии Москвы отсутствует информация о законопроектной
деятельности, о кадровых потребностях правительства, рубрика о работе с
обращениями граждан. В целом текущая деятельность правительства освещается
<по факту> в формате отчетов и нормативных документов или - в случае
наиболее важных событий - в формате коротких анонсов. Рабочие материалы,
освещающие текущую деятельность правительства, отсутствуют, что в целом
создает ощущение <искусственности> подбора информации. Также на сайте
практически отсутствует информация для профессиональных пользователей
(например, информация о проведение конкурсов для возможных подрядчиков).
На портале администрации Санкт-Петербурга слабо освещается текущая
деятельность администрации, включая ее нормотворческую деятельность,
бюджетная и прочая профессиональная статистика практически отсутствует, нет
информации о кадровых потребностях администрации.
На сайте правительства Нижегородской области плохо представлена нормативная
сторона деятельности правительства - документы частично рассредоточены по
отдельным тематическим рубрикам, а частично представлены в рубрике
<Решения Правительства>; сведений о нормотворческой деятельности также нет.
Информация о кадровых потребностях правительства отсутствует.
На сервере администрации Ростовской области не представлена бюджетная
статистика. Нет сведений о вакансиях в администрации. Рубрика <Обращения
граждан> - формальная. Практически нет аналитических материалов.
На сервере Свердловской области нормативная база представлена выборочно, а
стратегическая деятельность правительства области освещается только на
страничках отдельных министерств, которые есть отнюдь не у всех
подразделений правительства. В частности, таких страничек нет у нескольких
важнейших министерств экономического блока (финансов, природных ресурсов,
торговли, питания, услуг, строительства и ЖКХ), информация о деятельности
которых, таким образом, вообще выпадает. В целом на сайте много
информационных сообщений общего и справочного характера, в то время как
специализированная информация представлена крайне дозированно.
Сайт администрации Хабаровского края представляет собой расширенную
интернет-страничку краевого министерства экономического развития и торговли.
Помимо информации об экономической деятельности, все остальные блоки
информации представлены крайне скудно. Официальный <общедоступный>
информационный ресурс администрации Хабаровского края примечателен тем, что
размещенная на нем бюджетная статистика доступна лишь для зарегистрированных
пользователей.
Общим слабым местом всех официальных сайтов, созданных федеральными и
региональными органами исполнительной власти, является их крайняя
официозность и слабость обратной связи. В абсолютном большинстве случаев
отсутствует механизм запроса информации через сайт без использования
электронной почты, нет интернет-приемных, общественных обсуждений и
голосований. Таким образом, создатели сайтов органов власти упускают из виду
основное преимущество Интернета - интерактивность. Даже у одного из наиболее
открытых федеральных органов исполнительной власти, каковым является
Министерство экономического развития и торговли, уровень интерактивности
сайта очень низкий. Пользователь может только узнать электронные адреса
Управления общественных связей и разработчиков сайта. На странице
организационно-штатной структуры можно найти некоторые телефоны
руководителей и заместителей руководителей департаментов. Отсутствует
возможность обратиться к работникам по электронной почте. Нет ни форумов, ни
гостевых книг, через которые можно обсуждать какие-либо проблемные вопросы.
В отличие от сайта МЭРТ сайт Правительства России предоставляет возможность
пользователям осуществить унифицированный запрос. Четко прописаны правила и
порядок составления запроса. Разработчики предусмотрели и возможность
передачи запросов по подведомственности в зависимости от тематики.
Позитивным примером является и сайт Госгортехнадзора, предоставляющий те же
возможности, что и сайт Правительства России, причем запрос здесь
составляется в произвольной форме и ответ вывешивается прямо на сайте. В
такой ситуации сокращается время обработки запроса, что позволяет
пользователю сразу получить ответ. Создание системы запросов через
интернет-приемную можно считать начальным этапом информационной открытости.
В целом исследование показало, что сайты российских госструктур, как
правило, представляют собой <электронную книгу>, т. е. совокупность
публикаций и баз данных при полном или частичном отсутствии интерактивных
сервисов. Другими словами, низкая интерактивность официальных
интернет-представительств органов исполнительной власти обнаруживает более
общую и принципи альную проблему - крайне слабую ориентированность
российских органов государственной власти на потребителей (будь то рядовые
налогоплательщики, предприниматели или организации) тех общественных услуг,
которые призваны производить эти органы власти и управления. Простой и
показательный пример: зайдя на сайт российского МПС, вы не сможете узнать
расписание поездов и забронировать билеты. Между тем в западных программах
e-government большое внимание уделяется созданию электронных сервисов для
обслуживания частных лиц и бизнеса. Можно, например, отметить такие
популярные онлайновые услуги, как заполнение налоговых деклараций, продление
водительских лицензий, получение разрешений на охоту, регистрация бизнеса и
т. д.
По итогам проведенного аналитического обзора и на основании сделанных
выводов можно сформулировать ряд рекомендаций для дальнейшей работы по
обеспечению доступа граждан к информации о деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.
1. Федеральным органам исполнительной власти следует устранить существенные
недостатки и упущения в реализации Постановления Правительства Российской
Федерации ? 98 от 12 февраля 2003 года <Об обеспечении доступа к информации
о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти>.
2. Нужно произвести определенную унификацию структуры и рубрикации
официальных информационных ресурсов федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с
целью облегчения поиска сведений о деятельности этих органов власти,
предусмотренных Постановлением.
3. Нужно принять и реализовать целевую программу по развитию интерактивной
коммуникации государственных органов исполнительной власти с потребителями,
в том числе по созданию системы электронных услуг. В качестве первоочередных
мер следует предусмотреть широкое внедрение механизмов обработки электронных
запросов и предоставления информации пользователям, а также электронных
форумов, гостевых книг и различных механизмов мониторинга, в том числе
систем голосования.
4. Проблемы доступа граждан к информации о деятельности органов власти,
безусловно, требуют законодательного регулирования, без которого невозможно
придать соответствующим нормам необходимую легитимность и юридическую силу и
распространить эти нормы на деятельность палат Федерального собрания, судов
и прокуратуры, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления.
5. Анализ хода реализации Постановления Правительства Российской Федерации ?
98 от 12 февраля 2003 года со всей очевидностью показывает, что требуемое
законодательное регулирование должно строиться не только на определении
общественно значимых сведений, в том числе сведений о деятельности органов
власти, обязательных к опубликованию, но прежде всего на законодательном
закреплении права гражданина на получение таких сведений. Только
законодательно обеспеченное право гражданина на получение информации в
совокупности с конкретным определением ответственности органов власти и
управления способны создать в России реальный и действенный механизм
обеспечения открытости власти.
[1] Статья использует результаты, полученные в рамках
научно-исследовательской работы
по Федеральной программе <Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003-2005 годы)>.
Право граждан на информацию является одним из важнейших политических и
личных прав человека и гражданина. Конституция Российской Федерации,
принятая в 1993 году, в п. 4 ст. 29 устанавливает, что каждый имеет право
свободно искать, получать, передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом. Особо оговаривается, что перечень
сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным
законом.
Не будет преувеличением утверждать, что реализация права граждан на
информацию, обеспечение свободного доступа к имеющей общественное значение
информации, информационная открытость органов власти являются важнейшими
условиями и критериями функционирования правового государства. Именно
реализация права граждан на информацию обеспечивает реальное, а не только
формальное участие граждан в жизни государства.
Следует подчеркнуть особую значимость этого права: оно выступает связующим
элементом всей системы основных прав и свобод. Только при условии его
соблюдения можно говорить о фактической реализации личных, политических,
социальных, экономических, экологических и культурных прав и свобод.
Отсюда следует, что в отсутствие свободного доступа граждан к информации,
при информационной закрытости, <непрозрачности> органов государственной
власти весь набор демократических институтов легко может приобрести
имитационно-декоративный характер, а <носитель суверенитета и единственный
источник власти> может превратиться в манипулируемый <электорат>. В этой
связи весьма показательно, что общественная дискуссия о характере
современного политического процесса в России, которая ведется как у нас, так
и за рубежом, в значительной степени сфокусирована на проблемах прозрачности
государственной власти и реализации права граждан на информацию.
Международные стандарты
Следует констатировать очевидную за последние 30 лет либерализацию права и
политики в сфере доступа к информации. В 40 государствах были приняты
законодательные акты по доступу к государственным информационным ресурсам, в
других, имеющих соответствующий законодательный опыт, действующие законы о
доступе к информации были подвергнуты существенным изменениям в связи с
развитием информационных технологий и общей тенденцией к обеспечению
прозрачности функционирования властных институтов. Естественно,
террористические акты 11 сентября не могли не сказаться на этом процессе: в
США и ряде других развитых стран были закрыты многие информационные порталы,
при этом доступ к официальной информации был существенно ограни чен. К
примеру, во вполне либеральной Канаде после событий 11 сентября генеральный
прокурор получил право накладывать запрет на предоставление информации,
затрагивающей международные отношения и национальную безопасность. Однако в
целом заинтересованность общества в информационной открытости власти не
снизилась. Более того, проблема обеспечения такой открытости приобрела
особое значение в связи с международно-правовым закреплением права на
информацию.
Это право обеспечивается основополагающими международно-правовыми актами,
которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются частью
российской правовой системы. В первую очередь назовем ст. 19 Международного
пакта о гражданских и политических правах, говорящую об особых обязанностях
и ответственности, которые возникают в связи с пользованием правом на
информацию, и ограничениях на пользование данным правом, которые могут быть
введены законами государств с целью обеспечения уважения прав и репутации
других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка,
здоровья или нравственности населения. В ст. 10 Европейской конвенции о
защите прав человека и основных свобод информационные права выступают как
составная часть свободы выражения мнения: они должны реализовываться <без
вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных
границ>. По мнению Европейского суда, это не означает, что на государство
возлагается обязанность собирать и распространять информацию по собственной
инициативе, - речь идет о доступе к информации, а не о праве на информацию в
собственном смысле. В то же время в Рекомендациях Совета Европы <О защите
данных и свободе информации>[1] подчеркивается, что демократические режимы
характеризуются обращением в обществе максимального объема информации и что
информационные права, закрепленные в Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод, должны трактоваться предельно широко,
подразумевая свободу поиска информации и, как следствие, обязанность властей
обеспечивать доступность информации по вопросам, имеющим общественное
значение (с учетом соответствующих ограничений).
Состояние российского законодательства
Сегодня в России не существует единого нормативного правового акта, который
бы создавал механизм реализации права граждан на информацию. Нормы,
закрепляющие право на доступ к информации и порядок такого доступа, можно
сказать, разбросаны по всему законодательству Российской Федерации[2].
Одним из инструментов реализации права граждан на получение информации о
деятельности власти являются средства массовой информации. Не случайно по
ложения ст. 38 Закона РФ <О средствах массовой информации>[3] устанавливают
право граждан на оперативное получение через средства массовой информации
достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций,
общественных объединений, их должностных лиц. В ст. 39 и 40 Закона редакциям
СМИ предоставляется право запрашивать информацию о деятельности
государственных органов и организаций, общественных объединений, должностных
лиц. В соответствии с Законом отказ в предоставлении информации возможен
только в том случае, если она содержит государственную, коммерческую или
иную специально охраняемую законом тайну.
В 1993 году был издан Указ Президента РФ <О дополнительных гарантиях права
граждан на информацию>[4], провозгласивший принцип информационной открытости
деятельности государственных органов, организаций и предприятий,
общественных объединений, должностных лиц. Указ 1993 года, изменения в
который вносились вплоть до 1 сентября 2000 года, представляет собой, с
одной стороны, характерный рецидив указного права, а с другой - декларацию,
не предусматривающую конкретные механизмы реализации и ответственность.
Кроме того, Указ почему-то не распространяет декларируемый им принцип
информационной открытости на органы местного самоуправления. Наконец,
вызывает сомнения соответствие содержания Указа его названию, поскольку речь
в нем идет не столько о дополнительных гарантиях права граждан на получение
информации от органов государственной власти и о соответствующих
обязательствах государственных служащих, сколько о возложении на средства
массовой информации обязанности освещать деятельность органов
государственной власти.
Принятый в 1995 году Федеральный закон <Об информации, информатизации и
защите информации>[5] закрепил право доступа физических и юридических лиц к
государственным информационным ресурсам. В данном законе особо
оговаривается, что за исключением специально предусмотренных законом случаев
владельцы информационных ресурсов не вправе требовать обоснования
необходимости получения запрашиваемой информации. При этом все пользователи
информации (граждане, общественные объединения, органы государственной
власти и органы местного самоуправления) наделяются равными правами доступа
к государственным информационным ресурсам.
Закон <Об информации:> закрепил и обязанность органов государственной власти
и органов местного самоуправления создавать общедоступные информационные
ресурсы по вопросам собственной деятельности и функционирования
подведомственных им организаций, а также осуществлять в пределах своей ком
петенции массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав,
свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам,
представляющим общественный интерес. В п. 4 ст. 12 Закона сказано, что
органы государственной власти обеспечивают условия для оперативного и
полного предоставления пользователю документированной информации.
Предусмотрена возможность обжаловать в суде отказ в доступе к открытой
информации или предоставление заведомо недостоверной информации, а также
право на возмещение понесенного ущерба лицам, которым было отказано в
доступе к информации, и лицам, получившим недостоверную информацию. По
смыслу ст. 24 Закона рассмотрение споров о необоснованном отнесении
информации к информации с ограниченным доступом отнесено к компетенции суда.
Ст. 5.39 Кодекса об административных правонарушениях от 30.12.2003 (ред. от
23.12.2003) устанавливает ответственность за неправомерный отказ в
предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов,
материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо
несвоевременное предоставление таких документов и материалов,
непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо
предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации. На
должностных лиц, признанных виновными в совершении указанных противоправных
деяний, возлагается ответственность в виде административного штрафа в
размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.
Наиболее часто запрашивается экологическая информация. Федеральные законы
<Об охране окружающей среды> от 10.01.2002 ? 7-ФЗ[6] и <О
санитарноэпидемиологическом благополучии населения> от 30.03.1999 ? 52-ФЗ[7]
предусматривают право граждан на достоверную информацию о состоянии
окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке, качестве и
безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых
продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для
здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. При этом особо
оговариваются права субъектов предпринимательской деятельности в области
получения информации. Ст. 8.5. КоАП предусматривает ответственность за
сокрытие или искажение экологической информации в виде административного
штрафа, налагаемого на граждан в размере от пяти до десяти минимальных
размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати
минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот
минимальных размеров оплаты труда. Правительство России 12 февраля 2003 года
приняло Постановление ? 98 <Об обеспечении доступа к информации о
деятельности
Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти>. Согласно Постановлению федеральные органы исполнительной власти
обязаны обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей
деятельности, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного
доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем,
утвержденным настоящим Постановлением, и размещения их в информационных
системах общего пользования.
Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты, закрепляющие права
граждан по производству, распространению, поиску, получению и передаче ин
формации, принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации. Можно даже
говорить об опережающем характере регионального законодательства в сфере
регулирования информационных правоотношений.
Так, в Волгоградской области принят Закон от 28 января 2003 года ? 782-ОД <О
порядке предоставления информации органами государственной власти
Волгоградской области>[8]. Он во многом повторяет положения принятого в 2002
году Закона Калининградской области <О порядке предоставления информации
органами государственной власти Калининградской области>[9]. При этом
калининградский закон содержит отдельную главу, в которой устанавливается
порядок предоставления документов и материалов на основании запроса.
Владимирская область пошла по пути законодательного закрепления порядка
доступа к информации, касающейся отдельных направлений деятельности органов
власти. Так, в 2003 году был принят Закон <О порядке информирования граждан,
их объединений и юридических лиц о градостроительной деятельности на
территории Владимирской области>[10].
Закон города Москвы от 24 октября 2001 года <Об информационных ресурсах и
информатизации города Москвы>[11] определяет перечень информационных
ресурсов, находящихся в собственности г. Москвы, их правовой режим, а также
порядок их формирования. Обратим внимание на определенный в Законе перечень
социально значимой информации, доступ к которой осуществляется
бесплатно[12]. Закон также предусматривает получение информации за плату.
Однако до сих пор получение платной информации из информационных ресурсов
правительства г. Москвы затруднено - в частности, из-за отсутствия
утвержденных базовых тарифов по предоставлению информации.
Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2003 года <Об обеспечении
доступности информации о деятельности Правительства Москвы, городских
органов исполнительной власти и городских организаций>[13] утверждает
перечень предприятий города, для которых создание и ведение информационных
ресурсов является обязательным, также утверждается перечень сведений о
деятельности Правительства Москвы и комплексов городского управления,
подлежащих обязательному размещению в общедоступных информационных ресурсах
в сети Интернет.
Анализ российского законодательства показывает, что система нормативного
обеспечения права на информацию у нас до сих пор не разработана. Из-за
отсутст вия специального закона, регламентирующего универсальный порядок
доступа к информации и обязанности органов государственной власти и органов
местного самоуправления по его обеспечению, отдельные положения, в той или
иной мере регулирующие право на информацию, рассредоточены в самых разных
федеральных законах, законах субъектов Федерации, подзаконных актах,
ведомственных инструкциях. При этом большинство указанных положений либо
декларативны, либо носят отсылочный характер, а самое главное - не содержат
конкретного механизма реализации и ответственности. Достаточно сказать, что
вопросы, связанные с обращениями граждан в органы власти, до сих пор
регулируются лишь подзаконным актом, принятым к тому же еще в советские
времена. Это Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года ?
2534-VII <О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб
граждан>[14]. Такое состояние законодательства не отвечает задачам
национального развития.
Необходимо законодательно урегулировать ряд принципиально важных вопросов,
определив:
1) состав информации, подлежащей обязательному обнародованию органами
государственной власти и органами местного самоуправления;
2) основания, порядок и ограничения для отнесения той или иной информации к
информации для служебного пользования;
3) порядок и способы предоставления органами государственной власти и
органами местного самоуправления информации, представляющей общественный
интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
4) закрепление обязанности органов государственной власти и органов местного
самоуправления предоставлять информацию по обращениям граждан;
5) четкие правила и процедуры предоставления информации органами
государственной власти и органами местного самоуправления по обращениям
граждан;
6) ответственность должностных лиц за непредоставление информации, неполное
предоставление информации, дезинформацию, которые повлекли нарушения прав
граждан.
Развилки законотворчества
У проектов закона <О праве на информацию> - о его разработке говорилось еще
в Указе Президента 1993 года - сложная судьба. В 1996 году в Государственную
думу первым Президентом России Б. Н. Ельциным был внесен законопроект <О
праве на информацию>, разработанный рабочей группой под руководством
профессора А. Б. Венгерова. Законопроект представлял собой логичную
законодательную конструкцию, ориентированную на открытость российского
государства. При подготовке ко второму чтению законопроект претерпел
серьезные изменения и стал называться <О праве на доступ к информации>
(рабочая группа под руководством Ю. М. Нестерова). Однако на обсуждение он
так и не был поставлен.
В 2001 году депутаты Государственной думы В. В. Похмелкин и С. Н. Юшенков
вносили проект закона <О праве граждан на информацию>, который также не
получил поддержки парламентариев[15]. Проект отличала низкая правовая
техника, спорная юридическая конструкция, однако некоторые его подходы и
положения заслуживают внимания и дальнейшего развития. Его авторы подошли к
воп росу регулирования права на информацию с либеральных позиций. В основе
либерального подхода лежит признание права на информацию неотчуждаемым
правом человека и гражданина. При подготовке законопроекта был учтен опыт
ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Швейцарии, Бельгии) в
сфере правового регулирования права граждан на информацию.
Под правом на информацию в законопроекте Похмелкина и Юшенкова понимается
право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию на территории Российской Федерации любым законным
способом. В качестве субъектов права на информацию называются: физические
лица; юридические лица, независимо от их формы собственности и
организационной формы; органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства
разработчиками законопроекта также наделяются правом на информацию наравне с
гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным
законом или международным договором Российской Федерации. Такая позиция
созвучна современным нормативным актам большинства европейских стран,
регулирующих отношения, связанные с информационной открытостью власти.
Перечисленные в законопроекте субъекты информационных правоотношений вправе
выступать в роли: собственников и владельцев (держателей) информационных
ресурсов, систем и сетей; пользователей информационными ресурсами, системами
и сетями; посредников между собственниками, владельцами (держателями),
пользователями информационных ресурсов, систем и сетей.
В качестве мер по обеспечению права на информацию авторы называют:
обязанность государственных органов и органов местного самоуправления
публиковать принятые ими правовые акты в установленном законодательством
порядке;
обязанность органов и организаций сообщать для всеобщего сведения информацию
о своей деятельности и правовом статусе, а также предоставлять информацию в
тех случаях, если ее распространение может предотвратить угрозу жизни или
здоровью граждан, если она имеет или может иметь общественно значимый
характер, если требуется пресечь распространение недостоверной информации.
Особое внимание авторы уделяли процедуре подачи запроса о получении
информации и ответа на него: требования к запросу о получении информации,
сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос,
основания и порядок отказа в предоставлении информации. Законопроект
предусматривал, что бесплатно предоставляется исключительно та информация,
которая затрагивает права и свободы обратившегося. Любая иная информация
предоставляется по запросам граждан на возмездной основе, однако размер
взимаемой платы не должен превышать расходы на поиск, копирование, пересылку
информации.
Если исходить из зарубежного опыта, то можно констатировать, что большинство
государств законодательно закрепляют принцип оплаты при предоставлении
информации в зависимости от характера запроса. При этом, естественно,
критерии и порядок оплаты различаются. К примеру, в США в соответствии с
Законом о свободе информации сумма сбора зависит от характера запроса: если
информация запрашивается в коммерческих целях, сумма сбора может в три раза
превышать расходы; если информация запрашивается для личного пользования, то
оплачиваются только расходы на поиск, отбор и копирование; в случае же осу
ществления запроса образовательными, некоммерческими, научными организациями
или представителями прессы оплата взимается только за копирование
информации.
Законодательное закрепление принципа фиксированной платы за предоставление
информации в зависимости от категории запроса (коммерческого, частного,
образовательного) и объема информации представляется для России уместным и
необходимым. При этом было бы разумным не оставлять на усмотрение отдельных
органов власти определение суммы сбора за предоставление информации.
Величина оплаты должна складываться исключительно из прямых расходов на
поиск, формирование и предоставление информации.
Предложенный в законопроекте Похмелкина и Юшенкова порядок предоставления
информации по запросам согласуется с Законом РФ <Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан> от 27 апреля 1993
года в редакции от 14 декабря 1995 года[16] в части регулирования процедуры
рассмотрения заявлений граждан в органах государственной власти. Ответ на
запрос должен быть дан не позднее чем через 30 дней после дня получения
запроса, если иное не установлено федеральным законом. Таким образом,
законопроект не предусматривает какую-либо градацию запрашиваемой информации
в зависимости от ее типичности, простоты или сложности ее предоставления.
Такой общий режим предоставления информации ограничивает возможности
быстрого доступа пользователей информации. На наш взгляд, в целях ускорения
получения информации, не связанной для субъекта предоставления информации с
усложненным поиском, сбором, оценкой, следует установить предельный срок в
10 дней. Перечни подобной информации должны быть доступны для пользователей.
Очевидным плюсом законопроекта является заимствованное из зарубежной
практики положение, устанавливающее для субъектов предоставления информации
требование о направлении письменного уведомления об отсрочке предоставления
запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки
предоставления запрашиваемой информации.
Законопроект Похмелкина и Юшенкова предоставлял органам и организациям право
отказывать в предоставлении информации только в том случае, если
запрашиваемая информация содержит следующие сведения: составляющие
государственную тайну; об оперативно-розыскной деятельности; о судебном
рассмотрении гражданских и уголовных дел (если разглашение этих сведений
запрещено законом, может нарушить право человека на объективное судебное
рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан);
составляющие коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
доступ к которым ограничен другими федеральными законами.
Сегодняшний этап законотворческих поисков связан с проектом Закона <Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления> (2003 год)[17], который разработан
Министерством экономического развития и торговли. По замыслу разработчиков,
названный законопроект наряду с проектами законов <Об административных
регламентах> и <Об общих стандартах качества услуг, предоставляемых органами
государственной власти> должен войти в пакет законодательных инициатив
Правительства РФ по административной реформе.
Законопроект МЭРТа отражает <государственнический> подход к регулированию
права граждан на информацию. Разработчики закона исходят из целесообразности
регулирования определенного сегмента информации, а именно информации о
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Более широкое понимание права на информацию - как права
искать, получать, передавать и распространять информацию - в законопроекте
отсутствует.
Прочтение ст. 1 законопроекта однозначно указывает на то, что сфера действия
указанного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе
поиска и получения исключительно той информации, которая имеет отношение к
деятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Это, безусловно, важнейший, но далеко не исчерпывающий
сегмент общественно значимой информации. На наш взгляд, необходим более
широкий подход к реализации конституционного права граждан на информацию, а
это, в свою очередь, требует более широкого законодательного регулирования.
В самом деле, законопроект постоянно отсылает к дополнительному
законодательному регулированию таких важнейших областей общественных
отношений, как доступ граждан к персональным данным о себе (ст. 1),
сведения, относимые к служебной тайне (ст. 4), соблюдение прав и интересов
третьих лиц при предоставлении информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления (ст. 3). В настоящее время
какое-либо законодательное регулирование этих областей отсутствует,
отсутствует оно и в комментируемом законопроекте. Поэтому соответствующие
нормы законопроекта не могут быть действующими. Так, например, пока не
очерчены границы информации, относимой к служебной тайне, все перечни
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, обязательные для размещения в информационных системах общего
пользования, утрачивают смысл, поскольку ничто не мешает нарушать требования
закона[18].
Обратим внимание на то, что в законопроекте отсутствует определение
субъектного состава права на доступ к указанной информации. Остается вопрос:
наделяют ли авторы проекта правом на доступ к информации каждого, включая
граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства,
юридических лиц (российских и/или иностранных), органы государственной
власти и органы местного самоуправления, либо из этого перечня предусмотрены
определенные изъятия?
Законопроект распространяет свое действие на все органы государственной
власти, включая законодательные, судебные органы и прокуратуру. Такое
широкое действие закона подразумевает обязательный учет специфики
деятельности указанных органов власти, специфики информации об их
деятельности, однако законопроекту этого явно не хватает. В центре внимания
авторов находятся государственные органы исполнительной власти.
Наиболее сильной стороной законопроекта является закрепление перечня
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего
пользования[19]. Определяя около сорока важнейших позиций, по которым
соответствующая информация подлежит обязательному размещению в
информационных системах общего пользования, авторы законопроекта исходили из
принципа презумпции информационной открытости власти.
Здесь можно рекомендовать конкретизировать (в п. 16 ст. 9) состав
обязательных для размещения сведений об исполнении бюджетов государственными
органами и органами местного самоуправления - в соответствии с
соответствующими законами о бюджете. Как показывает мониторинг сайтов
федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов
Российской Федерации, именно информация об исполнении бюджета представляется
весьма скупо и очень выборочно.
Указанный в законопроекте перечень информации не является исчерпывающим. В
соответствии с ч. 2 п. 40 ст. 9 органы государственной власти и органы
местного самоуправления вправе устанавливать состав дополнительной
информации, обязательной для размещения в информационных системах общего
пользования.
Заметим, что в соответствии со ст. 8 перечень информации о деятельности
органов власти, обязательной для размещения в информационных системах общего
пользования, а также периодичность, способы и формы размещения утверждаются
соответствующим органом, осуществляющим руководство их деятельностью. То
есть для федеральных органов, руководство деятельностью которых осуществляет
Президент РФ, соответствующий правоустанавливающий акт будет исходить от
Президента; для федеральных органов, руководство деятельностью которых
осуществляет Правительство РФ, - от Правительства, и так далее: от
губернатора, от регионального правительства, от мэра... Что же касается иных
органов государственной власти, образованных в соответствии с Конституцией
РФ (Президент, Правительство, палаты Федерального собрания, Конституционный
суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура и др.),
то они сами для себя определяют перечень информации о своей деятельности, ее
периодичность, способы и формы ее размещения. Наверное, на взгляд чиновника
здесь все логично и последовательно. Но есть и иная логика - логика
обеспечения прав пользователя (потребителя) информации. Посмотрим на
ситуацию с его точки зрения.
Ведомственными актами предлагается утверждать ключевые составляющие
механизма предоставления официальной информации: сам перечень информации,
формы и способы ее размещения, периодичность ее обновления. Все, что
касается перечня информации, более или менее понятно: ее обязательный
минимум определен в законопроекте (хотя и здесь не помешали бы некоторые
уточнения). Но зачем же отдавать на усмотрение органам власти периодичность,
формы и спо собы размещения информации? Разве потребителю информации, чьи
права призван защитить закон, безразлично, когда и в каком виде он ее
получит? На наш взгляд, все важнейшие параметры механизма предоставления
официальной информации должен безусловно устанавливать закон. Для
центральных федеральных органов такое регулирование целесообразно
осуществить в указанном законопроекте, для органов государственной власти
субъектов Федерации - в аналогичных законах субъектов Федерации, для органов
местного самоуправления - в нормативно-правовом акте представительного
органа местного самоуправления.
Следует обратить внимание и еще на одно существенное противоречие, присущее
законопроекту. Пункт 4 ст. 16, регулирующей порядок предоставления
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления по запросу, устанавливает порядок предоставления информации в
случае, если она уже размещена в информационных системах общего
пользования, - при повторном обращении с запросом норма обязывает
предоставить запрашиваемую информацию в порядке, установленном в
законопроекте, и в предусмотренные сроки. Между тем ст. 17 законопроекта к
числу оснований для отказа в предоставлении информации добавляет случай,
когда запрашиваемая информация уже размещена в информационных системах
общего пользования. Эта оговорка фактически выхолащивает законопроект. Ведь
размещенные в информационных системах общего пользования сведения могут быть
неполными, фрагментарными, избирательными (мониторинг официальных сайтов
показывает, что в большинстве случаев именно так и происходит), а в то же
время факт их формального размещения в информационных системах общего
пользования будет достаточным основанием для отказа в предоставлении
информации.
Слабое звено законопроекта - неопределенная ответственность за искажение и
сокрытие информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления, размещаемой в информационных системах общего
пользования. В отсылочной норме авторы упоминают о мерах по защите подобной
информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Здесь мы опять видим необходимость рамочного законодательного регулирования
вопросов, связанных с реализацией права граждан на информацию и обеспечением
информационной открытости власти.
Таким образом, становится очевидным, что весьма актуальный законопроект МЭРТ
предполагает наличие более фундаментального законодательного акта, который
бы устанавливал гарантии права на информацию, закреплял основы правового
регулирования права искать, получать, передавать и распространять
информацию, а также ответственность субъектов предоставления информации.
Выводы
Необходимо разработать концепцию системы нормативно-правового регулирования
права граждан на информацию и обеспечения информационной открытости власти.
Представляется, что системообразующим должен стать рамочный федеральный
закон о праве на информацию, содержащий гарантии прав граждан на информацию,
общие требования к порядку и условиям ее поиска, получения, предоставления,
передачи, производства и распространения, общие ограничения, меры
ответственности, общественный контроль. Имеется в виду рамочный закон для
регионального законодателя по принятию соответствующих законов субъектов
Федерации и для федерального законодателя по принятию специальных
дополняющих и конкретизирующих законов.
Принятие федерального закона, регулирующего условия и порядок реализации
права на информацию, позволило бы сократить объем подзаконного правового
регулирования, утвердить приоритет актов высшей юридической силы - законов в
данной сфере правового регулирования. Кроме того, принятие федерального
закона, закрепляющего информационные права граждан, будет способствовать
интеграции России в международно-правовое пространство, поскольку членство в
Совете Европы влечет за собой выполнение Российской Федерацией обязательств
по реализации норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод.
Правовыми основаниями для принятия указанного федерального закона являются
п. <в> и <и> ст. 71, п. <б> ч. 1 ст. 72, ст. 76 Конституции Российской
Федерации, согласно которым регулирование и защита прав и свобод человека и
гражданина, отношений в сфере федеральной информации осуществляется
федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории
Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина,
относящаяся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов, обеспечивается также законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с
федеральными законами.
В системе законодательства, гарантирующего право на информацию и
информационную открытость власти, важное место призван занять разработанный
Министерством экономического развития и торговли закон <Об обеспечении
доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления>, обсужденный выше. Указанный законопроект при
соответствующей доработке должен закреплять обязанность создания
соответствующих подразделений в органах государственной власти и органах
местного самоуправления, отвечающих за предоставление информации о
деятельности этих органов, а также создания соответствующих административных
регламентов.
Развивая систему законодательного обеспечения права граждан на информацию и
информационной открытости власти, необходимо принять федеральный закон,
осуществляющий регулирование доступа граждан к персональным данным о себе, и
федеральный закон, устанавливающий порядок отнесения сведений о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления к служебной тайне.
Одновременно с принятием рамочного федерального закона о праве на
информацию, закона <Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления> и других
упомянутых выше законов необходимо внести соответствующие изменения и
дополнения в Кодекс об административных правонарушениях Российской
Федерации, устанавливающие административную ответственность должностных лиц
государственных органов и органов местного самоуправления за неправомерное
утаивание и искажение общественно значимой информации.
[1] Parliamentary Assembly. Recommendation 1037 (1986) on Data Protection
and Freedom
of Information.
[2] Вопросы информационной открытости представительных и исполнительных
органов
государственной власти и органов местного самоуправления регулируются в
Федеральном
конституционном законе РФ <О Правительстве Российской Федерации>,
Федеральных
законах РФ <Об общих принципах организации законодательных
(представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации>,
<Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации>,
<О системе государственной службы Российской Федерации>, <Об основах
муниципальной
службы в Российской Федерации>. Отдельные аспекты доступа к информации,
представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы
граждан, регулируются
в специальных законах, таких, например, как Федеральные законы РФ <О
государственной
регистрации юридических лиц>, <О защите прав потребителя>, <Об основных
гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации>,
<Об общественных объединениях>, <О политических партиях>. Перечень сведений,
составляющих государственную тайну, определен в специальном Федеральном
законе РФ
<О государственной тайне>. Порядок формирования и использования
информационных
ресурсов, распространения и предоставления потребителю документированной
информации,
защиты информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах,
определен
в Федеральном законе РФ <Об информации, информатизации и защите информации>.
Ограничения доступа граждан к информации в условиях чрезвычайного положения
закреплены
в Федеральном конституционном законе РФ <О чрезвычайном положении>.
[3] Опубликован: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. ? 7. Ст. 300.
[4] СЗ РФ. 1994. ? 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1997. ? 3. Ст. 367; СЗ РФ. 2000. ? 36.
Ст. 3636.
[5] СЗ РФ. 1995. ? 8. Ст. 609; СЗ РФ. 2003. ? 2. Ст. 167.
[6] СЗ РФ. 2002. ? 2. Ст. 133.
[7] СЗ РФ. 1999. ? 14. Ст. 1650.
[8] Волгоградская правда. 7.02.2003. ? 23.
[9] Российская газета (г. Калининград). 29.11.2002. ? 227.
[10] Владимирские ведомости. 19.02.2003. ? 36-37.
[11] Вестник Мэрии Москвы. 2001. ? 44. Ноябрь.
[12] К такой информации Закон относит:
- справочные сведения о местонахождении, режиме работы, почтовых адресах и
контактных
телефонах, адресах электронной почты и официальных интернет-сайтах органов
власти
города Москвы, городских (муниципальных) организаций социальной и жилищно-
коммунальной сфер;
- информацию о порядке оформления и направления жителями города в органы
власти
города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление
которых
требуется от них в соответствии с законодательством;
- тексты вступивших в силу нормативных актов, принятых органами власти
города Москвы
и не относящихся к информации ограниченного доступа;
- иную информацию открытого доступа - по перечню, утверждаемому
Правительством
Москвы;
- информацию, необходимую для обеспечения прав граждан в социальной,
жилищной
и градостроительной сферах (за исключением выдачи документов на бумажных
носителях).
[13] Вестник Мэра и Правительства Москвы. 23.10.2003. ? 60.
[14] Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.
[15] Указанный законопроект 23.05.2002 был отклонен Государственной думой в
первом чтении.
[16] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. ? 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. ? 51. Ст.
4970.
[18] На круглом столе по вопросам законопроектной работы по обеспечению
информационной
открытости, организованном Высшей школой экономики (октябрь 2003 года),
первый
замминистра МЭРТ М. Дмитриев сообщил о разработке проекта закона <О
служебной тайне
и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах
и органах местного самоуправления>.
[19] В обязательный перечень для размещения включены: действующие
законодательные и иные
нормативно-правовые акты, включая сведения о поправках к ним, решениях судов
о признании недействующими актов государственной власти и органов местного
самоуправления; обобщенная информация о результатах рассмотрения обращений
граждан
и организаций, а также принятых мерах; сведения об уполномоченных
структурных
подразделениях и должностных лицах, предоставляющих информацию о
деятельности
органов власти в устной форме; перечни информационных ресурсов и услуг,
предоставляемых
гражданам и организациям; сведения о законопроектной деятельности, включая
размещение
текстов законопроектов и иных нормативно-правовых актов, поправок к ним;
сведения
об открытых конкурсах, аукционах и других мероприятиях, проводимых органами
власти,
включая условия их проведения, составы конкурсных комиссий; структура органа
государственной власти и органа местного самоуправления, их структурных
подразделений
и территориальных органов, численность работников и размер фонда оплаты
труда и т. д.