Форум С.Кара-Мурзы: Ветка : Российская власть и возня вокруг (-)

От	Георгий
К	И.Т.
Дата	27.06.2004 19:54:31
Рубрики	Тексты;

Российская власть и возня вокруг (-)

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	21.07.2004 23:21:33

Ю. Нерсесов. Политрагу. "Нам не повезло - мы такие, как все..." (*+)

http://www.konkretno.ru/excluziv.php?article=558
Политрагу: <НАМ НЕ ПОВЕЗЛО - МЫ ТАКИЕ, КАК ВСЕ...>

(Обзор петербургской политики с 12 по 18 июля)
Пока Кремль выпихивал из Смольного Владимира Яковлева, складывалось впечатление, что его преемница пользуется особым
расположением начальства. Валентину Ивановну усиленно демонстрировали по телевизору едва ли не под ручку с президентом, и, похоже, в
итоге в их близость поверили не только некоторые зрители, но и сама госпожа Матвиенко. Даже полное фиаско с финансированием
кольцевой автодороги не вывел нашу градоначальницу из радостной эйфории и на днях она в очередной раз завела песню о переводе в
Питер части федеральных ведомств.
Холодный душ из Москвы обрушился незамедлительно. Правительство в лице министра финансов Алексея Кудрина заявило, что ничего
подобного не планируется, и Валентине Ивановне только и осталось неуклюже оправдываться. Корявый подхалимаж придворной братии только
усугубил ситуацию, причем особенно медвежью услугу оказал любимой начальнице депутат Ягья. Заявив, что Матвиенко просто <не точно
перевели>, Ватанияр Саидович невольно дал повод позлорадствовать на тему русского языка своей подзащитной.
Хотя уважаемая губернаторша говорит даже без акцента, народ стал опять вспоминать Шепетовку и прочие подробности избирательной
кампании прошлого года. Я, конечно, понимаю, что профессор Ягья сделал свою научную карьеру на воспевании достижений
социалистической Эфиопии, но в отличие от тамошних прожирателей советских кредитов, питерской градоправительнице переводчики пока не
требуются.
Мы без всяких толмачей прекрасно понимаем, сколько стоили предвыборные обещания Валентины Ивановны, и чего стоит от нее ожидать
в дальнейшем. Например, предложила хозяйка Смольного новый транспортный налог, и автолюбители уже прикидывают потери семейного
бюджета, в пользу государственного. Который, как учил еще старик Энгельс, есть частная собственность бюрократии. Удастся ли найти
более рациональный способ пополнения бюджета с помощью создаваемого внутри городской администрации Агентства промышленных
инвестиций, пока неясно. Будет очень тоскливо, ежели в итоге город получит очередную команду чиновных дармоедов, оплачивать которую
придется опять из наших с вами карманов. Поневоле позавидуешь подданным какого-нибудь Рахимова-башкирского, Шаймиева-татарского или
Кокова-кабардинского. Эти от Кремля умеют льгот добиться, и с народишком ими делятся.
С другой стороны, обвинять в отсутствии данной благодати исключительно Матвиенко, Яковлева или Собчака тоже несправедливо.
Поволжские и кавказские ханы в случае чего всегда могут припугнуть царя-батюшку ростом ваххабизма да прочего фундаментализма, а из
Питера никакой подобный шантаж пока невозможен. Вот и наезжают к нам высокие московские гости без каких-либо подарочков, преследуя
исключительно свои цели. Кто рядом с иконой сфоткаться, как президент, кто поскорбеть над гробом социально-близкого эксперта
Гиренко, как главный правозащитник России Владимир Лукин.
Посетив невские берега, бывший <яблочник> даже предложил воздвигнуть покойному памятник, а еще долго распинался о борьбе со
страшными фашистами. Похоже, положение петербуржцев, не имеющих счастья относиться к рядам нацменьшинств, профессиональных
правозащитников и социально близких спекулянтов господина Лукина, как и президента с губернаторшей не волнует.
Им может подфартить, если только начальство поругается между собой. Вот решили в Кремле показать Валентине Ивановне, где ее
место, да и вняли протестам коллектива Академии имени Репина, не пожелавшего видеть своим ректором навязываемого Смольным бывшего
главного архитектора Олега Харченко. Студенты с преподавателями удачно вписались в склоку и к собственному удивлению добились
своего. Прочим же соискателям справедливости остается ждать, когда госпожа Матвиенко в очередной раз прогневит кремлевских боссов. А
пока тихо завидовать обитателям национальных автономий, утешая себя слегка переделанными словами группы <Ленинград>: <Нам не
повезло - мы такие, как все...>

Приготовил Юрий Нерсесов

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	21.07.2004 23:21:28

Без замысла или с умыслом? (*+)

http://www.lgz.ru/957

ПИСЬМА В КРЕМЛЬ

Без замысла или с умыслом?

Анатолий САЛУЦКИЙ

В последние недели власть споткнулась на ровном месте, потерпела сразу два чувствительных пропагандистских поражения, раскачавших,
казалось бы, спокойную социально-политическую ситуацию в стране: взрыв страстей вокруг замены льгот денежными выплатами и банковская
паника создали в обществе напряжённость. Вдобавок на горизонте маячит третье пропагандистское фиаско -Счётная палата не раз
объявляла о проверке итогов приватизации, возбудив у общественности завышенные ожидания относительно масштабов разоблачений, а когда
гора родит мышь, это вызовет очередной приступ разочарований, подозрений в сокрытии ваучерных грехов. Не исключён и четвёртый
пропагандистский провал: <Единая Россия> нахваливает пакет жилищных законов, игнорируя вопли оппозиции о резком повышении налога на
недвижимость; если оппозиция права и нынешним собственникам жилья придётся оплачивать радости новосёлов, то общественный эффект от
нововведений будет негативным.
Парадокс в том, что все движения власти, включая укрепление банковской системы, в целом носят позитивный характер и призваны
стабилизировать общественную обстановку. Однако на деле получается с точностью до наоборот. А Кремль, похоже, не склонен даже
анализировать причины этих вопиющих несоответствий, хотя рейтинг доверия к президенту упал до самой низкой отметки - 49 процентов.
Что же происходит на самом деле?
Начать с малости: у Кремля нет официального представителя, который озвучивал бы точку зрения верховной власти по вопросам, волнующим
общество. В Белом доме на Пенсильвания-авеню такой представитель есть, в нашем МИДе - тоже; вообще в любой солидной организации - не
только государственной - есть человек, которому поручено озвучивать позицию руководства. А в Кремле такого человека нет. В
результате Кремль хранит стойкое и раздражающее людей молчание по важным для общества вопросам, ибо не может же президент вдаваться
в <мелочи> жизни, главе государства положено высказываться по самым принципиальным проблемам.
Казалось бы, чего проще: назначить официального представителя, как в Вашингтоне, и дело с концом. Однако всё гораздо сложнее. В
Кремле, видимо, отсутствует механизм выработки точки зрения по текущим вопросам, что не позволяет верховной власти оперативно
формулировать свою позицию. Поэтому мы нередко получаем информацию от <неназванного источника в Кремле>, а советник президента
Илларионов, склонный к общению со СМИ, иногда подкидывает собственное субъективное мнение, что тоже негоже, поскольку оно вносит
сумятицу в умы сограждан, даёт пищу для газетных спекуляций.
Но дальше - больше. Отсутствие механизма выработки публичной позиции по частным вопросам - лишь проявление общего пренебрежения
Кремля к информационно-пропагандистскому обеспечению крупных социальных акций. И пример тому - провал в полемике вокруг замены льгот
выплатами. Всё здесь сделали не так, как надо: сперва объявили о шокирующе низких компенсациях, что изначально напугало людей; потом
ТВ в информационных блоках принялось неуклюже, топорно давать сюжеты исключительно о сельской глубинке без телефона и транспорта,
раздражая горожан этой однобокостью; что же до аналитических программ, то, например, Сорокина в самый пик полемики затеяла передачу
о скандале вокруг Киркорова, потом о семье с приёмными детьми, словно нарочно уходя от острой темы льгот. Именно на этой теме
обнаружились общая профессиональная слабость нашего ТВ, не готового к серьёзной проблематике. Интервью с министрами и депутатами
были скучными, невнятными, противоречили друг другу, а иные из <разъяснителей> реформы и вовсе демонстрировали смесь философии с
балагурством - на манер шекспировских гробокопателей. Более того, крупно <подставили> президента, заявившего о 20-кратном росте
выплат участникам войны. Как выяснилось из путаных объяснений Кудрина, такой рост будет лишь в регионах, где сегодня льготы вообще
не востребованы.
Ясно одно: за важнейшую социальную акцию, затрагивающую интересы миллионов людей, власть взялась без всякой идейной подготовки, не
имея общего плана разъяснения своих намерений, не представляя, как могут развиваться события. И здесь снова впору задать вопрос: а
есть ли в Кремле структура, обязанная прогнозировать социально-политические последствия крупных реформ, планировать их
пропагандистское обеспечение? Полноценен ли процесс управления страной, если из него исключена идеологическая составляющая?
Именно отсюда растут и корни банковского переполоха. Это было бы забавно, если бы не было так грустно: золотовалютный запас России
достиг почти 90 миллиардов долларов, банковские вклады возрастают на треть в год, экономика идёт отличными темпами, а президент и
премьер вынуждены в пожарном режиме успокаивать сограждан, которых СМИ поймали на голый крючок, создав панические настроения. Эта
встряска на ровном месте настораживает: у Кремля нет механизмов, способных предотвращать такого рода непредвиденные, явно
субъективные сбои.
Кремль перешёл к крупным реформам, затрагивающим основы общества, доверившись экономическим расчётам. Но идейный замысел
преобразований, включающий широкую и честную разъяснительную кампанию, отсутствует. Метод избрали простой: вдруг объявляют о крупных
нововведениях, как было с отменой льгот - и пошло-поехало. Выходит, снова: <Главнее - ввязаться в бой>? Но этот фарфор уже не
звенит - склеенный, это мы проходили при Горбачёве, чем это аукнулось для государства, слишком хорошо известно.
И вдобавок - никаких предварительных общественных обсуждений со специалистами разного профиля; включая социологов, философов,
историков, никаких дискуссий, что свидетельствует о невнимании Кремля к теоретическим вопросам развития государства и общества.
Но об этом в следующем письме.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 23:39:47

МВД в России на протяжении последних трех столетий и более (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=836

Отправление внутренних дел

Ольга Эдельман

Если взглянуть на историю России последних трех столетий с точки зрения преобразования управленческих структур, то вся она покажется
сплошной административной реформой. Задача написать краткий очерк истории административных преобразований, таким образом,
оказывается нереальной. Но можно сузить тему, выбрав одно из ведомств, и попытаться проследить его историю в контексте более общих
перемен в способах управления. В качестве такого примера напрашивается ведомство внутренних дел - самое, можно сказать,
административное в чистом виде, особенно если учесть весь круг функций, которыми оно в разное время бывало наделено.

Совсем недавно МВД отмечало свой двухсотлетний юбилей. И вправду, в России впервые такое ведомство было создано в 1802 году, в
начале царствования Александра I. И если некоторые из созданных тогда ведомств заменили собою прежде существовавшие, то Министерство
внутренних дел (равно как и народного просвещения) возникло впервые, вобрав в себя, впрочем, несколько учреждений, функции которых
унаследовало. Выходит, до начала XIX столетия в государственном обиходе понятия <внутренних дел> не было, а с соответствующими
нуждами справлялись домашними средствами.

Эпоха патриархальной простоты

В допетровской России центральными органами управления служили приказы. Их число доходило до восьмидесяти, а функции пересекались,
часть приказов строилась по отраслевому, часть - по территориальному принципу, иные ведали узким, специфическим кругом вопросов
обслуживания царского двора. Какую бы то ни было систему в создание приказов никто никогда ввести не пытался, их по мере нужды
учреждали, уничтожали, переделывали. Само название происходит от разового поручения, ради которых многие из них изначально
создавались. Во главе приказов стояли судьи из бояр, многие из них входили и в состав Думы.

Местное управление издревле осуществлялось наместниками в порядке <кормления>. Это значило, что управляемая территория <кормила>
наместника, его семейство, челядь, людей, занимавших при нем административные должности. В пользу наместника же отходила и часть
собранных пошлин (налогов). Для наместника назначение на <кормление> становилось наградой за прежнюю, неоплачиваемую, службу
великому князю. С укреплением государевой власти и ростом централизации эта система приходила в негодность и требовала замены. С
конца XV века размеры кормов стали детально регламентироваться, а сроки кормлений сокращаться до одного-трех лет, за которые
наместник пополнял свои <животы> и возвращался в столицу - ждать новой кормовой очереди. При Иване Грозном по земской реформе
1555-1556 годов должности наместников ликвидировали, <кормленичий окуп> - средства, собиравшиеся на содержание наместников - стал
поступать непосредственно в казну, а местное управление осуществлялось выборными от земства людьми. Наряду с этим в городах,
являвшихся опорными точками обороны страны, появилась должность городовых приказчиков, назначавшихся из дворян государем,
подчинявшихся непосредственно ему и не зависевших от наместника и Боярской думы. Ведали они в первую очередь
военно-административными делами: хранением запасов оружия, боеприпасов, продовольствия, строительством городских укреплений, мостов
и дорог, сбором ополчения. Наконец, некоторые земли из вновь присоединенных управлялись специальными приказами (Сибирский,
Казанский, Астраханский) из Москвы.

В XVII веке, после Смуты, потребовалось укрепить власть на местах, для чего в города с уездами стали назначать воевод. Претенденты
на эти должности тоже просились <покормиться>, но жили уже не только этим, им полагались земельное пожалование и денежный оклад.
Воевода подчинялся приказу, в ведении которого находился город, и служил один-три года; при нем состояла приказная, или съезжая,
изба - род канцелярии. Каждый воевода получал <наказ>, определявший круг его деятельности, а оставляя должность, сдавал дела и
казенное имущество по описи - т. е. безотчетным перед вышестоящими властями не был. Полномочия воевод были обширны, практически они
обладали полнотой власти всех родов на местах: обеспечивали порядок и благоустройство, ремонтировали дороги, надзирали за судом и
порядком сбора податей (непосредственно ими занимались выборные судьи, старосты и целовальники), набирали на службу служилых людей.
Воевода ведал всеми городскими учреждениями, крепостными пушками, запасами военных и съестных припасов, борьбой с пожарами и
моровыми поветриями. В приграничных землях - и пограничным делом, дозорами, засеками. Каких-либо органов контроля за деятельностью
воевод на местах не было, зато население засыпало Москву челобитными об их безразмерном лихоимстве, притеснениях и неправде.

Слабость государственного аппарата, отличавшегося патриархальной институциональной невнятностью, усугублялась местничеством.
Местничество - это порядок счета бояр <породой>, определявший право на ту или иную должность. При этом учитывались совокупные
заслуги рода, отцов, дедов, дядьев, в соответствии с которыми бояре претендовали на место в иерархии себе подобных. Боярин мог бить
челом царю, что меня-де поставили ниже такого-то, а его-то дед служил под моим дедом; на что соперник ответствовал, что-де мой отец
сидел выше его дядьев - и так далее со ссылками на несколько поколений предков. Царь же должен был непременно с традицией считаться
и <не в место> не назначать. Григорий Котошихин, описывая заседание Думы, отмечал, что ее члены рассаживаются <по породе своей, а не
по службе>, а когда царь спрашивает их мнение, то <иные бояре, брады свои уставя, ничего не отвещают, потому что царь жалует многих
в бояре не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте не ученые>[1].

При такой системе косность и некомпетентность высших должностных лиц были практически гарантированы.

Наконец, последний штрих - столбцовое делопроизводство. Документы писались на узких листах бумаги, склеивались короткими краями и
сворачивались в свиток - столбец, достигавший иногда внушительных размеров (Соборное уложение 1649 года - столбец длиной 309
метров); чтобы дело прочесть с начала, его надо все размотать. Казалось бы, мелочь, не более чем способ оформления бумаг. Однако же
представим, каково было, скажем, просмотреть такие дела для самой даже поверхностной ревизии или справки? Гуляет слух, что на склоне
XX века в крупнейшем отечественном древлехранилище стали развертывать свиток трехсотлетней давности - и из середины выпали
мумифицированные человеческие пальцы: это было дело о драке на базаре, к которому приложили оторванные пальцы в качестве
вещественных доказательств, а с тех пор свиток никто не разворачивал. В общем, очень сподручная форма делопроизводства для
чиновников, желающих избегнуть контроля. Она разом и отражала стиль управления, и создавала для него благоприятные условия. Петр I
столбцы запретил и повелел писать в тетрадях.

Местничество же отменил еще царь Федор Алексеевич в 1682 году, и, кстати, бояре не сопротивлялись.

Бюрократы регулярного строя

Петр Великий, стремившийся ввести Россию в круг европейских государств, не мог не столкнуться с необходимостью реорганизации и
аппарата, и порядка управления. Собственно, этот вопрос встал бы в любом случае, к чему бы царь ни стремился, ибо старая система
была слишком уж неуклюжа и не могла обеспечить сколько-нибудь эффективного управления, без чего центральная власть постепенно
перестает быть властью. Особых усилий потребовали меры против лихоимства (коррупции), существовавшего в таких размерах, что в нем
увязали правительственные телодвижения.

Петр постарался изменить все. Создал новую систему органов высшей и центральной власти, радикально реформировал местное управление,
регламентировал деятельность всего аппарата, изменил кадровую политику, унифицировал порядок прохождения службы, учредил органы
контроля за деятельностью чиновничества.

Боярскую думу сменил Сенат. В 1711 году Петр учредил его как высший государственный орган, который мог бы замещать царя во время его
отлучек из столицы; сенаторы назначались царем. Но довольно быстро Сенат стал превращаться в высший орган надзора за деятельностью
государственного аппарата. В попытках обуздать казнокрадство, произвол и коррупцию Петр учредил институт фискалов (1711), которые
должны были тайно вызнавать и доносить о любых вредных для государства преступлениях должностных лиц. За ложные доносы фискалов не
карали, за справедливые - награждали в размере половины судебного штрафа с провинившегося. После Петра институт фискалов
просуществовал совсем недолго (до 1729-1730 годов), в немалой мере благодаря коррумпированности и произволу самих фискалов -
надежда, что они станут эффективным средством поддержания порядка, не оправдалась. Вплоть до второй половины XIX века более ничего,
напоминающего современное понятие спецслужбы с аппаратом секретных агентов, в России не появлялось[2].

Приказы Петр с первых лет XVIII века пытался реорганизовывать, но затем большинство из них упразднил и заменил коллегиями
(1718-1720). Организованы они были исключительно по отраслевому принципу и отличались коллегиальным обсуждением дел. Предполагалось,
что это послужит гарантией правильности решений и предохранит от произвола. Коллегия состояла из присутствия (общего собрания)
членов и канцелярии. Коллегий было 12, из них три - Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская - считались <первенствующими>. Три
коллегии ведали государственными финансами, три - Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия - промышленностью и
торговлей, три оставшиеся стояли ближе к задачам внутреннего управления (Юстиц-коллегия - руководство судебной системой, Вотчинная
коллегия - земельные дела дворянства, Главный магистрат - управление городами). Однако ни одна из них не являлась центральным
ведомством, ответственным за <внутренние дела>. Ближе всех к ним стоял Главный магистрат, но его полномочия простирались лишь на
города: он занимался созданием выборных городских магистратов и надзором за их работой.

Петр помимо фискалов учредил и прокурорский надзор (1722), но его деятельность по контролю за чиновничеством ограничивалась
центральными учреждениями - Сенатом, коллегиями, на местах же существовали лишь прокуроры при судах. В том же 1722 году Петр издал
указ, предписывавший ежегодно посылать в провинции для ревизии комиссию во главе с сенатором. При нем этот закон практически не
применялся, но впоследствии сенатские ревизии стали довольно регулярной мерой.

Местное же управление осуществлялось через губернаторов. Страна была поделена на губернии (1708), в петровском варианте они были
очень крупными - всего их было 11. Губернаторы назначались государем, имели полномочия не только в части административной,
полицейской, финансовой и судебной, но и являлись главнокомандующими всех расположенных в губерниях войск. Управляли они посредством
губернской канцелярии. Появились и местные учреждения коллегий, в первую очередь ведавших сбором налогов. Для контроля над
губернаторами была сделана попытка учредить при них выборные советы из местных дворян - ландраты (1713). Практически из этой затеи
ничего толком не вышло: большинство дворян уже было на государевой службе, и формировать ландраты оказалось не из кого.

В столицах были учреждены особые полицейские органы: в Петербурге генерал-полицмейстер (1718), в Москве - обер-полицмейстер (1722),
а при них канцелярии полицмейстерских дел.

Создавая новые институции, Петр стремился одновременно к общей унификации и регламентации аппарата управления. <Генеральный
регламент> (1720) определял единообразные организацию, делопроизводство и порядок деятельности правительственных учреждений;
знаменитая Табель о рангах (1722) создавала единую систему прохождения службы чиновниками, устанавливая соответствие между чином и
возможностью занимать должности определенного ранга, с одной стороны, и между чиновниками военной, морской и гражданской службы - с
другой.

Реформы Петра Великого заложили основы аппарата управления Российской империи, однако и после него весь XVIII век был заполнен
реформаторскими экспериментами. Лишь в начале следующего столетия государственные структуры приобрели более-менее стабильные
очертания. Справедливости ради заметим, что и в Европе в то время системы управления привычного нам вида только складывались. Так,
во Франции при Бурбонах существовали откупа на сбор налогов (казна торговала правом сбора налогов с определенной территории;
правительство при этом получало сразу фиксированную сумму и избавлялось от всяких хлопот, а откупщик взимал с населения и эту сумму,
и свои бонусы), практиковалась официальная продажа государственных постов.

Реорганизация реформированного

В XVIII веке несколько раз менялся порядок местного управления и соответственно административно-территориальное деление. Созданные
Петром губернии были слишком велики, и он сам позднее (1719) поделил их на провинции, а те - на дистрикты. Провинции стали основной
административной единицей, их возглавляли воеводы, дистриктами управляли земские комиссары, выбиравшиеся местным дворянством. При
этом губерния сохранялась как учетная единица, в Сенате и коллегиях все ведомости и обобщающие сведения составлялись по губерниям,
сохранялась и должность губернатора, но власть его теперь простиралась только на провинцию губернского города.

После смерти Петра эту систему управления в значительной мере демонтировали: она оказалась дорогой, громоздкой и малоэффективной.
Местные органы коллегий были слабы и не только не могли быть независимыми от администрации, но даже и исполнять свои основные
обязанности без содействия губернаторов не могли. Попытка осуществить разделение властей в сущности привела лишь к умножению
канцелярий, росту расходов на их содержание и увеличение волокиты. Уже в 1726-1727 годах был упразднен целый ряд местных коллежских
учреждений и Главный магистрат. Городские магистраты подчинили губернаторам, а дистрикты заменили на более привычные уезды[3].
Устанавливалась наконец четкая иерархия: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному губернатору, тот - губернскому,
последний имел право сноситься с центральной властью. Для воевод и губернаторов была издана подробная должностная инструкция (1728).
В круг их обязанностей входило: охранять тишину и спокойствие, ловить беглых крестьян, солдат <и всяких гулящих и слоняющихся людей>
(в смысле: без определенного места жительства), искоренять разбой, следить за чистотой, бороться с пожарами и мором, проводить
рекрутские наборы, размещать квартирующие в губернии войска. Через них происходил сбор налогов, они же были наделены судебными
полномочиями, и, наконец, им же в начале 1760-х годов подчинили и учреждения полиции (к тому времени в 23 крупных и некоторых мелких
городах имелись полицмейстерские конторы во главе с полицмейстерами из офицеров местного гарнизона), которые до того относились к
генерал-полицмейстеру и Главной полицейской канцелярии. Полиция занималась наблюдением за порядком и благочинием в городе, борьбой с
пожарами. Для содействия властям в наведении порядка были организованы губернские воинские команды (1763), этот прообраз внутренних
войск подчинялся военному ведомству.

Новое преобразование местного управления было начато в 1775 году, когда Екатерина II издала тщательно продуманный акт <Учреждения
для управления губерний Всероссийския империи>. Существовавшая до тех пор местная власть была признана слабой и недостаточной (что
стало очевидно, в частности, ввиду пугачевского восстания), многочисленные злоупотребления заставили прибегнуть к разделению
властей. Но сделано оно было чисто бюрократически: администрация и полиция формально отделялись от судебных органов. Для укрепления
и повышения ответственности местной власти ей были переданы многие функции коллегий, число которых резко сократилось (к концу
царствования Екатерины коллегий осталось три - Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская). Типовая губернская администрация теперь
состояла из губернатора, губернского правления (коллегиального) и вновь изобретенного приказа общественного призрения. Последний
занимался главным образом тем, что мы бы сейчас назвали социальной сферой: управление школами, госпиталями, больницами,
богадельнями, сиротскими домами, но также заведовал и полутюремными-полублаготворительными учреждениями - работными и смирительными
домами, куда забирали для воспитания трудом праздношатающихся и нищих, непослушных помещикам крепостных и других плохо вписывавшихся
в социальные рамки персонажей (скажем, родители могли сдать туда на исправление свое непокорное чадо). Финансировались приказы
общественного призрения как по казенной линии, так и пожертвованиями частных лиц, а свободные деньги пускались в оборот в виде
краткосрочных ссуд помещикам под залог имений, что превратило эти государственные <социальные> учреждения в своеобразные банки -
легко вообразить последствия такого положения вещей.

Финансовыми делами в губернии ведала казенная палата под председательством вице-губернатора, а в уезде - казначейство. Они следили
за налоговыми поступлениями, ведали государственным имуществом (казенными заводами, землями, лесами, зданиями), принадлежавшими
государству и короне крепостными[4], винными откупами и прочими источниками государственных доходов, проводили ревизии - переписи
податного (налогооблагаемого) населения.

Формально отдельно от администрации действовали органы суда и чины прокурорского надзора. Последние должны были наблюдать за работой
судов и законностью действий чиновников, но по чину губернский прокурор был ниже губернатора, вице-губернатора, председателей
судебных палат. Само его положение в иерархии указывало, что прокурорскому надзору подлежали, в общем-то, только мелкие чиновники.

На уездном уровне действовал нижний земский суд - полицейский орган, подчиненный губернатору и состоявший из избираемых дворянством
земского исправника и двух-трех заседателей. Он занимался охраной порядка, вел предварительное следствие по уголовным преступлениям,
следил за мерами пожарной безопасности, исполнением натуральных повинностей и т. д. В уездных городах вместо исправника имелся
городничий. С 1782 года городскую полицию отделили от уездной, в городах были созданы управы благочиния во главе с полицмейстером;
город делился на части, которыми ведали частные приставы, в каждой части был съезжий дом (полицейский участок), пожарная команда с
брандмейстером и словесный суд для решения мелких гражданских тяжб (судью избирали горожане). Части делились на кварталы с
полицейскими квартальными надзирателями.

Под эту новую систему управления было реорганизовано и административно-территориальное деление страны. Провинции ликвидировали, а
губернии нарезали помельче, из 23 их стало 50. При разграничении губерний исходили из численности населения, в каждой должно было
быть 300-400 тысяч ревизских душ, в уезде соответственно - 20-30 тысяч. И в дальнейшем в дореволюционной России численность
населения оставалась основным параметром для административно-территориального деления, а национальный состав населения и
экономические связи территорий в расчет особо не брались. Применительно к екатерининской эпохе это объяснимо: господствовавшие тогда
экономические теории главным фактором экономического развития государства полагали численность населения.

Передавая губерниям полномочия коллегий, правительство сознавало, что создает местную власть не только более крепкую и
ответственную, но и хуже поддающуюся контролю. При обширности страны и тогдашних средствах связи (ведь только конная езда - почта,
нарочные, фельдъегери) губернии неизбежно обособлялись, превращались в замкнутые мирки, слабо связанные с центром. Ни им в столице
похлопотать о местных нуждах, ни правительству узнать, что там у них творится: Чтобы как-то сгладить эту проблему, новая система
управления предусматривала должность наместника (генерал-губернатора). Это был вельможа, живший в Петербурге и формально
возглавлявший работу губернской администрации. Наместники обычно имели в подчинении по две губернии (за исключением столичных -
Московской и Петербургской, каждая из которых имела отдельного генерал-губернатора).

Екатерина II, вступив на престол, отметила возросшее лихоимство как одну из основных проблем управления. В сущности, было бы
странно, если бы дело обстояло иначе. Административный размах правительства хронически опережал его финансовые возможности, и оно
держало массу чиновников с нищенским жалованьем, которые недостаток содержания от казны компенсировали взятками. Чиновные же
вельможи жили не столько жалованьем, сколько на доходы с имений (отчасти пожалованных правительством же) и со своей стороны весьма
плохо отличали свой карман от казенного. Воровали вторые, конечно, несопоставимо против первых, по-вельможному. Но как раз с ними
царская власть не могла себе позволить быть суровой: они являлись основной социальной опорой трона, на их <шалости> приходилось
смотреть снисходительно. Скорый на расправу Петр и тот терпел казнокрадство Меншикова, тем более что отчасти плодами его сам
пользовался, устраивая, например, парадные царские приемы в роскошных меншиковских дворцах (для себя Петр, как известно, дворца так
и не выстроил). А генерал-прокурор Ягужинский, по преданию, ответил однажды Петру, потребовавшему безжалостно карать воров:
<Всемилостивейшей государь! Неужели ты хочешь остаться императором один, без служителей и подданных? Все мы воруем, с тем только
различием, что один более и приметнее, нежели другой>[5]. Говорят, Петра этот ответ рассмешил. Екатерина Великая, как мудрая
государыня, тоже в общем-то принимала это положение вещей как данность.

А вот Павел I был нетерпелив, снова перекроил учреждения местного управления и осенью 1799 года разослал сенаторов ревизовать
губернии. Через год Сенату были доложены результаты: полный беспорядок в управлении, произвол и волокита, годами (а то и
десятилетиями) не решавшиеся дела, самоуправство и, разумеется, воровство. Сенат отрешил от должностей несколько десятков
чиновников. Но вскоре обеспокоенное дворянство с Павлом покончило.

Рождение левиафана

Александр I реформировал центральный аппарат, заменив коллегии министерствами. Реформа заняла почти десятилетие (1802-1811),
коллегии были не сразу упразднены, но действовали некоторое время внутри министерств. Новая система подразумевала единоначалие (от
коллегиальности решили отказаться - уж очень медленно она действовала), к концу реформы министерства приобрели в целом вид, похожий
на современный. Министры назначались государем. Внутри министерств работа велась через департаменты, те в свою очередь делились на
столы (отделы). В 1811 году издали <Общее учреждение министерств>, устанавливавшее единообразный вид их организации и
делопроизводства. Среди восьми учрежденных в 1802 году министерств было и Министерство внутренних дел[6]. Большое значение, которое
придавалось новому ведомству, подчеркивалось выбором министра и его товарища (заместителя): оба были близкими к Александру людьми,
участниками тесного кружка его единомышленников, графы Виктор Павлович Кочубей и Павел Александрович Строганов. Оба весьма
либеральных взглядов.

Доверить это ведомство государь действительно мог только лицу, пользующемуся безусловным его доверием, ибо ему подчинилась вся
система местного управления. <Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа,
спокойствии, тишине и благоустройстве империи>, - гласил закон об учреждении министерств. В ведение МВД поступили: губернаторы и
местные административно-полицейские органы, ряд органов сословного управления, учреждения, ведавшие благотворительностью и
продовольственным делом, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, кое-что по промышленности - соляные конторы,
Мануфактур-коллегия. Оно же первоначально ведало <иностранными поселенцами> (нерусским, неправославным населением страны)[7].
Ведомство вышло столь всеобъемлющим, что в 1810 году была сделана попытка выделить из него самостоятельное Министерство полиции,
которому отдали полицию на местах, тюрьмы, проведение рекрутских наборов, приказы общественного призрения, продовольственное дело,
руководство медицинскими учреждениями. Особенная канцелярия Министерства полиции занималась политическим сыском, цензурой,
расследованием важнейших уголовных дел и заодно играла роль контрразведки (до 1826 года, когда создали знаменитое III Отделение
собственной Его Императорского Величества канцелярии). Однако уже в 1819 году Министерство полиции слили с МВД. Чтобы разгрузить все
же последнее, Департамент мануфактур и внутренней торговли был передан от него в Министерство финансов, а Почтовый департамент
преобразован в самостоятельное Главное управление почт.

Создание министерства-гиганта должно было привести к усилению власти подведомственных ему губернаторов и росту общей бюрократизации
управления. Сколько-нибудь систематического контроля за деятельностью губернаторов создать не удавалось: любые местные органы, хоть
бы и задуманные как контролирующие, в условиях удаленного от столицы губернского города неизбежно сами попадали под влияние местной
администрации. Хуже того, взяточничество, воровство и прочее являлись такой константой жизни, что отклонение от этого порядка вещей
выглядело по меньшей мере странным. Сохранился анекдот про назначенного при Александре I курского губернатора Нелидова, который сам
жил скромно (ездил четверней, а не шестеркой, прислуги держал мало и даже, изверг, приучал своих детей самостоятельно одеваться -
совершенно недостойный дворянина образ жизни), <но главное, что возмущало все общество, это то, что он не брал взяток. "Что мне в
том, - говорил всякий, - что он не берет? Зато с ним никакого дела не сделаешь!">[8]. Фактически единственной мерой контроля
оставались сенатские ревизии - но прибывшим из столицы чиновникам не так-то легко было разобраться в местных делах. Былинного
масштаба административный произвол достигал в Сибири. После ревизии Михаила Михайловича Сперанского в 1819-1821 годах было снято с
постов около семисот сибирских чиновников, а 48 отдано под суд, включая даже генерал-губернатора Ивана Борисовича Пестеля (отца
декабриста). Управление Сибирью попытались видоизменить, сделали более дробным административно-территориальное деление. Порядка не
прибавилось. Разве что чиновников стало больше. Прошел десяток лет, и дослужившийся в ссылке до солидной должности тобольского
гражданского губернатора декабрист Александр Николаевич Муравьев[9] окольными путями доносил в столицу, что делами в губернии
бесконтрольно вертит даже не генерал-губернатор, а вошедший к нему в доверие некий средней руки чиновник по особым поручениям
Кованько, набравший такую силу, что Муравьеву поперек него предпринять ничего нельзя. Победил в конфликте, разумеется, Кованько, а
Муравьева перевели в другую губернию. Случай не был ни исключительным, ни редким. Александр I <видел зло, но считая его неисцельным,
ограничивался тем, что не скрывал своего отвращения>[10], а Николай I, сам властный, жесткий и авторитарный Николай I, в годы
Крымской войны, по слухам, сказал как-то наследнику: <Мне кажется, что во всей России только ты да я не воруем>[11].

Помимо лихоимства и злоупотреблений, существовала еще проблема компетентности и способности чиновников к исполнению служебных
обязанностей. В XVIII веке правительство время от времени пробовало замещать должности не путем прямого назначения сверху, а
баллотировкой, когда, скажем, офицеры полка из наличных поручиков выбирали самого достойного в командиры роты и т. п. Баллотировку
вводили для определенных родов службы (наибольшее распространение она получила в военном флоте) в надежде получить более достойных
служащих. Но после французской революции всякие выборы стали казаться какой-то подозрительной, неблагонадежной либеральной затеей,
от них отказались и полностью перешли к практике назначений. Зато при Александре I были введены обязательные экзамены на чин (старые
чиновники были страшно недовольны). При попытках улучшить состав чиновничества правительство сталкивалось с сословными проблемами:
дворянство считало гражданскую службу непрестижной, предпочитая ей военную, таким образом бюрократия пополнялась главным образом
разночинцами. На протяжении XIX столетия власть пыталась одновременно решить две трудносовместимые задачи. Чтобы получить способных
чиновников, их надо было поощрять если не жалованьем (денег не хватало), то перспективой повышения социального статуса, сиречь
дворянским достоинством, даваемым по достижении определенного чина. С другой стороны, размывание <первенствующего> сословия
представлялось опасным, да и потомственное дворянство настаивало на затруднении доступа в сословие <посторонних> выскочек; кстати,
эгоизм шел сословию во вред, толкая его не к поддержанию себя в качестве элиты нации, но к окончательному превращению в сообщество
вполне паразитическое. Тем не менее дворянству удавалось добиваться от царизма постепенного повышения чина, дававшего дворянские
права, - в ущерб перспективам поощрения успешных чиновников и, возможно, повышения эффективности управленческого аппарата.

На протяжении всего XIX столетия правительство вело непрекращавшуюся и бесплодную борьбу с бюрократизацией, ростом чиновничьей армии
и безумным объемом бумажной переписки. Внутри ведомств то и дело создавались всякие комиссии по сокращению переписки и штатов -
между тем то и другое продолжало взбухать. Правительство бесконечно бродило по замкнутому кругу: централизация управления вела к
росту бюрократизации, чиновничьего произвола, коррупции, раздуванию аппарата; передача власти на места - к выходу местной власти
из-под контроля, чиновничьему произволу, коррупции.

Реформы 1860-х изменили картину, но отнюдь не радикально. Появились независимые суды и выборные земские органы, но парадоксальным
образом усилилась также и роль Министерства внутренних дел. Ведь к нему теперь перешли те функции по управлению крестьянским
населением, которые ранее делегировались помещикам, а заодно и надзор за проведением в жизнь положений 1861 года. Подведомственная
ему администрация контролировала и выборные земские, и крестьянские органы самоуправления.

Доверив МВД множество дел, самодержавие создало такое положение, когда для подавляющего большинства населения государство приобрело
исключительно полицейское лицо. Обращаясь к государству, люди видели полицейский мундир. Можно смело утверждать, что это
обстоятельство сыграло значительную роль в катастрофическом падении престижа российской власти в конце XIX - начале XX века. А
сталкиваясь с растущим недовольством и усиливающимся революционным движением, самодержавие усиливало полицейскую составляющую
режима, что не приводило к подавлению брожения, но вело к дальнейшей эскалации противостояния.

В пореформенное время МВД приобрело свойства самой настоящей спецслужбы в современном понимании. С секретными агентами, шифровками,
изощренными методами работы. С 1880 года, когда МВД передали функции III Отделения собственной Его Императорского Величества
канцелярии[12] и подчинили Отдельный корпус жандармов, в руках Департамента полиции МВД сосредоточилась вся политическая полиция.
Местами заключения заведовало Главное тюремное управление МВД. С 1880-х годов функционировала двойная система политического сыска:
охранные отделения полиции (охранка) и губернские жандармские управления. Существовала и тайная заграничная агентура Департамента
полиции. Дело было поставлено столь профессионально, что некоторые должностные инструкции Департамента вплоть до падения советской
власти держались в спецхранах, ибо, оказывается, пришедшие к власти большевики инструкции по агентурной работе для своих ВЧК-НКВД
прямиком позаимствовали у охранки.

Впрочем, иногда жандармы и полиция в увлечении агентурными играми теряли меру. История Азефа, главы боевой организации эсеров,
одновременно служившего осведомителем Департамента полиции, наделала в свое время много шума. Менее известно, сколько всего было
провокаторов в революционном движении. На этот предмет в 1917 году была создана специальная следственная комиссия под руководством
известного историка Павла Щеголева, деятельность которой очень быстро свернули. Потому что обнаружилось совершенно неприличное для
репутации революционного подполья множество провокаторов, когда, положим, среди девяти участников подпольного комитета пятеро
оказывались секретными сотрудниками, а из десятка организаторов стачки или маевки больше половины - провокаторами. Следила ли
полиция за подпольем или невольно сама способствовала его активности?

Откровенно полицейский характер государства раздражал образованное общество. В каждом доме был служащий полиции - дворник; он следил
за жильцами, доносил обо всех подозрительных лицах и событиях. Университетские профессора должны были в полиции получать разрешение
на чтение публичных лекций - полицейские чины решали, дозволять ли лекцию какого-нибудь господина Менделеева. В их же руках были
цензура, выдача заграничных паспортов и прочее, и прочее. При всеобъемлющем характере действовала полиция не то чтобы совсем плохо,
но и не сказать, что эффективно. Сошлемся на один пример: Джугашвили Иосиф Виссарионович бежал из ссылки в селе Новые Уды Иркутской
губернии в первых числах января 1904 года, 7 января Иркутское губернское жандармское управление (ГЖУ) известило об этом Департамент
полиции, 5 марта (!) начальник Иркутского ГЖУ подписал розыскную ведомость, а во всероссийский розыск Джугашвили был объявлен лишь
циркуляром Департамента от 1 мая (они, видите ли, копили беглецов и циркуляры издавали нечасто). В ночь на 1 сентября 1912 года
Джугашвили, имея за плечами серию ссылок и побегов, снова бежал, на этот раз из Нарыма, и 12 сентября был уже в Петербурге; томский
уездный исправник известил губернатора о побеге 17 октября, распоряжение о поиске последовало 3 ноября[13]. То есть беглого видного
революционера, рецидивиста, искать начинали месяца через два. Он впоследствии учел, надо полагать, свой личный опыт.

ВД и ГБ: балансировка, сход-развал

Большевики, разрушив старый мир до основанья, затем начали создавать собственный аппарат управления, в котором как-то так выходило,
что нет-нет кое-где да проступали очертания дореволюционного, царского. МВД у нас, бывших советских граждан, прочно ассоциируется по
преимуществу с милицейскими функциями, но так сложилось не сразу.

На следующий день после Октябрьской революции, 25 октября 1917 года, II Всероссийским съездом Советов было учреждено новое
правительство новенькой РСФСР, Совет народных комиссаров, в котором существовал и Наркомат внутренних дел (нарком А. И. Рыков). На
первых порах НКВД главной задачей имел организацию советских учреждений на местах, а уж во-вторых - охрану революционного порядка
(вспомним, что некогда положения крестьянской реформы вводились через МВД). Именно НКВД в декабре 1917 года издал обращение ко всем
Советам <Об организации местного самоуправления>, подразумевавшее и передел административно-территориального деления; уезды и
волости могли провести себе новые границы, причем новая власть пыталась наконец учесть такие факторы, как экономические связи,
национальный состав населения[14]. НКВД разрабатывал положения и инструкции по советскому строительству, типовую структуру Советов,
контролировал проведение выборов и съездов. В то же время наркомат руководил рабоче-крестьянской милицией, уголовным розыском,
внутренними войсками (ВОХР), местами заключения, коммунальным хозяйством, устройством беженцев и пленных; НКВД принял изъятое у
церкви дело записи актов гражданского состояния; он же ведал статистикой, ветеринарным делом и прочими мелочами.

По объему полномочий и многообразию обязанностей НКВД едва ли не превосходил дореволюционное МВД. Существенным новшеством советского
периода было выделение в отдельное ведомство органов государственной безопасности. Время от времени их объединяли с органами
внутренних дел, однако следует признать, что власти не чужда была идея о принципиальном различии этих служб. Отныне основная
драматургия реорганизаций в обсуждаемой нами сфере развивалась по линии <внутренние дела - госбезопасность>. Началось с создания ВЧК
как временного и чрезвычайного органа. Весной 1919 года для координации работы обоих ведомств председатель ВЧК Дзержинский был
назначен также и наркомом внутренних дел. В начале 1922 года было решено, что ВЧК в своем чрезвычайном амплуа задачи выполнила, ее
упразднили, а функции передали Главному политическому управлению НКВД.

Когда образовался СССР, у республиканских наркоматов внутренних дел отняли функции, касающиеся государственной безопасности, и
создали Объединенное государственное политическое управление при правительстве СССР.

На республиканском уровне существовали ГПУ республик. В ОГПУ передали пограничные войска, часть исправительно-трудовых лагерей, а с
конца двадцатых и особенно в начале тридцатых годов его органы приобрели довольно широкие полномочия в области внесудебной расправы.
Параллельно круг деятельности наркоматов внутренних дел съеживался, и в некоторых республиках (в том числе РСФСР) их вообще
упразднили, оставив при республиканских правительствах Главные управления милиции. Затем и милиция в начале тридцатых годов перешла
в ведение ОГПУ.

Обратная революция произошла в июле 1934 года: теперь главным стал НКВД СССР. Ему передали полностью все ОГПУ (именовавшееся теперь
ГУГБ - Главное управление государственной безопасности), милицию, войска пограничной и внутренней охраны, а также конвойные,
исправительно-трудовые лагеря и спецпоселения, Особое совещание при наркоме как внесудебный орган, пожарную охрану, органы ЗАГС, все
государственные архивы, в том числе исторические, геосъемку и картографию, Центральное управление мер и весов, Главное управление
шоссейных дорог (Гушосдор - все дорожное строительство в стране), медицинские вытрезвители, ОБХСС, службы военной разведки,
золотодобывающую промышленность. И это не все: поскольку многие крупные стройки велись заключенными, то они числились стройками
НКВД, который превращался в крупнейшее хозяйственное ведомство, строил железные дороги и гидроэлектростанции, рыл туннель под
Татарским проливом, управлял промышленными предприятиями (например, Норильским никелевым комбинатом), а после войны строил атомные
объекты.

В феврале 1941 года наркомат снова разделили на НКВД СССР и НКГБ СССР. Далее внутренние дела и госбезопасность писались то слитно,
то раздельно: в июле 1941 года объединились, в апреле 1943-го - разделились. Из наркоматов стали министерствами (1946). В марте
1953-го - объединились, и в ходе передела власти после смерти Сталина получившееся громадное ведомство отошло к Берии, но его в июле
арестовали, и осенью стали дробить укрупненные весной министерства. В марте 1954-го МВД СССР разделилось, на этот раз результатом
деления стало появление Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР. Добавим, что
каждый раз раздел наших ведомств происходил неодинаково, и те или иные управления оказывались то в ведении ВД, то - ГБ. Берия успел
начать решительные преобразования, причем в весьма либеральном для советской власти ключе. Ликвидировали внесудебные органы (Особое
совещание), провели амнистию, резко сократили число заключенных, ИТЛ вообще передали в систему Министерства юстиции (впрочем,
ненадолго - с марта 1953-го по январь 1954 года). Несколько десятков крупных строительств, промышленных объектов и хозяйственных
управлений раздали экономическим министерствам, а самые одиозные (в том числе Татарский туннель) закрыли. Заботой МВД стало не
выполнение промышленного плана, а все-таки охрана порядка.

Бурные административные преобразования происходили в хрущевское время. И если органы госбезопасности не трогали, то на фоне
децентрализации власти, передачи полномочий на места и создания совнархозов (региональной системы управления) общесоюзное
Министерство внутренних дел упразднили вовсе (1960), оставив лишь республиканские, которые переименовали в Министерства охраны
общественного порядка (1962). Затея с совнархозами оказалась совсем неудачной, после снятия Хрущева провели обратную реорганизацию.
В 1966-м снова создали союзное министерство, а с 1968 года вернули ему название <Министерство внутренних дел>.

В плане реорганизаций брежневские годы были, как им и полагается, застойными. Затем жизнь возобновилась, реформирование управления
тоже.

[1] Цит. по: Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. СПб., 1999. С. 7-8.

[2] Отдельные ведомства, конечно, использовали тайных агентов (военное, дипломатическое), однако они не были институциализированы;
зачастую это были обычные чиновники, получавшие разовые секретные задания. До 1810 года не существовало даже отдельной службы
военной разведки и контрразведки.

[3] На 1727 год в России числилось 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

[4] Это были: государственные крестьяне - принадлежавшие государству, дворцовые - императорской семье, экономические - бывшие
монастырские, после секуляризации монастырских владений при Екатерине II перешедшие сначала в ведение Коллегии экономии, затем
местных казенных палат.

[5] Цит. по: Русский литературный анекдот / Сост. Е. Курганов, Н. Охотин. М., 2003. С. 16.

[6] Перечислим прочие: Министерство военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, коммерции, финансов, народного
просвещения, юстиции. Плюс на правах министерства Государственное казначейство.

[7] Позднее (1810) они были переданы в ведение Главного управления духовных дел разных (иностранных) исповеданий - тогда все, что не
православие, называлось <иностранными исповеданиями>.

[8] Цит. по: Русский литературный анекдот. С. 135-136.

[9] Он был сослан в Сибирь без лишения чинов и дворянства и продолжал гражданскую службу.

[10] Из письма декабриста В. И. Штейнгейля Николаю I из крепости о недостатках в управлении страны (Мемуары декабристов: Северное
общество. М., 1981. С. 244-245).

[11] Цит. по: Русский литературный анекдот. С. 192.

[12] Функции III Отделения унаследовал Департамент государственной полиции, затем реорганизованный в Департамент полиции (1883),
известный по преследованиям революционеров.

[13] Островский А. В. Кто стоял за спиной Сталина? СПб.; М., 2002. С. 209, 368-370.

[14] В дальнейшем на протяжении советского периода нашей истории реорганизации административно-территориального деления происходили
постоянно. Границы передвигали, области сливали и делили, районы передавали из области в область. Двигателем, по всей видимости,
служили не столько нужды управления, сколько интересы районных и областных чиновничьих структур и разнообразные бюрократические
расклады. Сейчас, открывая справочник, понимаешь, почему Царицын переименовали в Сталинград, а потом в Волгоград; но сознание
отказывается искать объяснение преобразованию, положим, <села Глубокое> в <поселок городского типа Маломальск> (пример реальный. -
О. Э.) или пятикратной передаче райцентра из области в область.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:43:44

Г. Сатаров, К. Головщинский. Административная реформа и противодействие коррупции (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=828

Административная реформа и противодействие коррупции

Георгий Сатаров
Константин Головщинский

Одни страны только начинают свой путь от патримониальных бюрократий к бюрократиям рациональным, для других рациональная бюрократия,
неэффективная, негибкая, бездушная, принадлежит вчерашнему дню. Первые принимают законы о государственной службе, этические кодексы,
внедряют системы отбора и продвижения персонала на основе заслуг. Вторые полагают, что спасти бюрократию может только <новое
государственное управление> (new public management).

Таким образом, можно выделить две принципиальные модели реформы: рационализация бюрократии и переход к <новому государственному
управлению>.

Антикоррупционная <начинка> этих моделей различается как по набору инструментов, так и по механизмам их применения.

Антикоррупционный потенциал рационализации бюрократии

Основная цель реформы этого типа - наладить технически бесперебойную работу госаппарата, т. е. обеспечить исполнительскую
дисциплину: своевременное и профессиональное исполнение чиновниками своих должностных обязанностей и указаний руководства. Добиться
всего этого невозможно без противодействия коррупции.

Антикоррупционный инструментарий административных реформ, направленных на рационализацию бюрократии, примерно одинаков во всех
странах. Используются две группы антикоррупционных инструментов:

кадровые фильтры (предотвращение подбора потенциально коррумпированных чиновников);
механизмы очистки кадрового корпуса от коррумпированных чиновников.

Рассмотрим, как применялись антикоррупционные инструменты, на конкретных примерах административных реформ в КНР, Парагвае, Танзании
и Филиппинах. Опыт этих стран в деле модернизации госаппарата - весьма разнородный, включающий ошибки, неудачи и достижения -
представляется достаточно интересным и в отношении российской ситуации.

Административная реформа в Народной Республике Китай

Китай имеет укорененные традиции патримониальной бюрократии, основные признаки которой составляют: размытость функций, личная
зависимость чиновников от начальства, нерегламентированный характер их деятельности, низкий профессионализм кадров.
Распространенность коррупции в среде патримониальной бюрократии объясняется тем, что должность здесь рассматривается как источник
дохода, а подчас и как личная собственность чиновника.

Административная реформа началась в Китае в 1993 году принятием на втором заседании Постоянного бюро Государственного Совета КНР
Временного положения о государственных служащих. В этом документе, по сути дела, была поставлена задача создания рациональной
бюрократии. Вместе с тем, по замечанию наблюдателей, общая идеология китайской реформы <представляет собой компромисс старой и новой
систем. С одной стороны, провозглашены принципы открытости, равенства, конкуренции при приеме кадров на основе экзаменов и других
механизмов, присущих merit system (система отбора кадров по заслугам). С другой - политическая нейтральность считается для
госслужащего неприемлемой>[1].

Китайские реформаторы попытались реализовать антикоррупционный потенциал реформы рационализирующего типа, который состоит в
изменении системы отбора и продвижения персонала, внедрении системы оценки и ротации кадров, а также в регламентации конфликта
интересов китайских чиновников.

Отбор персонала

<Временное положение> ввело следующую систему отбора кадров (ст. 16):

опубликование сообщения о наборе на вакантные должности,
проверка компетентности претендентов,
проведение открытого экзамена для прошедших проверку компетентности,
проверка идеологической надежности для сдавших экзамены,
обнародование списков лиц, намеченных к зачислению на госслужбу.

Экзаменационная система используется для отбора на неруководящие должности. Ее применение принесло определенные плоды: среди
чиновников повысился спрос на различные программы повышения квалификации и самообразования, большинство служащих перестали уходить с
работы раньше времени. Средний возраст госслужащих уменьшился на пять лет. На 11 процентов увеличилось число служащих с высокими
учеными степенями[2].

Привлечение и удержание квалифицированных служащих

В результате реформы 1993 года ведущий принцип оплаты труда в новой системе государственной службы Китая стал формулироваться так:
<сколько заработал - столько получи> (anlao fenpei) (ст. 64 Временного положения). Заработная плата в Китае начисляется в
зависимости от уровня ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке. С постепенным переходом к
контролируемой рыночной экономике был сформулирован еще ряд принципов. Важнейший из них - принцип внешней справедливости (ст. 66),
согласно которому зарплата государственных служащих должна примерно соответствовать зарплате сотрудников госпредприятий. Кроме того,
в Китае была введена традиционная для западных и ряда восточных государств практика ежегодного увеличения заработной платы, а также
надбавки за <превосходное> и <удовлетворительное> исполнение своих обязанностей.

Надо, однако, заметить, что на практике перечисленные нововведения зачастую имеют формальный характер. Из трех рейтингов -
<удовлетворительно>, <превосходно>, <неудовлетворительно>, которые могут быть присвоены чиновникам, последний почти не используется,
его получают менее одного процента всех госслужащих. Таким образом, поощрения за результативность труда охватывают практически всех
чиновников. Мирясь с <удовлетворительной> работой государственных служащих, система сохраняет должности всем, кто делает хоть
что-нибудь.

И все же введение новой оценочной системы несколько увеличило процент увольнений. Ряд исследователей считает, что новая система
эффективно справилась с выявлением и отстранением коррупционеров и прогульщиков, но не решила проблему отсева низко
квалифицированных служащих.

Регламентация конфликта интересов

На протяжении всей политической истории Китая основополагающим принципом управления был принцип личной власти, поэтому изменить
взгляды, убеждения и поведение людей в этом отношении крайне сложно. Семейственность, или непотизм, считаются одной из главных
причин повсеместного злоупотребления властью среди должностных лиц в правительстве Китая. Для противодействия коррупции во
<Временное положение о государственных служащих> были включены следующие запреты:

если госслужащие являются мужем и женой или находятся в отношениях кровного родства по прямой линии либо по боковой линии в
пределах трех поколений, то им нельзя в одном и том же учреждении занимать должности, находящиеся в подчинении одна к другой;
одному из таких лиц в рамках государственной службы также нельзя осуществлять контрольную, ревизионную, кадровую, финансовую
деятельность в тех учреждениях, в которых другое лицо занимает руководящий пост;
должностное лицо не вправе рассматривать дела своих родственников;
обычно нельзя назначать госслужащих на руководящие должности в местных народных правительствах, если они родом из этой местности.

Кроме того, ст. 31 Временного положения запретила госслужащим заниматься торговлей, предпринимательством и участвовать в другой
деятельности, приносящей прибыль.

Ротация госслужащих

Эта процедура является одним из самых эффективных механизмов противодействия коррупции. Китайская версия ротации предусматривает
перевод чиновников на другие должности, перемещение на аналогичную должность в другой местности, откомандирование для <закалки>. Во
Временном положении предусматривается, что государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест
для принятия госслужащих в порядке ротации.

Административная реформа в Парагвае

Парагвай представляет собой классическое клептократическое государство, в котором реформаторские начинания не находят внутренней
поддержки. Поэтому, как правило, реформы в этой стране начинались по инициативе международных финансовых институтов или других
государств. Так, приватизация государственных корпораций проходила при содействии МВФ, а реформа госслужбы была инициирована США,
озабоченными имиджем своего постоянного партнера в Латинской Америке.

Первый виток административной реформы пришелся на 1970 год, когда под давлением США был принят Закон о государственной службе[3].
Закон содержал в себе положения об отборе чиновников по заслугам, о продвижении на основе квалификации и опыта, а также
предусматривал систему оценки персонала. Однако закон этот в реальности никто не исполнял. Поэтому административная реформа
оказалась абсолютно неэффективной: уровень коррупции оставался запредельно высоким. Подбор госслужащих производился, как и прежде,
на основе патрон-клиентских связей. В 2000 году Сенат Парагвая одобрил Закон о реформе государственной службы, в котором содержались
следующие новеллы:

прозрачная система отбора и продвижения госслужащих;
трехмесячный испытательный срок (после которого гражданин попадает на так называемую временную службу);
увольнение любого сотрудника, эффективность которого дважды была признана неудовлетворительной;
учреждение комиссии по делам госслужбы, ведающей отбором всех государственных служащих.

Однако новый закон, как и прежний, практически не действует. По запросу коалиции профсоюза государственных служащих Конституционный
суд Парагвая признал неконституционными 40 статей закона, в том числе положения об отборе и продвижении чиновников на основе заслуг,
о временной службе в течение двух лет до предоставления постоянной должности.

Противодействие коррупции в налоговом ведомстве Филиппин

Наряду с глобальными административными реформами в ряде стран практиковался ограниченный подход, состоявший в модернизации отдельных
ведомств. Чаще других реформе подвергались таможенные и налоговые органы исполнительной власти.

В 1975 году на должность руководителя Налогового бюро Филиппин был назначен бывший судья Верховного суда Ефрен Плана. Бюро состояло
из 7 000 сотрудников, девяти департаментов и семнадцати региональных отделений. Должности продавались и покупались. В исследованиях
внутреннего климата Бюро подчеркивались тесные связи, установившиеся между чиновниками, которые считали себя одной <семьей>[4].

К моменту прихода Плана Налоговое бюро подвергалось сильному давлению со стороны политического руководства, обвинявшего его в
коррупции. Позиция <семьи> чиновников становилась все более закрытой.

Для начала Плана занялся сбором информации. Он провел ряд встреч, как с глазу на глаз, так и коллективно, с высшими чиновниками
Бюро, служащими других департаментов, бизнесменами. По его распоряжению были подготовлены отчеты о функциях департаментов, основных
проблемах и предлагаемых способах их решения. В большинстве отчетов коррупция даже не была упомянута. Тем не менее после этих
переговоров для него определился круг сотрудников, сохранивших честность в коррумпированной системе налогового бюро. Этим людям
Плана предложил написать исследования о том, как чиновники получают назначение в тот или иной департамент, а также о политике Бюро
расследований налоговых правонарушений.

Далее руководитель поручил чиновникам проверить налоговые дела коммерческих организаций по случайной выборке. Результатом этих
мероприятий стала, в частности, классификация коррупционных правонарушений в Бюро, разделившая коррупцию на два типа: внешнюю и
внутреннюю.

К внешней коррупции были отнесены сделки с налогоплательщиками:

взятка за ускорение процедуры,
взятка за снижение налогового бремени,
извлечение ренты за воздержание от нанесения вреда.

К внутренней коррупции - следующие нарушения:

занижение показателя реально собранных налогов;
подделка акцизных марок;
продажа должностей;
задержка и последующая <прокрутка> денег, полученных от налогоплательщиков;
подкуп службы внутренней безопасности.

Программа противодействия основным формам коррупции была составлена из трех компонентов.

Новая система оценки персонала

Перевод и назначение чиновников производился только по результатам оценки их деятельности. В качестве критерия оценки было взято
количество налогов, собранных чиновником. Перестановки наиболее значительных лиц по результатам оценки Плана взял на себя. Кроме
того, он разработал систему показателей для каждого района и для каждого чиновника. Была введена система небольших денежных призов
для наиболее отличившихся чиновников. Поскольку тарифная сетка не могла быть изменена, Плана решил эту проблему внедрением системы
премий.

Сбор информации о коррупции

Для сбора информации Плана создал две группы, состоящие из офицеров разведки. В первую группу вошли бывшие военные разведчики, с
которыми Плана работал в бытность заместителем министра обороны. Во вторую вошли сотрудники Национального агентства безопасности и
разведки.

Некоторые из разведчиков работали как секретные агенты. Плана внедрял их в наиболее коррумпированные, по его мнению, коллективы
инспекторов. Другая группа занималась сбором информации о стиле жизни чиновников. Ее сотрудники создали базу данных об имущественном
положении 125 высших чиновников Бюро, из которых 30 процентов вели образ жизни, не соответствовавший их доходам. Отслеживались
посещения чиновниками казино, покупка роскошных домов, членство в эксклюзивных клубах.

Противодействием коррупции занимался также Отдел финансового контроля, работавший над системой мониторинга потенциально
коррумпированных чиновников.

Наказание виновных

Острие карательной политики было направлено в первую очередь против высокопоставленных чиновников ведомства. Более тридцати из них
были уволены, что оказало существенное психологическое влияние на рядовых служащих.

Плана изначально не ставил своей целью методичное судебное преследование. Как правило, дело заканчивалось тем, что родственники
коррупционера приходили к судье и просили за него, ссылаясь на всеобщую распространенность коррупции. (<Почти все там коррупционеры.
Почему выбрали именно этого бедного человека? Зачем разрушать его жизнь?>) Вследствие этого наказание рядовых чиновников, как
правило, было небольшим.

Кроме того, руководитель Бюро использовал другие способы наказания. Например, публичный рассказ об основаниях увольнения того или
иного коррупционера.

Результаты программы

Все виды коррупции либо исчезли (покупка/продажа должностей, speed money, вымогательство взятки), либо сократились. Честность стала
элементом корпоративной культуры Бюро. Заметим, что указанных успехов удалось достичь на фоне по-прежнему высокой коррупции в других
органах власти, в верхах политической элиты. Можно сказать, что руководителю Бюро удалось создать <островок честности>.

Однако после перехода Плана на работу в министерство финансов Филиппин коррупция в Налоговом бюро снова стала возрастать и затронула
практически всех: и рядовых сотрудников, и агентов разведки, занятых сбором информации о коррупционерах, и высший менеджмент Бюро.

Реформа таможни в Филиппинах

Реформа <Таможня будущего тысячелетия> была предпринята в 1992 году, когда главной проблемой недавно избранного правительства стал
бюджетный дефицит. Первоначальной целью программы было повышение эффективности сбора пошлин. Однако впоследствии было осознано, что
выполнение этого плана упирается в проблему коррупции на таможне[5].

Философия программы опиралась на три основных положения:

Основная причина коррупции - широкие дискреционные полномочия чиновников. Следовательно, надо резко сократить контакты между
клиентами таможни и чиновниками, регламентировать их взаимоотношения.
Опора на частный сектор. Комфортная система взимания таможенных пошлин необходима прежде всего бизнесу. Поэтому его поддержка
может обеспечить более надежное продвижение реформ.
Учет возможного саботажа чиновников. Даже после того, как уровень вознаграждения будет поднят, он не сможет идти ни в какое
сравнение с доходами чиновников-коррупционеров. Поэтому последние представляют собой основную силу противодействия реформам. Реформа
должна включать в себя применение санкций.

Административная реформа таможни в Филиппинах предусматривала компьютеризацию, внедрение системы оценки риска, позволившей
значительно упростить оформление тех таможенных деклараций, по которым вероятность обмана, мошенничества или контрабанды оценивалась
как низкая, а также реинжиниринг процедур, т. е. их более четкое организационное разделение по типам.

В 1998 году новые выборы привели к смене руководителя таможни. Новое политическое руководство страны с подозрением относилось к
прежней программе противодействия коррупции. Новый руководитель был рекрутирован из кадровых таможенников и, что характерно, в
процессе реформы дважды был уволен из таможни за ненадлежащее поведение.

Вскоре после его назначения последовал ряд изменений регрессивного характера. Раньше весь документооборот на <зеленой линии> был
автоматизирован и таможенное оформление не требовало персональных контактов чиновника и участника операций. После выборов было
решено вернуться к старой системе ручной обработки документов, что привело к усложнению процедур оформления для предпринимателей.

В ответ крупный бизнес инициировал специальное парламентское расследование <О причинах ликвидации программы реформ в таможне>.

Недостатки программы

Конгресс Филиппин не пошел на реорганизацию системы оплаты труда и премирования таможенников.

Институционализация реформы была затянута. Лишь в 1996 году появилась озабоченность тем, что после смены политического руководства
реформа может прекратиться. И только тогда - через четыре года после запуска реформы - был учрежден пост заместителя по вопросам
модернизации, а также проведен тренинг высшего менеджмента по вопросам противодействия коррупции.

Реформа налоговой администрации в Танзании

В 1996 году президент Танзании Бенджамин Мкапа принял решение учредить Комиссию по изучению причин коррупции в Танзании[6]. Одной из
главных задач комиссии была подготовка так называемой <коррупционной карты> страны. Комиссия выявила шесть причин коррупции в
налоговом ведомстве Танзании:

широкое распространение налоговых льгот, объяснявшихся личными связями в высших политических кругах Танзании;
высокие ставки налогов и чрезмерно сложные процедуры налогового администрирования;
низкие зарплаты и плохие условия работы: доход налогового служащего включая все косвенные выплаты мог покрыть лишь 40 процентов
расходов на хозяйство;
нехватка технического оборудования;
отсутствие четких критериев для продвижения, найма и премирования персонала;
слабые средства обнаружения коррупционных правонарушений.

Внутренний аудит и мониторинг преступной деятельности осуществлялись крайне неэффективно. Это во многом объяснялось, во-первых,
нехваткой аудиторов внутри ведомства (их было всего четыре-пять человек), во-вторых, тем, что аудиторы фактически оказались
включенными в коррупционный механизм. Если учесть также их низкий профессиональный уровень, то вероятность задержания преступников
была близка к нулю.

Программа реформы

Чтобы оградить налоговое ведомство от политического влияния со стороны Минфина, было решено преобразовать налоговый департамент
министерства финансов в независимую налоговую службу. В результате появилась также возможность повысить зарплату чиновникам этой
вновь созданной полунезависимой службы: прежде их денежное содержание было ограничено общими ставкам для всей гражданской службы
Танзании. Кроме того, были улучшены условия работы инспекторов и предприняты попытки модернизировать всю систему внутреннего аудита.

Налоговая служба была образована 1 июля 1996 года. На посты ее главы и заместителя были назначены люди с незапятнанной репутацией.
Остальные должности управленческого уровня были заполнены лицами, никогда ранее не состоявшими на госслужбе. Все служащие
расформированного департамента должны были заново пройти процедуру оформления в налоговую администрацию, при этом 35 процентов
чиновников (1 164 из 3 365) получили отказ. Остальные сотрудники были приняты на годичный испытательный срок с условием раскрытия
своего финансового положения.

В течение одного года после реформы налоговые поступления в бюджет выросли на 30 процентов, хотя заметных изменений в ставках
налогов, льготах или структуре налогообложения не произошло. За этот год по результатам работы офиса внутреннего аудита было уволено
239 сотрудников. Общее снижение коррупции в этот период было достигнуто благодаря снижению количества взяток. Вместе с тем средний
размер взятки значительно вырос. По-видимому, чиновники стали брать премию за повышение риска, связанного с передачей взятки.

После 1997 года налоговые поступления упали вновь. Опять - особенно на нижнем и среднем уровне новой администрации - возросла
коррупция. Согласно опросам налогоплательщиков, инспектора снова принялись открыто вымогать взятки.

Провал реформы объясняют четыре фактора:

многие сотрудники использовали испытательный срок для того, чтобы присмотреться к работе новой системы, к поведению высшего
менеджмента, с намерением после его окончания использовать свои наблюдения в нечестных целях;
реальная заработная плата упала вследствие инфляции. Размер взятки попрежнему оставался привлекательным;
в традиционных обществах рост заработной платы влечет повышение социальных обязательств по отношению к семье и потому может
обернуться снижением уровня жизни индивида;
реформа разрушила старые коррупционные сети, но не предупредила формирование новых. Так, подбором персонала на низовые должности
занимались менеджеры среднего звена. Порой для того, чтобы заявление было рассмотрено, необходимо было заплатить взятку. Этот
механизм использовался для отсеивания честных и приема на работу только тех, кто готов вписаться в коррупционные сети. Кроме того, 1
200 все же уволенных чиновников нашли работу в частном секторе. Благодаря тонкому знанию того, как функционирует налоговая служба,
они учредили собственные фирмы или стали работать на корпорации, сохранив старые связи.

Антикоррупционный потенциал реформ в стиле <нового государственного управления>

Реформа в стиле <нового государственного управления>, в отличие от рационализации бюрократии, не ориентирована непосредственно на
противодействие коррупции. Подобные мероприятия проводятся, как правило, в странах с относительно некоррумпированной бюрократией и
целью ихявляется, скорее, повышение эффективности честной, но бездушной и непроизводительной бюрократии. При этом инструменты
<нового государственного управления> все же имеют очевидный антикоррупционный эффект. Однако противодействие коррупции по этому
сценарию осуществляется путем устранения причин коррупции, а не с помощью контроля над потенциальными коррупционерами.

В антикоррупционный инструментарий <нового государственного управления> входят следующие мероприятия.

1. Реструктуризация принципал-агентских отношений, лежащих в основе бюрократических структур[7]. Данная мера, направленная на то,
чтобы сократить сферу полномочий бюрократии, сводится главным образом к контрактации (что означает передачу полномочия по выполнению
той или иной государственной функции частной фирме, при этом конечная ответственность за выполнение данной функции попрежнему лежит
на государстве) и приватизации функций (т. е. передаче частному сектору как полномочий, так и конечной ответственности за оказание
услуги). Поскольку в случае приватизации функции граждане избавлены от необходимости обращаться за услугой к органу государственной
власти, непосредственного взаимодействия с чиновником не происходит. Таким образом, успешная реструктуризация принципал-агентских
отношений может свести коррупцию к минимуму.

2. Разделение функций на правоустанавливающие, правоприменительные и функции оказания услуг. Это средство помогает предотвратить
институциональный конфликт интересов и облегчает оценку эффективности органов власти. В то же время оно оказывает существенное
антикоррупционное воздействие. Так называемый эндогенный тип коррупции обусловлен тем, что государственный орган, устанавливающий
правила деятельности в определенной области, сам же применяет эти правила в конкретных ситуациях и контролирует их исполнение,
стремясь при этом извлечь максимальную ренту. Кроме того, вполне возможна ситуация <вымогательства ренты>, когда ведомство
шантажирует предпринимателей, угрожая принять правила, ухудшающие их положение.

Разделение функций пресекает эти процессы, поскольку отныне разработкой правил и контролем за их исполнением занимаются разные
органы.

3. Ориентация на клиента предполагает установление стандартов государственных услуг, введение инструментов контроля качества. Все
это придает деятельности государственных органов бoльшую прозрачность и подотчетность. Тем самым повышается <стоимость>
коррупционного поведения и упрощается контроль за действиями чиновников.

4. Ориентация на результат. <Новое государственное управление> заставляет госслужащих действовать так, как если бы они работали в
коммерческой фирме. Меняется сама структура стимулов труда государственного служащего. Если раньше он получал фиксированную
заработную плату и гарантии стабильности за четкое исполнение определенных правил и процедур, то теперь вознаграждение зависит от
результатов его деятельности. Тем самым одна из основных экономических функций взятки - стимулировать труд чиновника - оказывается
лишней. Кроме того, как и ориентация на клиента, ориентация на результат предполагает создание стандартов работы чиновника -
показателей результативности его работы. Прозрачность и измеримость результатов сами по себе создают предпосылки для снижения
коррупции.

Российский опыт противодействия коррупции с помощью <рецепта нового государственного управления> хотя и скромен, но в определенной
мере успешен. В нашей стране с его помощью удалось снизить уровень коррупции в системе нотариата.

Институт нотариата функционирует как механизм так называемого <предварительного правосудия>: он позволяет не доводить дело до суда
путем устранения или снижения вероятности возникновения споров. Вплоть до 1993 года в РФ существовал государственный нотариат.
Согласно закону СССР от 19 июля 1973 года <О государственном нотариате>, нотариальные услуги предоставлялись государственными
нотариальными конторами. Государственный нотариат функционировал как традиционная бюрократическая структура. В такой системе
нотариусы - это чиновники, которые получают заработную плату вне зависимости от результата своей деятельности и не несут никакой
имущественной ответственности за нарушение норм права. Нотариат встроен в систему исполнительной власти, фактически являясь
структурным подразделением министерства юстиции. Качество услуг государственного нотариата на практике было чрезвычайно низким.
Многие из тех, кому <посчастливилось> прибегнуть к помощи советского, а затем и российского государственного нотариуса, вспоминают
огромные очереди, которые им пришлось отстоять, неприветливость, а то и грубое обращение со стороны персонала, частые отказы в
совершении нотариальных действий. Государственный нотариус не заинтересован в качественном предоставлении нотариальных услуг. Более
того, используя переданные ему принципалом ресурсы, он склонен злоупотреблять своим должностным положением, либо получая взятки за
нарушение закона, либо вымогая взятку за предоставление услуг и повышение их качества. В результате нотариат не только плохо
выполнял функции предварительного правосудия, не только не освобождал суды от очередей и, следовательно, от коррупции, но и сам
превратился в довольно коррумпированный правоохранительный институт.

В 1993 году были введены в действие Основы законодательства Российской Федерации о нотариате. Согласно ст. 1 этого закона,
<нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или
занимающиеся частной практикой>. Иными словами, сохраняя государственный нотариат, закон предусматривал также передачу
государственной функции институту независимого нотариата. Основы не предусматривали никаких ограничений на переход государственных
нотариусов в независимый нотариат. При такой форме организации нотариальных услуг нотариус является частным лицом, практикующим на
свой страх и риск. Он содержит свой офис и помощников, платит налоги, лично несет полную ответственность за совершаемые им
профессиональные действия и при этом имеет право - за известными вычетами - распоряжаться нотариальным тарифом - платой, получаемой
от граждан. Тем самым частный нотариус заинтересован в результате своей работы и естественным образом стремится создать комфортные
условия для клиентов. Такой заинтересованности нет в государственных нотариальных конторах, и в случае ликвидации внебюджетного
нотариата местным властям надо быть вновь готовыми к давно забытым огромным очередям у нотариальных контор, а значит к низкому
качеству услуг и дополнительному фактору коррупции. На языке административной реформы создание внебюджетного нотариата в 1993 году
подпадает под термин приватизация государственной функции.

В течение последних трех лет среднегодовое количество жалоб на нотариусов не превышало 1500[8], что в десять раз меньше
соответствующего показателя десятилетней давности.

В табл. 1 приводятся сравнительные характеристики двух описанных типов административной реформы.

Реформа госслужбы в России и ее антикоррупционный потенциал

Федеральный закон <Об основах государственной службы в РФ> от 31 июля 1995 года так и не смог институциализировать сколько-нибудь
эффективного инструмента противодействия коррупции: нечетко урегулирован конфликт интересов, не в полной мере реализован принцип
конкурсного отбора, отсутствует практика ротации чиновников.

Концепция реформы госслужбы, подписанная Президентом РФ 15 августа 2001 года, в данном контексте явилась существенным шагом вперед.
Коррупция упоминается в этом документе в ряду наиболее опасных явлений: <:Современное состояние государственной службы Российской
Федерации характеризуется низкой эффективностью механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных
мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества>.

Концепция опирается на модель рационализации бюрократии: основным содержанием реформы выступают традиционные меры по ограничению
коррупции с помощью усиления контроля. Среди них:

тщательная регламентация конфликта интересов;
система подбора кадров на основе заслуг;
подробная регламентация деятельности чиновников. Должностной регламент, содержащий требования, предъявляемые к чиновнику, его
должностные права и обязанности, должен стать <основным нормативным актом, регламентирующим деятельность госслужащего>;
ротация, которая осуществляется путем перевода служащих с одной должности на другую в пределах одного государственного органа либо
перевода из одного государственного органа в другой - как на федеральном, так и на региональном уровне.

Вместе с тем авторы Концепции говорят и о необходимости использования ряда методов ограничения коррупции из арсенала <нового
государственного управления>. Эти меры предусматривают не ужесточение контроля над чиновником, а изменение стимулов его поведения:

повышение заработной платы. Денежное содержание государственных служащих должно соотноситься на рынке труда с заработной платой
работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного (коммерческого) сектора экономики;
ориентация на результат, а не на процесс. Деятельность руководителей государственных органов, оказывающих государственные услуги,
должна оцениваться в зависимости от достигнутых результатов. Тем самым личный интерес чиновника состоит в максимально возможном
выполнении задач его <принципала>.

Таким образом, Концепция реформирования государственной службы реализовала синтетический подход к ограничению коррупции, при котором
меры по ужесточению контроля над поведением чиновников совмещаются с механизмами изменения стимулов бюрократического труда.

Наряду с Концепцией был разработан законопроект <О государственной гражданской службе в РФ>.

Из табл. 2 видно, что лишь часть антикоррупционных инструментов, отраженных в Концепции, получили воплощение в нормах законопроекта
<О государственной гражданской службе в РФ>.

Существенно изменилась сама идеология противодействия коррупции. Если авторы Концепции опирались на синтетический подход,
объединяющий <парадигму стимулов> и традиционную <парадигму контроля>, то в законопроекте нашлось место только для последней.
Законопроект не включил в себя инструменты противодействия коррупции, разработанные в рамках экономического подхода к
государственной службе.

Предлагая традиционное меню из регламентов и элементов merit system, законотворцы не только пренебрегли наиболее эффективными
инструментами противодействия коррупции, но и забыли о таких традиционных компонентах <парадигмы контроля>, как ротация и служебные
разоблачения (последние, впрочем, не упоминаются и в Концепции).

Это не означает, что названный законопроект лишен положительных черт. Рассмотрим две содержащиеся в нем антикоррупционные новеллы.

Отбор по заслугам В настоящее время конкурсная система отбора кадров существует лишь для старших, ведущих и главных групп
государственных должностей категории В. (ст. 21 закона <Об основах госслужбы>). Подбор персонала на высшие должности данной
категории, такие как начальник департамента Правительства РФ, начальник отдела Правительства РФ, начальник департамента федерального
министерства, производится на внеконкурсной основе. Таким образом, из конкурсного порядка замещения должностей изъяты не только
политические назначенцы, но и высшие кадровые госслужащие.

Проект закона о государственной гражданской службе РФ впервые за все историю российского чиновничества устанавливает презумпцию
конкурсного отбора (п. 1 ст. 22). Исключение сделано лишь для категории политических назначенцев. Подобное ограничение вполне
разумно: во всех странах принято различать карьерных служащих и политических назначенцев, зависящих от политического руководства
страны. Они подбираются по мотивам личной преданности, являются проводниками политической воли своего патрона и контролируют работу
карьерных чиновников.

Регулирование конфликта интересов

Выделяют два основных источника <коррупциогенного> взаимовлияния государства и экономики[9]. Это, во-первых, американская практика
<вращающейся двери>. В рамках этой системы работники каждые несколько лет переходят с госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых,
японская и французская практика, при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес
(<эффект шлепанцев>). Эффекты <шлепанцев> и <вращающейся двери> создают предпосылки для коррупции. Ведь государственный служащий,
помимо полученных знаний и навыков, уносит в бизнес информацию, необходимую коммерческим организациям для обеспечения конкурентного
преимущества.

Необходимо так сформулировать нормы закона о государственной службе, чтобы максимально ограничить негативные последствия этих
эффектов. Федеральный закон <Об основах государственной службы> с этой задачей определенно не справляется. Во-первых, он
устанавливает лишь общие основы статуса чиновника, допуская регулирование специальных видов государственной службы[10] в отдельных
законах, например, в законе об органах налоговой полиции и др. Между тем большинство норм относительно конфликта интересов,
содержащихся в специальных законах, крайне несовершенны, т. к. позволяют чиновникам едва ли не легально заниматься собственным
бизнесом. Во-вторых, этот закон не предусматривает институциональных гарантий против негативных последствий <эффекта шлепанцев> и
<эффекта вращающейся двери>.

В законопроекте <О системе государственной гражданской службы> реализована принципиально иная схема регулирования конфликта
интересов. Если раньше закон просто устанавливал список ограничений личного интереса госслужащего, то в законопроекте
регламентируется сам процесс согласования личного интереса чиновника и интереса государства. Неформальные способы разрешения
конфликта интересов, как правило, чрезвычайно трудно поддаются раскрытию (в этом данное явление сходно, например, с лоббизмом).
Установление жестких ограничений - и российский опыт это подтверждает - либо вытесняет правонарушителей в тень, либо приводит к
расширению сферы правонарушений и провоцирует коррупцию уже в органах правопорядка (т. е. порождает коррупционные сети). Поэтому
регулирующий подход к разрешению конфликта интересов, несомненно, предпочтительнее примитивных попыток поставить общий заслон
коррупционному поведению чиновников.

В новом законопроекте реализован именно этот подход: здесь детально прописан процесс возникновения конфликта интересов, установлена
ответственность чиновника на каждой стадии этого процесса и определены специализированные органы (комиссии) для контроля за
поведением чиновников. В эти комиссии должны войти, в частности, представители общественности.

Кроме того, законопроект вводит разрешительный порядок занятости после отставки для ряда должностей, предусматривая при этом ряд
ограничений. Согласно п. 3 ст. 17 законопроекта, <гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: замещать в течение двух
лет должности в организациях, непосредственный контроль над деятельностью которых входил в его должностные обязанности>. Тем самым
существенного смягчаются эффекты <вращающейся двери> и <шлепанцев>.

Заключение

Две описанные выше стратегии реформирования бюрократии находятся в отношении некоторой преемственности. Исторически рационализация
бюрократии предшествует <новому государственному управлению>. Не исключено, что это соотношение естественно, что реализация
последней стратегии возможна, если в стране уже построена эффективная рациональная бюрократия. Однако что делать России, которая не
прошла еще и первого этапа? Нужно ли тратить все силы на него и лишь потом, спустя неопределенное время, переходить к стратегии
<нового государственного управления>? Нет ли риска безнадежно отстать при этом? А может быть, махнув рукой, сразу ринуться
претворять в жизнь вторую стратегию, минуя фазу построения рациональной бюрократии? Но тогда велика вероятность не получить ничего,
провалив реформу.

Возникает вопрос: нельзя ли совместить две реформы? Похоже, именно этот вариант эмпирически реализуется сейчас в России. Он сопряжен
с известным риском. Некоторые смеси объединяют в себе не лучшие, как ожидалось, а худшие свойства своих компонентов. Закрытый
характер нынешней реформы государственной службы не позволяет установить, задумывались ли ее авторы над природой создаваемой ими
смеси и над той социально-химической реакцией, которую она может вызвать.

[1] Государственная служба / Под ред. А. В. Оболонского. М., 1999. С. 291-292.

[2] Tong C., Straussman J., Broadnax W. Civil service reform in the People's Republic of China // Public administration and
development. 1999. ? 19. P. 197.

[3] Nickson A., Lambert P. State reform and the privatized state in Paraguay // Public administration and development. 2002. ? 22.
P. 167.

[4] Klitgaard R. Controlling corruption. California, 1988. P. 143.

[5] Hors I. Fighting corruption in customs administration: what can we learn from recent experiences? OECD, Development Centre
technical papers. 2001. P. 36.

[6] Fighting fiscal corruption: lessons from Tanzania revenue authority // Public administration and development. 2003. ? 23. P.
165-175.

[7] Принципал-агентские отношения внутри бюрократии предполагают заключение негласного договора между принципалом, т. е. лицом,
обладающим и распоряжающимся некоторыми ключевыми ресурсами (властью, деньгами, пространством и т. п.), и агентом, который обязуется
использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

[8] Расчеты авторов по данным Федеральной нотариальной палаты.

[9] Peters G. Politics of bureaucracy. N. Y.; L., 1984.

[10] О понятии <специальная государственная служба> см.: Козбаненко В. Д. Структурно-видовые особенности госслужбы // Государство и
право.1998. ? 12. С. 42-50.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:43:36

В. Каганский. Парадокс Российского пространства (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=824

Пространство, государство и реформы

Владимир Каганский

Парадокс Российского пространства

Ярчайшие, судьбоносные события последних лет в нашей стране были связаны с пространством; оно само быстро и сильно менялось,
действуя на все сферы жизни; мы живем во время и в месте мощнейших пространственных катаклизмов, сломов старого пространства и
возникновения нового. Распалась (хотя еще и не до конца) крупнейшая империя, перестраивается геополитическое пространство всей
Северной Евразии. Существенно начала меняться внутренняя структура России: никогда еще в ее истории составные части государства не
были столь автономны. Парадокс же состоит в том, что Россия, богатая именно пространством, мыслящая себя, прежде всего, в
пространстве, видящая себя, в первую очередь (если не исключительно), особым местом в мировом пространстве, в сущности,
пространственно невменяема. Подтверждение тому не только в крахе всех пространственных планов государства - от спасения СССР и
создания реальной федерации в России до всего лишь конструирования <властной вертикали> (<властная вертикаль> - это доведение власти
Центра до формально подвластной ему территории), но в полнейшей растерянности общества перед новой пространственной реальностью,
чрезвычайно трудном ее освоении, непонимании реальности, страхе перед ней и бегстве от нее.

Государство терпит в пространстве неудачу за неудачей - случайно ли это? Общество хочет для пространства чего-то вполне
определенного, но легко мирится с прямо противоположным положением дел: проголосовав за сохранение СССР, население на деле довольно
спокойно отреагировало на его роспуск - империю никто не стал защищать с оружием в руках или акциями гражданского неповиновения;
выступая за реальные права регионов как субъектов Федерации, чуть ли не государств в составе РФ, и региональные элиты, и
общественность регионов проглотили начавшуюся дефедерализацию России. По-видимому, реальность пространства самой большой
территориально, самой пространной и <самой пространственной> страны современного мира резко расходится с теми представлениями,
которые лежат в основе действий государства, элит и просто активных групп, транслируются или формируются средствами массовой
информации.

Данная статья - попытка зафиксировать разрыв между реалиями пространства России и тем его образом, который проступает в действиях
государства. Статья основана на многолетних, в том числе и полевых исследованиях пространства России и многих ее регионов[1].

Проблемное наследство современной России

От российской и советской империи нашей теперешней стране достались не только военная мощь, огромная территория и гигантское,
неповоротливое государство. Россия получила в наследство сам тип организации пространства. Он складывался веками и овеществлялся в
культурном ландшафте страны, поэтому его нельзя изменить существенно и за короткий срок.

В России так давно и прочно переплелись страна и государство, что утрачена способность их различать, утерян или ослаблен смысловой
вкус на все, что связано с пространством и государством: даже неясно, что же именно связано с государством, если кажется, что
связано все? Все, что существует и видимо в пространстве, имеет государственный статус. Не существует внегосударственного или
негосударственного пространства, в каждом месте пространства присутствует государство, каждая форма и формочка пространства - форма
государственная. Они не различены и не расчленены, пространству <отделиться> от государства оказывается труднее и сложнее, нежели
островкам экономики спонтанно вычлениться из государственного <народного хозяйства>. Наш культурный ландшафт отлит по формам
государства: сверхцентрализованное и моноцентричное на всех уровнях пространство с единой и единственной системой частей-регионов,
где административно-территориальное деление является каркасом и основой всей жизни всего пространства[2]. Государство - одновременно
внешняя рамка и внутренний каркас пространства.

Тысячелетнее государство вросло в ландшафт. СССР как структура культурного ландшафта, как проблемный регион, как генератор
пространственных отношений просуществует много дольше <государства СССР>; это - на десятилетия или даже на века. Государство
рушится, но его формы остаются и после его исчезновения. За последние полтора десятилетия новые негосударственные силы прильнули к
государству, организовались в пространстве именно так, как организовано государство, даже утрировали структуры его пространства
(например, сверхконцентрация нового бизнеса). Наглядным свидетельством этого могла бы стать специальная карта. Если изобразить по
отдельности общественное и государственное пространство, то изображения окажутся идентичными. Одна-единственная карта.
Одно-единственное пространство.

Такое пространство структурировано четко и закономерно - и меняется ныне очень закономерно; процессы имеют ясное направление и столь
большую мощь, что им бессмысленно противодействовать. Попытки государства воздействовать на это пространство имеют шанс на успех,
только и если только они основаны на тщательном знании реальности и попадают в резонанс с уже идущими спонтанными процессами.
Преодолеть закономерность и инерцию пространства государство не в силах, но все время стремится это сделать, понапрасну расточая
ресурсы.

Государственный образ пространства

Нынешнее пространство России огосударствлено. Огосударствлено и видение, мышление, понимание пространства. Пространство дано лишь в
государственной оптике, которую трудно осознать и еще труднее преодолеть. Государственная схема пространства куда сохраннее ныне,
нежели самое государственное пространство. Власть видит не все то, что существует, а только лишь то, что имеет определенный статус,
заданный сугубо нормативно и даже аппаратно. Власть не просто не видит пространства помимо государства - она даже не догадывается о
самом существовании какого-то пространства вне нормативной онтологии; пространство как таковое исключено из поля зрения или даже не
существует для государства. Государство само порождает предметы своего видения; но государственная картина пространства в основном
фиктивна и мнима. На линзу государственной оптики уже нанесено изображение.

Эта картина пространства России еще и крайне упрощена. В ней представлены лишь те детали, что есть в статусной онтологии, - регионы
или города как статусы, а не как типы районов или поселений. Страна видится составленной из, самое большее, 89 частей (субъектов
Федерации), тогда как на самом деле частей этих примерно 400, о чем ниже. Государственная картина пространства игнорирует
разнообразие индивидуальных мест, которое можно охватить лишь сложными типологиями, но содержит только повторяющиеся стандартные
детали. Власть не осознает, что она ультрареалистична: реальность общих (статусных) категорий для нее несравненно выше, нежели
реальность конкретных мест[3]. Оборотная сторона стандартизации - крайняя индивидуализация: власть работает с конкретными местами
как с чем-то почти уникальным. Таким образом, реальность пространства проваливается в пропасть между немногими тощими схемами и
конкретными местами, часто персонифицируемыми. Закономерное разнообразие мест властью не схватывается.

Представление о пространстве как о своем собственном творении лишает власть возможности видеть в пространстве не то что
закономерности - просто некоторую независимую реальность. Равно и любая динамика видится как результат действий власти - удачных
либо неудачных - и противодействия ей; спонтанность и самоорганизация либо игнорируются, либо отрицаются. Явно и закономерно
структурированное пространственно, общество-государство меняется сегодня вполне определенным и закономерным образом, но эти процессы
не воспринимаются ни властью, ни массмедиа, ни общественностью.

Новая, невиданно новая Россия!

Современное пространство России - при всей тяжести имперского наследства - беспрецедентно и поразительно ново. Такого пространства
Россия в своей истории никогда не имела как возможности, не знала как реальности. Новое пространство - новые возможности.

Никогда еще в России (тем более в СССР) не были столь цельны, четко оформлены, осознаны и многообразно представлены части страны:
нынешние регионы - субъекты Федерации. Наши регионы просто есть - и никакой властной вертикали этого не изменить: у Центра нет ни
достаточно мощных, ни достаточно точных средств воздействия на них. Нынешний уровень институциональной децентрализации велик и сам
по себе, а для России просто уникален. По-видимому, столь полицентрична была только Киевская Русь. Разумеется, превращение властей
регионов фактически в региональные корпорации - нонсенс с точки зрения нормального государства (как, впрочем, и привластные концерны
<олигархов>); но ведь именно это означает, что децентрализация страны имеет реальную экономическую основу. Децентрализовано и
полицентрично многое. Впервые за все время существования в России газет доминируют местные издания; пресса - и значит информация и
даже смыслополагание - капитально и необратимо регионализованы. Регионы превратились в особые порядки жизни, жизненные миры со
своими правами и правилами. (Крупный же бизнес - от собственной структуры до политических манифестов - имперская, централизованная
структура.) Проявившиеся как локусы новой экономики вторые города сделали полицентричным пространство многих регионов.

Российское пространство ныне экономически и культурно открыто: границы государства никогда еще не были столь проницаемы, через них
никогда не проникал столь значительный поток вещей, людей и идей. Россия впервые в своей истории имеет не военные, барьерные
границы, не границы-бастионы или границы-форпосты, а мирные контактные границы, границы-медиаторы, границыпосредники. Приграничные
регионы набирают экономический вес, потихоньку становясь инновационными полигонами; повседневная экономическая жизнь приграничных
территорий, которая в СССР в противоречии с логикой географического положения всегда зависела от далекого Центра, стала напрямую
зависеть от активности пограничных связей. Логика географического положения заработала - и не только здесь. Сама РФ в новых
государственных границах - образование приграничное. По положению и функциям приграничны обе столицы России и половина регионов
страны. Оборотной стороной ресурсной ориентации экономики стали мощные трансграничные потоки. Пространственная структура России - по
крайней мере, потенциально - становится все более открытой.

Хотя геополитически Россия остается империей, однако в ней не столь уж велика доля существенно инородных территорий, особенно ищущих
свою пространственную судьбу за пределами нынешнего государства; они известны, и нет нужды их перечислять. Территория государства
неоднородна - но столь однородной она не была уже много столетий, а может быть - и никогда.

Что же это все значит? Россия - все еще империя, но империя менее, нежели когда-либо за всю свою историю. В имперской стене
появилось окно возможностей, и через него видны контуры потенциально неимперской России. Это поразительная геополитическая новость.
Но используется ли, осознается ли новизна пространства, наметившийся разрыв с тысячелетней имперской структурой? Вряд ли, коль скоро
власть стремится законсервировать уходящие, архаические черты и структуры.

Если что-то и угрожает ныне <единству России> - хотя единству страны чрезвычайно редко может что-то угрожать, это единство
государства может становиться проблемным, - так это бремя центральной власти, ведущей себя так, что региональные элиты вынуждены
задумываться об ином Центре. Все региональные элиты в России лояльны или сверхлояльны по отношению к Центру. И это несмотря на то,
что Центр регулярно испытывает их лояльность, устраивая - или позволяя устроить - кризисы, вроде путча 1991 года, конфликта 1993
года, дефолта 1998-го и двух кавказских войн. Центр устраивает кризисы, а регионы их терпят и расхлебывают последствия:

Ненужная центру РФ опора: культурные федералы

Все интеллигенты российской глубинки работают в поле во время летней страды. Дело не в солидарности с остальным населением - все
куда проще. Местная интеллигенция ровно так же, как и многие жители, ведет свое карликовое сельское (экономически - уже не
подсобное) хозяйство, даже часто держит скот. Так в глубинке везде: в селах, в малых и средних городах - это необходимость
выживания.

Занятость в сельском хозяйстве не мешает интеллигентам исполнять свой долг: кроме обязательных школ или больниц работают - хорошо
работают - театры и самодеятельность, библиотеки и музеи. Территория - любая территория - взыскует сейчас культурного
самоопределения. И на местную интеллигенцию ложится очень тяжелое бремя культурного самоопределения территорий, особенно малых,
периферийных и сельских; ведь именно интеллигент служит посредником между малым и большим миром. Так стоит ли загонять
провинциальную интеллигенцию на гумно и на огород? Когда федеральная власть действительно озаботится своей реальной опорой на
местах, первым признаком этого будет служить то, что провинциальная интеллигенция начнет избавляться от бремени сельского хозяйства.
Интеллигент должен иметь свободное время (и деньги), чтоб читать книжки, думать и разговаривать, тем более что в глубинке
интеллигенция сохраняет свой общественный и культурный статус - роль окна в большой мир; по крайней мере, сохраняет в гораздо
большей степени, чем в столицах России и в центрах регионов.

Однако федеральная власть, наспех сооружая грубые политико-механические подпорки, совершенно игнорирует свою культурную органическую
опору на местах, культурные скрепы российского пространства - интеллигенцию в широком смысле. Федеральная власть как обеспечивающая
единство норм и шире - связность и проницаемость пространства страны нужна отнюдь не всем социальным группам. Единое связное
пространство очень нужно как раз тем, кого пренебрежительно зовут <бюджетниками>. Это чуть ли не единственная группа, которой
реально нужна единая страна с общими нормами. Внепространственные силы и акции часто имеют мощные последствия для пространства;
<федеральная интеллигенция> гораздо эффективнее властных вертикалей может интегрировать территорию государства и контролировать
региональные элиты снизу.

Вертикаль власти - или иерархия существующих районов?

О новой властной вертикали сказано уже чрезвычайно много - но не сказано главное. Она не стыкуется с реальностью.

Политическая организация пространства, система институциональных районов (у нас это субъекты Федерации и
административно-территориального деления (далее АТД), АТД как таковое существует лишь в унитарных государствах) может соотноситься с
реальными, социально-экономическими районами одним из двух способов. Во-первых, институциональное районирование может быть - в
идеале - полностью независимым от реальной организации общества в пространстве; так, в США в основном почти не совпадают
институциональные районы (штаты и округа), социально-экономические районы на базе городских агломераций и реальные культурные районы
типа Новой Англии. Во-вторых, институциональное районирование может по замыслу строиться на основе реальных районов, а на самом деле
формировать их, что отчасти имело место уже в Российской империи и в полном объеме было осуществлено в СССР. Во втором случае, при
фактическом огосударствлении пространства, система институциональных районов должна согласовываться с реальными
социально-экономическими районами; такая система работает, если согласована с реальностью, иначе в зонах рассогласования
накапливаются проблемы. В нашей стране в перспективе желателен первый путь, но для его реализации государство должно резко
сократиться в функциональном размере (пресловутая доля госрасходов в ВВП) и начать постепенно уходить из пространства, как оно
понемногу уходит из экономики. Но, в любом случае, иерархия институциональных районов - а это и есть настоящая вертикаль власти -
должна быть и реалистичной, и гибкой.

В условиях огосударствления пространства все уровни иерархии власти копируют друг друга и власть доходит до самого низа, до села.
Здесь возникает два парадокса.

Парадокс первый. В провинциальной глубинке бросается в глаза обилие районных учреждений и районных чиновников: каждое ведомство
Федерации или региона доходит до самого малого района. В каждом районе - иногда с населением всего несколько тысяч человек - сотня
<районных министерств>; множество официально одетых людей в галстуках и с портфелями шествуют по утрам по сельским улицам вперемешку
с курами и коровами. Именно там, где царит настоящая патриархальная жизнь и люди заняты своими обыденными делами, далеки от всякого
государства и почти на него не рассчитывают, доля государственных (федеральных, региональных и местных) чиновников в населении
наибольшая. Максимальная относительная концентрация чиновников отнюдь не в столице державы - в райцентрах, в глухомани. Вертикаль
власти упирается в такую глушь, что занимает там в государственных учреждениях чуть ли не все население. Сельский район копирует
своим набором учреждений столичную Москву.

Парадокс второй. Реальные районы лишены институционального статуса. Сказав <А> и создав федеральные округа ровно посередине между
страной в целом и ее регионами, федеральная власть не сказала <Б> - не создала свои структуры между уровнями субъектов Федерации и
местного самоуправления. Не в них ли должна заканчиваться общегосударственная вертикаль? Ведь именно между административными
районами и городами, с одной стороны, снизу, и регионами - с другой стороны, сверху, и лежит существующий на самом деле уровень
промежуточных районов, экономических микрорайонов (округов)[4]. Таких районов примерно 300-400, они выделены и изучены еще в
советское время. Сеть этих районов - самая дробная из сплошных, покрывающих всю территорию страны; это система частей, из которых и
состоит страна. Эти районы, несомненно, реально существуют, и они достаточно крупны, чтобы именно в них - а не в административных
районах - иметь весь набор федеральных структур. Часть этих районов - городские агломерации, каковым сейчас не соответствует никакая
институциональная структура. (В Свердловской области примерно такие районы превратили в <областные округа>.) Это ведь в целом куда
более целостные системы, нежели административные районы (муниципальные округа, в которые не входят города областного подчинения).
Это особый уровень: именно и только здесь поселения интегрированы в реальные территориальные системы, соединено сельское и городское
расселение, сочетается и совмещается федеральный уровень, уровень субъектов Федерации и муниципальный уровень. Эти округа могут
иметь троякую институциональную нагрузку: быть самой мелкой, низшей единицей институционального районирования федеральной власти,
быть округами субъектов Федерации и быть самой крупной единицей местного самоуправления (ассоциацией). Но этот уровень не привлек
внимания строителей вертикали власти; вряд ли он вообще им известен.

Сейчас обсуждается закон о местном самоуправлении; но в потоке комментариев я не нашел ни слова о том, что единицы местного
самоуправления (независимого от государственной и региональной нарезки пространства) или их объединения могли бы включать части
нескольких разных смежных регионов. Но почему же нет? Таких культурно-хозяйственных организмов, цельных и реальных географических
районов на стыке двух и даже трех регионов, в России многие десятки. Таков, к примеру, реальный комплекс из Мурома на левом берегу
Оки, во Владимирской области, и трехградья Кулебаки - Выкса - Навашино на правом, в Нижегородской области, или пара Великий Устюг
(край Вологодской области) - Котлас (окраина Архангельской). И если они разрезаны и государством, и субъектами Федерации, почему бы
им не объединиться на муниципальном уровне? Почему формально независимое местное самоуправление должно вкладываться в районы иных
систем - т. е. фактически им подчиняться? Зачем загонять самоуправление мест в прокрустово ложе административного деления? Не лучше
ли дать местам глоток свободы, позволяя объединяться - ведь именно объединения муниципальных образований (а не россыпь мелких
муниципальных образований) могли бы стать реальным противовесом региональной автократии.

Что же опасно для властей регионов: молоток федеральной власти сверху (полпреды семи округов) - или ножницы, расчленение снизу?
<Региональные элиты> задолго до укрепления властной вертикали путем создания гиперрегионов опасались не объединения регионов в
группы, не дополнительной федеральной власти сверху - но именно федеральной власти снизу: Не объединения регионов в федеральные
округа боялись власти регионов - но их разъединения на федеральные округа меньше регионов (особенно если те будут включать части
нескольких регионов). Именно это и было бы реальной демонополизацией региональной власти. Но тех, кто это знал - впрочем, знали это
те, кто относился скептически к всяким искусственным вертикалям и прочим фигурам, - строители властной вертикали не спросили, и
<региональные элиты> облегченно вздохнули: По мне так хорошо, что <региональные элиты> реальных регионов существуют - это залог
полицентричности, но неадекватность федеральной власти просто поражает. Я не могу принять всерьез известный аргумент, что-де
трехсот-четырехсот окружных начальников в стране не найти: если это действительно так, то это означает банкротство Центра.

Самоуправление фикций - или система реальных мест?

На дворе реформа местного самоуправления. С политической кухни все сильнее доносится запах очередного политического варева. Некогда
созданные для стандартизованнейшего централизованнейшего управления, единицы советского административно-территориального деления
вот-вот возвысятся до особой ветви власти, отличной от федеральной и от власти субъектов Федерации. Все по стандартному западному
образцу. Бывшее советское АТД приняли как самоочевидную базу и изыскивают финансовую основу будущего местного самоуправления.

Низшие единицы АТД создавались, а затем притирались к территории: происходили частные перекройки районов, образовывались новые
поселения, менялись статусы поселений и проч. Но никто никогда не рассчитывал на их будущее самостоятельное существование. Низший
ярус АТД - и на уровне сельских районов, и на уровне малых и средних городов - был придатком производственной структуры и структурой
компартии для удержания в узде местного населения; наше АТД вообще во многом репрессивно. Как правило, новый поселок городского типа
или даже сразу новый город формировался вслед за созданием промышленного (транспортного и т. д.) предприятия и вследствие такого
создания: это были ячейки для решения внешних по отношению к территории задач. Власть формировала размещение производства, а для его
обеспечения - социальную ткань. Если крупные города еще имеют признаки сложной полифункциональности реального целостного города, то
низовые единицы АТД - отнюдь. Хуже всего положение с малыми моноотраслевыми городами и пгт (поселками городского типа) - и дело не
только в узости производственной, а значит и налоговой базы. Это не самостоятельные поселения, а придатки заводов и фабрик. Именно
на этом уровне еще недавно почти вся социальная инфраструктура была юридически на балансе, а фактически - в полной зависимости от
производственных единиц. Сельские районы, малые и средние города - это территории, где доминировала производственная деятельность, а
все остальное было ее придатком.

Самое главное: будущие единицы местного самоуправления в очень разной мере являются собственно местами. Место - явная и отчетливая
пространственная целостность, само наличие, единство и специфика которой дано обыденному сознанию, реализовано в обычной жизни,
проживается как ценность (социальный район); тогда очень многие единицы АТД местами не являются, иногда являясь фрагментами
некоторых мест. Но именно и только настоящие места имеют хоть какой-то шанс на эффективное самоуправление, поскольку являются (могут
явиться) предметом заботы как реальная сущность. Требовать же от населения усилий и жертв, в частности - налогов, на то, что
актуально для этого населения не существует, требовать заботы о фикциях - бессмысленно и бесполезно. Иногда и единицы АТД являются
местами, но местами в этом смысле бывают и совсем иные территориальные общности: группы близких поселений, части административных
районов, группы небольших районов при наличии тесных связей, части городов или статусно сложные смеси фрагментов городской и
сельской местности (в том числе и относящиеся к разным субъектам Федерации!). Но именно эти обыденные социальные районы переживаются
жителями непосредственно, осознаны и признаны ими; всегда названы, нередко независимо от официальной топонимики. Картина усложняется
тем, что культурный ландшафт - места, в этом смысле, сгустки ландшафта - диверсифицируется: досоветская культурная почва оказалась
отчасти сохранной и актуализируется.

Механизм действий государственной машины понятен - ей даны не реальные места, а статусы. Но мой немалый полевой опыт показывает
следующее: с одной стороны, имеет место существенное несовпадение формальных районов и поселений с реальными местами, с другой -
практически на любой территории, в каждом поселении существуют небольшие группы и/или отдельные лица, знающие реальную систему своих
мест; довольно часто это краеведы, имеющие в своем месте вполне определенный культурный и общественный статус. У мест есть
идентичность - и есть носители этой идентичности. Для всякой территории не так уж сложно и не столь дорого выяснить, каковы именно
конкретные места (для разных социальных групп актуализированы разные места, что также поддается выявлению); техника такого
исследования разработана.

Сложно? трудно? непривычно? - но это атрибуты реальной жизни, а просто, легко и привычно - это на схеме АТД. Без крайней нужды
власть не взялась бы за реформу АТД: вечно путают реформы и кризисное управление, каковым было, например, освобождение цен, чтобы
справиться с надвинувшимся голодом. Значит, многое в АТД не устраивает - наверное, в первую очередь, поразительная неэффективность и
ресурсоемкость. Но теперь элементы дисфункциональной конструкции, изрядно уже обветшавшие, хотят положить в основу новой системы.
Итог понятен, но жертв реформы - жителей - жаль: их никто не спросил, что же для них места и хотят ли они местного самоуправления.
Очевидно, что не места просто не могут (и тогда не должны) иметь никакого местного самоуправления.

Местное самоуправление требует целостных территорий, непосредственно переживаемых, ощущаемых и осознаваемых местным населением.
Местное самоуправление - удел и право именно местного коренного населения, а не тех, кто случайно оказался на территории. Строго
говоря, для институциональных районов, тех округов, что учреждает федеральная власть или субъекты Федерации, целостность вовсе не
обязательна. Но если так, то районы местного самоуправления должны иметь приоритет, выражающийся, помимо прочего, в том, что им
вовсе не обязательно вкладываться целиком в иные институциональные районы.

Административные статусы - или истинные города?

Особый случай места дает нам город. Городов вообще столь немного (порядка тысячи), что за время подготовки административной реформы
можно было разобраться с каждым по отдельности, тем более что каждый город в силу понятия города - образование индивидуальное, имя
собственное; да и экспертов-урбанистов в стране достаточно.

Постсоветский город - это советский город после (очень частичного) упразднения советской власти. Но при ней все поселения, как и
вообще все в пространстве, были снабжены государственным статусом. При централизованном управлении, предполагающем нормирование и,
следовательно, стандартизацию, таких статусов не могло быть много. Отсюда - разделение всех сотен тысяч поселений на три страты:
сельское поселение - поселок городского типа - город; отсюда же - предельная разнородность каждой из групп.

Разумеется, города де-юре имеют некоторую общность и как категория отличаются от сельских поселений - хотя бы размером и
доминированием производственной функции. Но никто, сколько известно, не обосновывал и, соответственно, не обосновал то, что сейчас,
в быстро меняющейся реальности, существуют именно и только эти три типа поселений и что именно эти типы должны быть непосредственно
объявлены институциональными единицами.

Тем более что советская урбанизация, произведшая массу статусных городов, стремительно проблематизируется, и прежде всего - самой
социальной практикой. Впервые за несколько столетий в стране в мирное время перестала расти общая численность городского населения,
и сотни пгт вернулись к своему прежнему статусу сельского поселения или получили его впервые, что само по себе беспрецедентно. На ту
же мельницу дезурбанизации льет воду и дачный бум, а если обойтись без эвфемизма, то вторичная аграризация половины формальных
горожан, которые при первой же возможности вернулись к сельскохозяйственному труду.

Что же и в каком смысле мы называем и считаем городом, если город - это: поселение, где большинство жителей занимаются сельским
хозяйством, дающим им основной доход; закрытый, изолированный от окружения монопроизводственный поселок Минатома; обычный городок с
диверсифицированным хозяйством и функциями местного хозяйственного и культурного центра; большой поселок - придаток единственного
завода; административный центрик небольшого района, где большинство населения занято в органах управления; огромный
фрагментированный расползающийся в агломерацию миллионный город, гораздо менее целостный, нежели его отдельные части, etc. Или все
это разные типы поселений, которые в разной мере способны к самоорганизации и самоуправлению, явно по-разному реагируют на внешние
управляющие импульсы и требуют совершенно разных мер и политик?

Кроме того, разные города и типы городов совершенно по-разному очерчены городской границей: есть <города>, включающие огромные
массивы тайги или тундры; есть просто части слитной агломерации, когда граница разных городов проходит по бойкой общей улице; есть
фрагментарные поселения, части которых разделены многими километрами, причем каждая часть весьма специфична; есть, наконец, и
города, которым тесно в своей административной границе, каковая рассекает территориальную и социальную ткань фактически единого
поселения. И это далеко не все:

Реальное единство статусной категории <город> может и должно быть оспорено, по меньшей мере, с двух сторон. Во-первых, разнообразие
внутри этой статусной совокупности столь велико, что ей не может отвечать никакая единая деятельность, никакое единое нормирование,
социальное и административное проектирование; многие административно города ни в каком смысле - кроме статуса - городами не
являются. Во-вторых, эти административные единицы в очень разной степени целостны - от вполне реальных поселений до случаев, когда
городом считается либо часть иного поселения, либо несколько фактически отдельных поселений, либо некоторый фрагмент, статус
которого совершенно неясен; есть и более сложные случаи. Сейчас нет обоснованного списка истинных, фактических городов с оценкой
численности их населения и - на основе фактической границы - площади городской территории; значит, данные о фактических городах
никого не интересуют, что само по себе поразительно и настораживает. Ведь еще до революции 1917 года аспект различения
административных и истинных городов начинал осмысляться и изучаться.

И вот это плохо организованное разнообразие (даже не статистическая совокупность) вновь наделяется единой административной
реальностью. Идущая фрагментарно - включая реформирование ЖКХ - городская реформа основывается на институциональных руинах
советского времени - и фикциях. Реформа неведомого?
* * *
Ни государство, ни общество своего пространства не знают, не понимают, не любят, они не склонны отдавать себе отчета ни в бремени
пространства, ни в его возможностях. Пространство как сложный предмет не дано нашей власти и нашему обществу; в культуре же оно
далеко на периферии. Место пространства занято мифами вроде тех, что поставляет расцветшая на пустом месте, ядовито-плодоносящая
геополитика. Обнадеживает лишь одно - реальная жизнь собственно страны, того, что с позиции Центра (Москвы) пренебрежительно
именуется местами (<на местах>), территориями, регионами, провинцией (ее вечно путают с периферией). Места ищут себя - а государство
им по-прежнему мешает, нанося при этом себе только урон. У пространства есть один-единственный шанс ожить - вырастать снизу, жить в
самоорганизации. Если государство не намерено вредить пространству страны, то следует осторожно и деликатно дополнять
самоорганизацию мерами, основанными на подлинном знании реальности.

[1] См.: Каганский В. Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. М.: Новое литературное обозрение, 2001; Каганский
В. Л. Распад СССР: сбывшееся и несбывшееся // Русский журнал [ http://www.russ.ru.politics/marginal/200011229_kagansky.htm1];
Каганский В. Невменяемое пространство // Отечественные записки. 2002. ? 6. С. 13-23; Каганский В. Л. Регионализация, регионализм,
пострегионализм // Интеллектуальные и информационные ресурсы и структуры для регионального развития. М.: ИГ РАН, 2002. С. 12-18;
Каганский В. Л. Управляемая нестабильность и неуправляемая стабильность // http://www.polit.ru/documents/494394.html; Каганский В.
Внутренний Урал // Отечественные записки. 2003. ? 3. С. 427-437; Каганский В. Л. Кривда и правда евразийства // Общественные науки и
современность. 2003. ? 4, 5; Каганский В., Родоман Б. Неизвестная Чувашия // Отечественные записки. 2003. ? 1. С. 291-308.

[2] Подробнее см.: Каганский В. Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство.

[3] Считается, что неоплатонизм с его реализмом - представлением о высшей реальности общих категорий (идей) объектов - укоренился в
восточном христианстве.

[4] Известна как сетка Е. Е. Лейзеровича - см.: Рекомендации по районированию территории для целей расселения и районной планировки
/ Под ред. Е. Е. Лейзеровича. М.: Стройиздат, 1989.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:43:28

В тему. Формы государственного устройства и правления в мире (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=826

Формы государственного устройства и правления.

В современной политологии для общего обозначения структурных и властных признаков государства используется понятие <форма
государства>. Это понятие включает три элемента: форму государственного устройства, форму правления и политический режим.

Форма государственного устройства определяет принципы национально-территориальной организации государства и взаимоотношений
центральных органов власти с региональными. Различают три основные формы государственного устройства - унитарное государство,
федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство, наиболее распространенное в современном мире, характеризуется единством конституции и единством системы
высших органов государственной власти, высокой степенью централизации управления всех административно-территориальных единиц
(департаментов, областей, районов и т. п.) при отсутствии у них политической самостоятельности. В качестве примеров унитарных
государств можно назвать Финляндию, Францию, Японию. Такой была и Российская империя до 1918 года. В настоящее время в нескольких
унитарных государствах - Великобритании, Испании, Италии, Дании, Финляндии - существует административная автономия для отдельных
территорий. Так, в составе Великобритании ограниченной автономией располагают Шотландия и Северная Ирландия.

Федерация предполагает иной тип внутренних связей, объединяя несколько государств или территорий (субъектов) в единое союзное
государство при сохранении у каждого из них юридической и некоторой политической самостоятельности. Показателем известной
суверенности каждого члена федерации является наличие у них собственной конституции, законодательства, органов представительной и
исполнительной власти, а в некоторых случаях и гражданства, флага, герба, гимна. Прямое представительство субъектов федерации в
парламенте страны обеспечивает существование второй палаты (в России, например, им является Совет Федерации, в США - Сенат, в ФРГ -
Бундесрат). Вместе с тем основополагающий принцип федеративного государства - главенство общефедеральной конституции и
законодательства. Важными объединяющими факторами в нем выступают единое социально-экономическое пространство, общность денежной
системы и гражданства. В настоящее время федеративную форму государственного устройства избрали около 20 стран.

Конфедерация представляет собой постоянный союз суверенных государств, образованный с определенной целью, чаще всего
внешнеполитической. Субъекты конфедерации обладают высокой степенью суверенитета при ограниченных правах конфедеративного центра, в
ведении которого находятся, как правило, только главные вопросы внешней, оборонной, а в некоторых случаях и финансово-экономической
политики. При необходимости создания центральных органов, единых вооруженных сил и общей банковской системы их образуют на
паритетной основе и только при условии ратификации в законодательных органах субъектов конфедерации.

Конфедерация, достаточно устойчивая и распространенная в прошлом форма государственного объединения (Рейнская конфедерация,
1254-1350; Ганзейская лига, 1367-1665; Швейцарская Конфедерация, 1291-1798 и 1815-1848; Республика Соединенных провинций
(Нидерланды), 1579-1798; Соединенные Штаты Америки, 1781-1789; Германский Союз, 1815-1860; Австро-Венгерская монархия, 1867-1918;
Конфедеративные Штаты Америки, 1861-1865, Шведсконорвежская уния, 1814-1905), к настоящему времени находит все меньше сторонников, а
существование государств-конфедераций оказывается все более кратковременным. В ХХ столетии, например, Египет и Сирия образовали
Объединенную Арабскую Республику (1958-1962 годы), затем Сенегал и Гамбия - Сенегамбию (1982), Чехия и Словакия - Чешскую и
Словацкую Федеративную Республику (1990-1992 годы). Союз Независимых Государств (СНГ), состоящий из бывших республик СССР,
специалисты-правоведы причисляют к конфедеративному типу лишь с большими оговорками; на самом деле он является, вероятно, не более
чем консультативным межгосударственным соглашением.

Для обозначения способа организации верховной государственной власти, принципов взаимоотношений ее органов, степени участия
населения в их формировании используется термин форма правления. Истории известны две такие формы - республика и монархия.

Отличительным признаком республиканской формы правления, самой распространенной в современном мире, является выборность высшей
государственной власти. Типологически выделяются три подвида республики - парламентская, президентская и смешанная.

Парламентскую республику отличает такой признак, как верховенство избираемого законодательного собрания, закрепленное
конституционными нормами. Именно парламент формирует ответственное перед ним правительство, подбирая кандидатуры из лидеров
победившей на выборах партии включая премьер-министра. Таким образом, высшая исполнительная власть имеет четко выраженную партийную
принадлежность. Глава государства (президент) при формировании кабинета министров выполняет не более чем формальную процедуру.

Вместе с тем во многих парламентских республиках высшая исполнительная власть фактически занимает значительно более важное положение
сравнительно с тем, что предписано ей законодательством. Парламентский контроль за деятельностью правительства в действительности
нередко оказывается декларативным. Напротив, правительство, располагающее правом роспуска парламента, в состоянии контролировать его
деятельность и оказывать на него давление. Парламентская форма правления установлена в таких странах, как Германия, Ирландия,
Италия, Турция, Швейцария.

В президентской республике реализован принцип жесткого разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из
них осуществляет свои полномочия в течение всего установленного срока. Право формирования правительства принадлежит президенту,
являющемуся одновременно и его главой. Образуемое таким образом на внепартийных началах правительство не несет ответственности перед
парламентом. Президент, со своей стороны, не обладает правом роспуска законодательного собрания.

Классическим образцом президентской республики считаются США, ставшие родоначальником этой формы правления в 1787 году. Затем она
наиболее широко распространилась в странах латиноамериканского континента - Мексике, Аргентине, Бразилии, Колумбии, Венесуэле,
Боливии, Уругвае и др.

В соответствии с конституцией США, президент, будучи одновременно главой государства и исполнительной власти, является единственным
должностным лицом федерального правительства, выбираемым гражданами страны на четырехлетний срок с правом лишь одного переизбрания.
Поскольку на президенте лежит основной груз ответственности за выбор политической и экономической программы, он наделен широкими
административно-исполнительными полномочиями. На него возложено руководство государственным аппаратом включая вооруженные силы; он
же отвечает за назначение судей федеральных судов. Формально лишенный права вмешиваться в дела парламента, чтобы не нарушать принцип
разделения властей, президент США тем не менее на практике в состоянии оказывать такое вмешательство, блокируя одобренные нижней
палатой законопроекты при помощи предоставленного ему права вето. Для преодоления президентского вето парламенту необходимо повторно
одобрить законопроект квалифицированным большинством (две трети голосов). Однако и парламент (Конгресс) располагает средством
контроля за исполнительной деятельностью президента. Один из основных рычагов - финансовый. При ежегодном голосовании по вопросу о
государственном бюджете обе палаты Конгресса (Палата представителей и Сенат) вправе не согласиться с запросами президентской
администрации. Кроме того, Сенат наделен правом контролировать назначения президента на некоторые высшие государственные посты
(членов кабинета, судей федеральных судов, послов и др.). Существуют и другие парламентские способы контроля за деятельностью
президента, вплоть до импичмента.

Смешанной форме правления присущи такие основные черты, как избрание президента всеобщим голосованием; наличие у него собственных
достаточно широких властных полномочий, позволяющих ему действовать независимо от правительства; ответственность правительства,
возглавляемого премьер-министром, перед парламентом. Такая форма закреплена конституциями ряда западноевропейских стран - например,
Франции, Португалии, Австрии, Исландии.

Не вполне определенной, по мнению некоторых исследователей, остается форма правления Российской Федерации. Положение Конституции
<Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления> (ст. 1) не
является исчерпывающим, считают они. Напротив, оно оставляет простор для разных толкований. Исходя из фактического статуса
президентской власти, не отраженного в должной мере в конституционных нормах, одни из этих исследователей склонны видеть в форме
правления черты республики парламентского типа с президентским режимом, другие - президентской или полупрезидентской республики[1].

До принятия 19 октября 1999 года федерального закона <Об общих принципах организации системы представительных (законодательных) и
исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации> форма республиканского устройства субъектов Федерации не была
регламентирована, и, следовательно, были возможны различные варианты. Так, например, в Удмуртии сформировалась типично парламентская
республика. Однако закон потребовал от регионов соответствия общефедеральным конституционным основам, т. е. ориентации на
президентскую или полупрезидентскую республику.

Вторая форма правления - монархия - подразделяется на две основные разновидности: абсолютную и конституционную. Абсолютная монархия,
чьи корни уходят в эпоху Средневековья, основывается на юридической принадлежности всей полноты государственной власти одному лицу.
В настоящее время она практически полностью изжила себя, продолжая сохранять в неизменном виде внешнюю атрибутику и лишь отчасти
прежнее содержание в таких государствах, как Бахрейн, Саудовская Аравия, Катар, Оман.

Конституционная монархия, в свою очередь, условно может подразделяться на парламентскую и дуалистическую. Показательным примером
первой считается Великобритания. Реальная законодательная власть в ней принадлежит парламенту, а исполнительная - кабинету министров
во главе с премьером, кандидатура которого формально подбирается монархом, осуществляющим на практике лишь церемониальные функции.

Напротив, при дуалистической форме монархии, сохраняющейся в Иордании и Марокко, реальная власть сосредоточена в руках монарха.
Парламент, которому конституция предоставляет законодательные полномочия, фактически подконтролен первому лицу государства,
обладающему правом вето, и тем более не оказывает влияния на деятельность исполнительной власти.

Довольно экзотическая разновидность конституционной монархии - выборная - существует в Малайзии. Конституция 1957 года установила
порядок избрания главы государства на пять лет поочередно всеми девятью государствами, входящими в это своеобразное монархическое
федеративное образование.

Не менее своеобразная форма правления родилась в Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ), представляющих собой по существу федерацию
семи монархических государств. Стоящие во главе них эмиры образовали Высший совет, от лица которого коллективно реализуют свои
властные полномочия.

Особую разновидность монархической формы правления представляет собой доминион. К доминионам причисляют себя 16 государств из числа
бывших британских колоний-Австралия, Новая Зеландия, Канада, Барбадос, Ямайка и др. Фактически почти все они являются парламентскими
республиками, но формально продолжают объявлять главой государства британского монарха.

Мировая практика выделяет и несколько форм политического режима. К наиболее распространенным из них относятся демократия, олигархия,
авторитаризм (автократия) и тоталитаризм.

Справку подготовил Алексей Ковальчук.

[1] Малышев А. Ю. Российская Федерация: становление и развитие государственности. Новосибирск, 2000. С. 25.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:43:25

"Отеч. записки". А. Медушевский. Реформа государства (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=805

Реформа государства

Андрей Медушевский

Объем понятия

Под административными реформами понимается обычно изменение системы государственного управления по трем основным параметрам:
во-первых, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; вовторых, реорганизации государственной службы,
состава аппарата управления или бюрократии; в-третьих, изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и
различным его социальным группам в частности[1].

Очевидно, что объем самого понятия административных реформ может быть различен в зависимости от характера отношений общества и
государства, роли последнего в регулировании социальных процессов, наконец, от места административной власти в политической системе
(оно принципиально различно в традиционной монархии, при режиме однопартийной диктатуры или в системе, претендующей на реализацию
принципа разделения властей). Далее этот объем должен, очевидно, корректироваться в зависимости от исторического этапа развития
общества.

Это делает трудным непосредственное заимствование исторического опыта административных реформ, однако позволяет использовать его на
технологическом уровне.

Российские модели

Смысл всякой административной реформы состоит в повышении эффективности управления. Однако эта эффективность достигается различными
средствами в демократических и антидемократических режимах, федеративных и унитарных государствах, стабильных гражданских обществах
и тех, которые находятся в процессе формирования и модернизации.

История самодержавной России дает три модели реформ (и их идеологического обоснования), направленных на модернизацию социальных
отношений. Первая из них состоит в ускоренном догоняющем развитии, осуществляемом исключительно путем административного
регулирования, нацеленного на быстрое достижение стратегических целей. Поскольку в общественном сознании место державы в мировой
политической системе определялось военным потенциалом, данный вариант модернизации часто бывает нацелен на достижение
соответствующих результатов именно в этой области. Лучшим примером этого служат реформы Петра Великого начала XVIII века, в короткие
сроки создавшего промышленность, налоговую систему, светское образование, армию и флот.

Другая модель модернизации представлена реформами шестидесятых годов ХIX века, опиравшимися на поддержку более широких кругов
общества (так называемых <просвещенных классов>), которым присуще осознание необходимости преобразований. Провозгласив целью реформ
коренное социальное переустройство, власти способствовали вовлечению широких слоев общества в реформационный процесс, имевший целью
создание гражданского общества и правового государства. Движущей силой реформ стал альянс просвещенной бюрократии и либеральной
интеллигенции[2].

Третья модель связана с формированием достаточно широкого социального движения, способного инициировать (через новые парламентские
институты) проведение реформ, с целью создания гражданского общества и правового государства. Российский либерализм конца XIX -
начала XX века выступил с целостной программой конституционных преобразований. Она включала переход от абсолютизма к конституционной
монархии, а впоследствии республике; реализацию демократических реформ политической системы (введение гражданских свобод,
легализацию политических партий, проведение всеобщих демократических выборов в парламент)[3]. Особое внимание в ходе кризиса
уделялось раскрытию конфликтного потенциала трех основных компонентов российской политической системы - Государственной думы,
административной системы правительства и главы государства - монарха. Разрешение конфликта властей усматривалось в реализации
парламентского контроля над правительством - создании <правительства общественного доверия>, которое выступало одновременно
средством обеспечения консенсуса (избежания социальной революции) и инструментом проведения реформ. В данном контексте
интерпретировались преобразования всей системы управления - центрального и местного, административная и судебная реформы. Срыв
попыток либеральных реформ в ходе революций ХХ века объяснялся как неподготовленностью общества к реформам, так и консерватизмом
самой государственной власти. Для систем такого типа, характеризующихся скорее механистическим, чем органическим единством,
свойственны только два взаимоисключающих состояния - стабильность, переходящая в застой, или дестабилизация, связанная с вакуумом
власти. Смена этих стадий подчиняется известной цикличности, проявляющейся в русской истории последовательной сменой периодов
усиления и ослабления государственного контроля над обществом, реформ и контрреформ. Единственная возможность преодоления этой
цикличности состоит в переходе от механического типа организации общества (где индивиды инкорпорированы в созданные государством
сословно-административные институты) к органическому, т. е. гражданскому обществу (где индивиды обладают всей полнотой
индивидуальных прав и равны перед законом). Концепция гражданского общества, созданная для объяснения стратегии либерализма в начале
ХХ века, сохраняет свое значение и в настоящее время.
Интересно, что все три модели административных реформ воспроизводятся в конце ХХ - начале ХХI века, причем в обратном порядке.

Причины крушения советского механизма

Причина неэффективности систем советского типа заключалась в том, что они не содержали внутренних гибких рычагов саморегуляции и
самонастройки в условиях расширения и усложнения административных задач. В области организации государственной власти для
номинальных конституций советского типа было характерно отрицание принципа разделения властей. Ему противопоставлялся принцип
единства власти, представляющей всегда один господствующий класс или (в условиях <развитого социализма>) всех <трудящихся>.
Формально эта власть осуществляется трудовым народом непосредственно или через систему представительных органов - Советов, под
контролем которых действуют все иные государственные органы.
Советы (как в теории, так и на практике) соединяли не только законодательную и исполнительную власть, но и судебную (поскольку
прокуратура и суды были ответственны перед Советом соответствующего уровня). Депутаты Советов осуществляли свой мандат без отрыва от
основной работы, несли ответственность перед избирателями, которые были вправе их отзывать. Это, следовательно, были не
профессиональные парламентарии, их функции - ограничены. Советы общегосударственного уровня собирались несколько раз в год на
короткие сессии, а в остальное время действовали формально избиравшиеся ими президиумы, номинально выполнявшие функции коллективного
главы государства (тип чрезвычайно редкий в мировой практике). Правительство формально назначалось Верховными Советами и было
формально ответственно перед ними.
С течением времени все больше проявлялось сращивание законодательной и исполнительной власти: депутатский корпус включал партийных,
административных, хозяйственных функционеров и, что особенно показательно, руководителей суда и прокуратуры. Мандат в Совете
соответствующего уровня стал приложением к руководящей должности. Возможно было членство и в нескольких Советах. Депутаты Советов не
имели времени и профессионализма для принятия решений (которые осуществлялись президиумами, исполкомами во взаимодействии с
административными институтами), термин <советская власть> был лишен реального содержания. Реальная власть на всех уровнях
принадлежала партии - партийным комитетам, <точнее их бюро во главе с первыми секретарями, которые на своей территории фактически
являлись феодалами>[4].
Тенденция к интеграции партийного и государственного аппарата достигла высшего развития к концу существования коммунистической
системы: она выразилась в том, что лидер партии становился и главой государства. Возглавляя оба аппарата - партийный и
государственный, он действовал в основном через первый. Конституция, законы и выборы играли сугубо декоративную роль. Выборы в
государственные и партийные органы, на государственные должности предрешались партийной олигархией и первым секретарем из
утвержденных соответствующим партийным комитетом списков номенклатуры соответствующего уровня. Эти списки номенклатуры разных
уровней представляли собой своеобразный резервуар, из которого черпались кадры для занятия руководящих должностей во всех ветвях
власти. Несмотря на доктринальное и конституционное отрицание принципа разделения властей, данная система допускала некое его
внешнее подобие, по крайней мере в виде разделения функций различных структур. Тем не менее происходило реальное соединение всех
этих функций на кадровом уровне, осуществляемое именно за счет централизованного политического контроля над кадрами и их
перераспределением.
В исторической ретроспективе советская номенклатура оказывается исторической преемницей служилого дворянства, проделав за более
короткое время сходные этапы эволюции - от реально функционирующего инструмента управления и войны до привилегированного слоя
(<класса>, по определению Милована Джиласа), озабоченного главным образом эгоистическими мотивами сохранения своего статуса,
престижа и благосостояния. Это сравнение позволило нам ранее говорить о возможности выявления особого слоя - авторитократии,
специфика и этапы формирования которого позволяют отличить его от других традиционных привилегированных слоев - правящих сословий и
каст, экономических классов в марксистском смысле слова, а также бюрократии. Нельзя согласиться поэтому с тезисом о тождественной
социальной природе таких явлений, как номенклатура и бюрократия.
Мы видели, что номенклатура должна быть сопоставлена скорее с другими правящими классами или властвующей элитой; бюрократия входит в
эту систему лишь своими верхними эшелонами. Утратив агрессивную динамику, свойственную эпохе ее становления, данная административная
модель в новых условиях вела к утрате эффективности, бюрократическому склерозу и крушению системы.

Причины и значение усиления исполнительной власти в переходный период

Главное противоречие российского политико-правового развития последнего десятилетия, которое свойственно всем режимам,
предпринимающим радикальную модернизацию, - между целями (создание гражданского общества и правового государства по образцу
демократических стран) и средствами, которые неизбежно приобретают авторитарный характер (в силу необходимости нейтрализации
деструктивных общественных движений и подавления непримиримой оппозиции). Это противоречие нашло выражение в российской
конституционной модели: между широкой трактовкой прав человека, федерализма, которые понимаются во вполне западном стиле, и
авторитарной трактовкой разделения властей, превращающей президентскую власть в независимую политическую надстройку, прямых
конституционных аналогов которой в современном мире нет.
Революционная логика создания нового права привела к принятию Конституции РФ 1993 года, которая по ряду параметров опережала свое
время. Поэтому важная задача последующих конституционных реформ заключалась в том, чтобы преодолеть растущую напряженность нормы и
действительности, найти адекватные способы установления взаимосвязей между декларированными нормами и реальностью. Как ранее, так и
теперь необходимо добиваться внедрения конституционных норм в жизнь, а не опускать конституцию до уровня отсталой социальной
реальности. Было ясно, что в условиях правового нигилизма, апатии, а также серьезного сопротивления конституционные нормы могут быть
приведены в движение только сверху. Для этого нужен был мощный, автономный и независимый гарант конституции - президентская власть.
В России президентская власть была демиургом конституции, единственной силой, способной отстоять ее положения в ходе последующих
кризисов, наконец, высшим арбитром в спорах ветвей власти. Российская конституция - это прежде всего <президентская конституция> (в
специфически российском значении термина <президентство>). На исходе ХХ века возникает своеобразное второе издание той
дуалистической системы власти, которая начала устанавливаться в России еще в ходе первого конституционного эксперимента начала ХХ
века[5].
Мы предложили в свое время интерпретировать данную систему как мнимый конституционализм, имея в виду особый смысл данного понятия в
эпоху перехода от абсолютизма к правовому государству. Российский президенциализм - безусловно, переходная модель, которая может
эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом. Отсюда такие ее
определения в политической литературе, как <гибридная форма правления>, <дуалистический режим>, <посттоталитарная демократия>,
<протодемократия>, <делегативная демократия>, <направляемая демократия> и т.д. Можно было бы сказать <авторитарная демократия>, если
бы это не являлось противоречием в определении. Задача всех этих определений заключается в том, чтобы выразить неуловимую сущность,
состоящую в своеобразном сочетании демократии и авторитаризма, противоречивые отношения которых в России каждый раз воспроизводятся
на новом витке исторической спирали, создавая сходный синтез.
Из этого вытекает как минимум три вывода для формирующейся административной системы: во-первых, ее чрезвычайная самостоятельность и
централизация (Конституция РФ 1993 года не устанавливает исчерпывающего перечня исполнительных полномочий президентской власти);
во-вторых, существование устойчивой и, по-видимому, объективной тенденции к экспансии административной власти (в условиях полного
отсутствия противовесов ей со стороны структур гражданского общества); в-третьих, возможность диаметрально противоположной трактовки
функций данного инструмента - как в пользу конституционализации, так и реконституционализации (возврата вспять), как реформ, так и
контрреформ, как либеральной демократии, так и авторитаризма.

Основные задачи

Констатация переходного периода развития страны уже вводит определенные рамки для решения проблемы. Речь идет о ситуации правовой
нестабильности - перехода от экономики, основанной на централизованном планировании, к рыночной, с одной стороны, и от авторитарного
однопартийного режима к политической системе, основанной на демократических принципах.
Под нестабильной системой здесь следует понимать такую систему, где отсутствует полноценное правовое признание и регулирование
основных предпосылок рыночной экономики - частной собственности, системы налогообложения, бюджетного федерализма, независимого и
равного правосудия, а также прозрачных (с точки зрения права) процедур принятия решений. Главное противоречие нестабильных правовых
систем заключается в том, что основные правила игры формируются фактически уже после принятия соответствующего законодательства или,
в лучшем случае, параллельно с ним (чаще всего, однако, вопреки ему)[6].
Если для развитых демократий, например для Соединенного Королевства, административная реформа сводится в основном к проблемам
публичной этики, то для нестабильных демократий речь идет скорее о создании некоторого <метаправа>, способного легитимировать серию
жестких и непопулярных реформ[7].
Проведение административной реформы в этой ситуации предполагает решение следующих стратегических задач: достижение необходимого
правового единства федеративного государства; разграничение собственности и власти; создание рациональной бюрократии - эффективной
гражданской службы; установление общественного (парламентского) и судебного контроля над бюрократией; создание такого нравственного
климата в обществе, который делал бы коррупцию и авторитарное поведение морально неприемлемыми.

Децентрализация и централизация государственного управления: новая властная вертикаль

Смена периодов централизации и децентрализации - одна из констант российской политической (конституционной) истории. Периодизация
развития федерализма постсоветского периода позволяет выявить следующие основные этапы: 1) начало перехода от номинального
советского федерализма (фактического унитаризма) к реальному. Данный этап начинается с конца 1980-х годов и завершается распадом
СССР и провозглашением государственного суверенитета России (1991 год); 2) начало процесса дестабилизации Российской Федерации и
достижение неустойчивого консенсуса (1991 год - принятие Федеративного договора 1992 года и Конституции РФ 1993 года); 3)
конфликтное развитие федерализма в 1993-2000 годах; 4) новейший этап реформирования федерализма (с 2000 года - по настоящее время).
Если рассмотреть это развитие в длительной исторической перспективе отношений центра и регионов, то оно может быть представлено в
виде смены ряда моделей государственного устройства. В советский период преобладающей являлась модель <сильный центр - безвластные
регионы>. В постсоветский период первые два этапа характеризовались обратной логикой: доминирующей стала модель <слабый центр -
сильные регионы>. Наконец, два последних этапа (после принятия Конституции 1993 года и особенно с началом реформ 2000 года)
характеризуются ростом интеграционных процессов и постепенным возвращением к модели <сильный центр - слабые регионы>. Таким образом,
можно констатировать определенную цикличность процесса развития федерализма постсоветского периода, включающего три основные фазы -
фактически унитарная советская модель, ее распад (<парад суверенитетов>) и консолидация федерализма на новой основе с растущей
властью федерального центра[8].
Механизм современной реформы и тактика ее проведения, по мнению ряда аналитиков, были многим обязаны советской бюрократической
традиции: сохраняются конституционные институты, но их содержание радикально изменяется на кадровом уровне. Процесс сосредоточения
власти вступил в кульминационную стадию с началом создания единой и вполне автономной (от общества) <вертикали власти>. По убеждению
ее создателей, политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (Администрация
президента, чиновники в реформированном Совете Федерации и полномочные представители в федеральных округах), отчасти Государственная
дума (где есть гарантированное правительственное большинство), но не политические партии, избранные главы регионов и <техническое>
правительство во главе с премьер-министром[9]. В целом это означает, безусловно, укрепление бюрократической иерархии и общее
расширение (как формальное, так и фактическое) прерогатив административной власти.

Разделение власти и собственности

Классическая веберовская концепция бюрократии рассматривает ее как исторический продукт и одновременно движущую силу процесса
рационализации политических систем нового времени. Этот процесс исторически начинается в период формирования европейских
абсолютистских государств и достигает наивысшего развития в парламентских режимах, где вся вертикаль исполнительной власти во главе
с кабинетом министров оказывается под контролем законодательной власти. Очевидно, что советская система административного
управления, не имевшая ничего общего с разделением властей, представляла собой скорее отрицание рациональной бюрократии. Советская
бюрократия, сложившаяся в ходе применения утопической социальной теории в отсталом аграрном обществе, - продукт не только
модернизации, но и ретрадиционализации этого общества. Здесь вообще очень трудно разграничить правящий слой номенклатуры (<партийное
жречество>, по определению Троцкого) и верхи бюрократии. Если советский режим и знал бюрократию, то она скорее имела
традиционалистский характер, представляя собой антитезу рационализму: вместо закона - устное указание, вместо разделения функций -
их соединение, вместо профессиональной этики - ее отрицание. Однако главная специфическая черта правящего слоя советского режима
(включая верхи бюрократии) заключается в том, что этот слой имел реальную возможность распоряжаться собственностью.
Эти особенности правящего слоя определили его роль в условиях кризиса советского режима. В литературе была предложена концепция
<номенклатурной революции>. Суть этой революции состоит, очевидно, в превращении административного контроля над государственной
собственностью со стороны правящего слоя в целом в формально-юридическое закрепление ее принадлежности индивидуальным
собственникам[10]. Однако в сравнительной перспективе других крупнейших революций прошлого (прежде всего английской и французской)
данный процесс следует определить скорее как реставрацию. Когда оппозиционеры обвиняли советский режим в термидорианском
перерождении, они, несомненно, ошибались (поскольку реставрация частной собственности не имела тогда места). Однако анализ
социально-политических процессов постсоветского периода позволяет выявить в развитии режима некоторые тенденции в данном
направлении, выражением чего становятся проявления бонапартизма - центристского политического режима, ищущего широкой социальной
опоры в расколотом обществе и стремящегося стимулировать развитие класса собственников[11].
Очевидно, что в условиях глобализации, модернизации и ускорения политического развития классические формы политических режимов и
правящих элит не могут вполне укладываться в рамки идеальных типов, описанных на материале иных исторических эпох. В действие
вступают тенденции к синтезу, комбинированному развитию и появлению гибридных форм. Современный российский правящий слой и
представляет собой выражение этих тенденций, совмещая в себе феодально-коммунистические элементы старой номенклатуры с
буржуазнобюрократическими и технократическими элементами обществ переходных типов. Это позволяет объяснить претензии бизнеса к
власти, получившие официальное выражение в известном документе - <Административная реформа: позиция РСПП>. В ней констатируется,
во-первых, неэффективность российского государства в сравнительной перспективе; во-вторых, связь неэффективности госаппарата с
высоким уровнем коррупции; в третьих, отставание страны в уровне модернизации исполнительной власти.
Главная проблема - значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с темпами и качественными
изменениями во всех других сферах общественной и экономической жизни в России в течение всего периода реформ. Среди негативных
явлений констатируются: закрытость госаппарата от общественного контроля; сращивание бизнеса и власти, ведущее к их криминализации;
образование особой бюрократической буржуазии; захват бизнеса властью.
Представители бизнеса с тревогой констатируют новое явление - <захват> бизнеса бюрократами, усматривая в нем, однако, <побочный
результат положительного в целом процесса укрепления государственных структур>. Среди форм подобного использования административной
власти высшими должностными лицами - совмещение административных должностей с занятием бизнесом, перемещения с крупных
административных должностей на руководящие должности в крупных корпорациях и наоборот; попытки осуществлять непрямой контроль над
бизнесом через государственные органы в виде квазиправового рассмотрения конфликтов, традиционалистских процедур, легитимируемых в
понятиях <опеки> и <курирования> бизнес-структур. Результатом становится <система административного капитализма>, которая, по оценке
авторов, <не менее губительна для экономического и социального будущего России, чем олигархический капитализм 90-х>.
<Государственный аппарат как инструмент реализации властных полномочий в обществе, - заявляют авторы документа, - не должен являться
тормозом экономического развития, источником административных барьеров для бизнеса и граждан, замкнутой системой, работающей в
интересах самовоспроизводства, использующей властные прерогативы в собственных внутрикорпоративных интересах. Такая система является
самодостаточной, косной и оказывает активное сопротивление попыткам модернизации>[12].
Философия предлагаемой административной реформы - либеральная концепция невмешательства государства в экономику (в сущности - теория
государства - <ночного сторожа>), минимальности государства, которое должно не руководить бизнесом, но обеспечивать благоприятную
социальную и правовую среду для его деятельности. Авторы говорят о необходимости отказа от <избыточного государства> и переходе к
<эффективному государству>[13]. Средством для этого является конкретизация функций и распространение на государственное управление
новых информационных технологий, получивших развитие в бизнесе.

Рационализация бюрократии

Идея разделения власти и собственности, контроля и управления направлена на создание рациональной государственной службы. Поскольку
государственные органы должны не управлять объектами, но регулировать процессы, выдвигается радикальная идея отказа от отраслевого
принципа построения государственного управления (унаследованного от советской власти) и перехода на функциональный принцип (как
более приемлемый в условиях рыночной экономики). Предлагается ликвидировать все отраслевые министерства, передав их функции органам
исполнительной власти другого уровня (функциональным министерствам, службам, агентствам, надзорам) и саморегулируемым организациям.
Стремление не допустить совмещения в деятельности одних ведомств конфликтующих функций (нормативное регулирование, надзор,
предоставление публичных услуг, управление государственным имуществом) реализуется в предложении новой системы федеральных органов.
Важнейшим критерием ее построения становится разграничение ведомств, наделенных политическими и правоустанавливающими функциями
(федеральные министерства), с одной стороны, и ведомств, непосредственно осуществляющих управление государственным имуществом, - с
другой. Вводится также промежуточная категория ведомств, которые для реализации поставленных перед ними целей вынуждены совмещать
конфликтующие функции. Основным требованием к последним становится поэтому максимальная публичность и коллегиальность их
деятельности. Исходя из этого выстраивается система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства,
федеральные службы, государственные надзоры, федеральные комиссии, российские агентства. Именно последний институт, не обладая
правоустанавливающими и надзорными функциями, представляет собой в то же время основной федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по управлению федеральной собственностью (включая интеллектуальную собственность и смежные права, бюджетные
средства и государственный долг), а также выполняющий отдельные хозяйственные функции от имени государства.
Административная реформа в таком понимании включает в себя решение задач оптимизации функций государства и структуры исполнительной
власти, совершенствования правовых и экономических механизмов решения государственных задач, создания эффективной государственной
службы с встроенными антикоррупционными механизмами[14]. К числу избыточных современными разработчиками реформ были отнесены функции
и полномочия, которые закреплены за органом государственной власти нормативными актами, однако на практике не исполняются; которые
не могут быть реализованы в силу их неопределенности и декларативности; в силу несоответствия уровню управления, за которым они
закреплены; в силу их взаимного противоречия в рамках одного ведомства (конфликтующие функции); не обеспеченные достаточными
ресурсами (финансовыми и информационными); дублирующие функции и, наконец, те, которые не соответствуют действующему
законодательству.

Административная юстиция

Важным компонентом реализации административной реформы становится прозрачность административной системы и процедур принятия решений.
Институт административной юстиции в Новое время связан прежде всего с судебной защитой прав личности от их нарушений со стороны
государства. Становление административной юстиции повсюду выражало осознание объективно существующих противоречий между государством
и личностью, сферой публичного и частного права. Принципы конституционализма поэтому могут быть эффективно реализуемы лишь при
наличии правовых гарантий законности управления и контроля за государственной администрацией и бюрократией. А гарантия права есть
возможность для граждан оспаривать незаконные действия государственных властей в судебном порядке: для этого необходимо развитие
особой системы органов административной юстиции или, при ее отсутствии (например, в современной России), возможность обращения
граждан в вышестоящие суды общей юрисдикции.
Основной особенностью всех административно-правовых систем советского типа, продолжавших в этом отношении имперскую традицию,
являлось то, что административное управление полностью контролировалось политической властью (партией и правительством),
рассматривалось исключительно как инструмент достижения ее целей. Административная система государства была закрыта для внешнего
мира, основывалась на самоконтроле и была подчинена диктату исполнительной власти. Огромные полномочия прокуроров по контролю над
администрацией, включавшие, по существу, право решения вопросов законности, отнюдь не делали эту систему более демократичной,
поскольку сама прокуратура являлась частью репрессивной государственной машины. Внешний контроль со стороны общества или
независимого суда не существовал, принцип судебного пересмотра либо не реализовывался, либо распространялся на крайне ограниченный
круг казусов, а процедуры оспаривания административных решений устанавливались в пользу самой администрации. В посткоммунистический
период поэтому одной из главных целей реформирования административной системы стало создание институтов, внешних по отношению к
исполнительной власти и в то же время имеющих властные полномочия надзора и контроля за администрацией. Так возник, в частности,
известный институт омбудсмена - уполномоченного по правам человека, парламентские комиссии и общественные инспекции, выражающие
необходимость в существовании независимого контроля над действиями власти[15].
Необходимость создания независимой системы административной юстиции в России по-прежнему признается нерешенной задачей. В
перспективе современного российского опыта судебных реформ <квазисудебный> (британский) тип административной юстиции, осуществляемый
под контролем общих судов, выглядит как вполне привлекательный, но трудно реализуемый; <управленческий> (французский) тип
рассматривается как неэффективный, медленный и излишне бюрократизированный, а преимущество отдается третьему - <судебному> (или
германскому) типу административной юстиции, обладающему всеми преимуществами эффективного судебного разбирательства[16].
Существующая система разрешения споров в сфере государственного и муниципального управления (в порядке гражданского судопроизводства
общими судами) признается наблюдателями неэффективной и необъективной. Сомнения вызывает сама возможность добиться объективного
рассмотрения споров, одной из сторон в которых выступал государственный орган, наделенный властными полномочиями[17]. Оспаривалась
также справедливость судебных решений в отношении региональных властей, поскольку из-за недостатка финансирования суды общей
юрисдикции получают от них значительную материальную поддержку. Решение проблемы усматривается в создании особой системы федеральных
административных судов, не связанной с существующим административно-территориальным делением, а также в создании института
специального омбудсмена - для защиты прав граждан от государственного вмешательства в хозяйственной сфере.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что административная реформа в России отнюдь не сводится исключительно к перестройке
административных институтов и государственной службы. Именно потому, что общество и государство в России (в отличие от стран Запада)
в Новое и Новейшее время представляли собой единую систему, их разделение становится важнейшей предпосылкой административных реформ.
В истории страны крупные административные реформы совпадали с реформами отношений собственности и политической системы, однако сами
эти реформы всегда инициировались государством и в конечном счете имели следствием рост бюрократизации. Поэтому в условиях
современной экономики необходимо заключение своеобразного общественного договора между гражданским обществом и государством о
целесообразных пределах административного вмешательства в различные сферы жизни. Административная реформа в России есть,
следовательно, реформа государства. Объем и содержание административной реформы будут зависеть от результатов конституционного
процесса переходного периода - соотношения тенденций конституционализации и реконституционализации административного права.
Важнейшие элементы реконституционализации, отмечаемые в сравнительной перспективе конституционных циклов разных стран, представлены
и в современной России. Они включают общее сужение политического пространства; переход от децентрализации к централизации и от одной
модели федерализма (договорной федерации) к другой (централизованной федерации); от разделения властей - к соединению, что означает
фактическое ограничение системы разделения властей (путем создания мощной правительственной фракции в нижней палате парламента и
изменения порядка формирования верхней палаты парламента, а также создания нового института - Государственного совета). Наиболее
значимый компонент - расширение прерогатив президентской власти. Завершением этой конструкции может стать широкая трактовка
полномочий главы государства как гаранта конституции, особенно в конфликтных и экстремальных ситуациях, соответствующее
реформирование суда и прокуратуры, а также усвоение концепции делегированных полномочий администрации. Переход от плебисцитарной
демократии к демократическому цезаризму означает совершенно новую постановку вопроса о роли административной власти в реформировании
общества.
Анализ текущего законодательства административной реформы, однако, выявляет существование в современной России двух основных
стратегий - либеральной и консервативно-бюрократической. Для них характерно принципиально различное ви.дение реформы, ее объема,
целей и даже технологий проведения.
Первая стратегия опирается на либеральную концепцию приоритета гражданского общества над государством, рассматривает администрацию
как чисто служебный инструмент общества, видит основную цель реформы в превращении административной службы в прозрачный и
эффективный институт. Технология проведения реформ включает поэтому использование институтов социального контроля и необходимость
широкой общественной дискуссии.
Другая стратегия отдает очевидный приоритет государству, видя в нем единственную объединяющую силу в условиях радикальных социальных
изменений. Цель реформы усматривается в оптимизации административного контроля над обществом, выстраивании жесткой властной
вертикали сверху донизу. Это модель направляемой демократии, исходящей из представления о том, что общество не может само
артикулировать свои интересы, определить приоритеты и следовать им, и в этом ему должна помочь администрация. Соответственно
технология проведения реформы возрождает старую абсолютистскую и советскую традицию закрытого обсуждения реформы, реализация которой
предполагает только один вид инициативы (указы сверху) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу), критерии эффективности реформы
также формулируются самой администрацией.
Обе стратегии используют понятие контроля, однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля
общества над бюрократией, другая - бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными становятся интерпретации
самого процесса управления и его эффективности: для одних эффективное управление - это прежде всего создание правовых рамок для
общественных инициатив; для других - расширение делегированных полномочий администрации разных уровней с целью проведения в обществе
решений высшей власти. В настоящее время вторая стратегия получила очевидное преобладание над первой, а это означает воспроизводство
традиционного российского цикла реформ и контрреформ на новом этапе.
Поэтому все попытки свести административные реформы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и
функций государственной службы, служебной этики, а тем более вопросам лоббизма, борьбы с коррупцией и (в последнее время) увеличения
зарплаты чиновникам есть паллиатив, не только не приводящий к решению проблемы по существу, но и уводящий от содержательного ее
анализа. То, что выступает как конфликт административных институтов или проблема эффективности бюрократической машины, есть лишь
выражение структурного конфликта переходного общества.
Средствами разрешения данного конфликта в административной сфере следует признать, во-первых, четкое (и непротиворечивое)
законодательное регулирование административных институтов (ограничение надзорных функций по сравнению с функциями управления);
во-вторых, увеличение прозрачности государственного аппарата (прежде всего доступности информации о его деятельности); в третьих,
обеспечение социального контроля над деятельностью чиновничества (прежде всего - возможность выдвижения иска гражданина против
чиновника или ведомства и гарантия его объективного рассмотрения в суде).

[1] Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб., 1996; Великие реформы в России. М., 1992; Медушевский А. Н.
Административные реформы в России XVIII-XIX веков в сравнительно-исторической перспективе. М., 1990.

[2] Русский либерализм: исторические судьбы и перспективы. М., 1999; Русские либералы. М., 2001.

[3] Конституционные проекты в России. М., 2000.

[4] Страшун Б. А. Вступительная статья // Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М.: МОНФ, 1997. С. 7.

[5] Медушевский А. Н. Российская конституция в мировом политическом процессе: к десятилетию Конституции РФ 1993 г. // Мир России.
2003. ? 3.

[6] Изменение и консолидация рыночного законодательства в контексте развития конституционного строя и судебной реформы в России. М.,
2003.

[7] Этика публичной политики: Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании. М.: ИППП, 2001.

[8] Административно-территориальное устройство России: история и современность. М.: Олма-Пресс, 2003.

[9] Совет Федерации: эволюция статуса и функций. М., 2003.

[10] Эта тенденция к конвертации власти в собственность особенно четко представлена в региональных политических режимах переходного
периода, см.: Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте. М., 2000.

[11] Медушевский А. Н. Бонапартистская модель власти для России: К изучению современных конституционных реформ // Вестник Европы.
2001. Т. 1.

[12] <Административная реформа: позиция РСПП> (от 14.05.03) [ http://www.opec.ru/library/artcle.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no=].

[13] Различные позиции по этому вопросу отражены в кн.: Эффективность государственного управления в России. М., 2002.

[14] Государственная служба в современной России. М., 2003.

[15] Административная юстиция. Будапешт: COLPI, 2000.

[16] Становление административной юстиции в России. Форум // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. ? 2.

[17] В связи с этим см. дискуссию по проблеме спроса на право: Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. ? 1.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:40:39

В. Шмелев. Казенный хаос и неофициальная система в наименовании российских органов власти (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=823

Казенный хаос и неофициальная система в наименовании российских органов власти

Владимир Шмелев

Все, кому приходилось непосредственно наблюдать взаимодействие российских граждан с постсоветской государственной машиной -
участвовать в избирательных кампаниях, следить за политическими дискуссиями, оформлять дачу в собственность или регистрировать
приезжего приятеля, - неизменно сталкиваются с поразительным обстоятельством: подавляющее большинство граждан и даже собственно
участников политического процесса не понимают устройства демократического государства, функций органов власти и должностных лиц: кто
за что отвечает и к кому по какому поводу обращаться.

Конечно, это связано с низким уровнем политической культуры и только начинающей зарождаться традицией политического образования в
стране. Невнятность в представлениях о назначении институтов также усугубляется хаосом, царящим в области административных
наименований современной России.

Неупорядоченность этой сферы можно проиллюстрировать на примере трех субъектов РФ - Тюменской области и входящих в нее
Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. В Тюменской области органы власти называются Администрация и Областная дума,
в то же время законодательный орган власти Ямало-Ненецкого округа - Государственная дума, а исполнительный орган власти
Ханты-Мансийского округа - Правительство. Простому обывателю или чиновнику районной администрации кажется, что Государственная дума
и Правительство более важные и влиятельные органы власти, чем Областная дума и Администрация, хотя ситуация, скорее, обратная.

Через изменение наименования должности руководителя в Санкт-Петербурге попытались продемонстрировать его конституционный статус
самостоятельного субъекта РФ, а не рядового города, такого же, как Новосибирск или Тольятти. Решение о переименовании мэра в
губернатора закрепляло в общественном сознании статус руководителя города, равнозначный статусу руководителей других российских
регионов, а не городов. Возможно, сохранение в Москве (которая также является отдельным субъектом РФ) должности мэра мешает
полноценному разделению функций между городской (региональной) и районной (муниципальной) властью. В современной неупорядоченной
системе официальных наименований сосуществуют термины из разных исторических периодов и политических традиций:

- из политического языка дореволюционной России (губернатор, дума);
- из политического языка СССР (совет народных депутатов, полпред);
- из политического языка западных государств (президент, префект);
- из языков и политических традиций народов России (хурал, кожуун).

Так, для наименования территориальных единиц одного уровня используются термины сельсовет и уезд, для глав региональных органов
исполнительной власти в разных субъектах РФ - Председатель Правительства и Премьерминистр.

Во многих случаях подобные терминологические различия можно объяснить только сиюминутной политической конъюнктурой либо прихотью тех
или иных региональных или местных властей. Однако в некоторых случаях определенную логику в различиях между административными
наименованиями выделить можно.

Например, существенно различаются терминологические системы республик и других субъектов Российской Федерации. Республики в своей
административной терминологии во многом копируют административную терминологию самостоятельных государств и менее всего используют
термины, восходящие к политической традиции Российской империи: ими руководят президенты, главы, парламенты, государственные советы,
палаты представителей, верховные хуралы, правительства и премьер-министры, в то время как во главе остальных субъектов Федерации
стоят губернаторы, думы и администрации.

Бессистемность административных наименований хорошо видна на примере законодательных органов власти в субъектах РФ, для которых
используются 22 различных термина. В 21 республике в составе РФ используются следующие официальные наименования:

Парламент - в восьми республиках (из них в двух республиках - как единственное название, в пяти - как одно из двух равнозначных
наименований),

Государственный совет - в пяти республиках (при этом в Адыгее - как часть составного наименования Государственный совет - Хасэ),

Государственное собрание - в пяти республиках (при этом в Республике Алтай как часть составного наименования Государственное
собрание - Эл Курултай, в Башкортостане - наряду с составным наименованием Государственное собрание - Курултай, в Якутии наряду с
наименованием Ил Тумэн),

Народное собрание - в трех республиках,

Народный хурал - в двух республиках,

Законодательное собрание - в одной республике,

Верховный хурал - в одной республике,

Верховный совет - в одной республике.

В 68 краях, (автономных) областях, автономных округах и городах федерального значения в составе России используются следующие
наименования:

Областная дума - в 22 регионах (в одном регионе это наименование обозначает одну из палат Законодательного собрания),

Законодательное собрание - в 22 регионах,

Государственная дума - в пяти регионах (в одном регионе как часть официального наименования Государственная дума автономного
округа),

Совет народных депутатов - в трех регионах,

Областной совет народных депутатов - в двух регионах,

Областной совет депутатов - в одном регионе,

Областное собрание (депутатов) - в трех регионах,

Собрание депутатов - Окружное собрание - в одном регионе,

Городская дума - в одном регионе,

Окружная дума - в двух регионах,

Дума (автономного округа) - в четырех регионах,

Законодательная дума - в одном регионе,

Губернская дума - в одном регионе,

Законодательный суглан - в одном регионе.

В то время как представители власти, казалось бы, должны стремиться устранить существующую путаницу в системе административных
наименований, они эту путаницу зачастую, наоборот, увеличивают. Например, в Москве с середины 90-х годов существовал институт
районных управ, к этому органу власти горожане привыкли обращаться при возникновении проблем местного уровня. В результате судебных
решений районные управы были признаны органами местного самоуправления и выведены за рамки исполнительной властной вертикали. Тогда
власти Москвы объявили о создании управ районов (местных подразделений исполнительной государственной вертикали). Одновременно с
этим бывшие районные управы были переименованы в муниципалитеты, а бывшие советники районных собраний стали депутатами муниципальных
собраний. Учитывая, что часть полномочий бывших районных управ (ставших муниципалитетами) была передана созданным управам района,
москвичи были окончательно дезориентированы - куда и по каким вопросам нужно обращаться.

Разнобой наименований, который некоторым политикам удается использовать для достижения своих целей, часто вызывает у современников
определенные неудобства. Однако он может представлять ценный материал для анализа общественных процессов.

Разнородность административных наименований, естественно, связана прежде всего с внеязыковыми процессами, происходившими в стране в
последние десятилетия. Переход от советской системы государственного устройства к новому - открытому и демократическому -
предполагал упразднение многих существовавших органов власти и должностей и появление новых, которые было необходимо как-то
именовать.

Можно отметить, что все активные языковые процессы в этой сфере - прямое отражение общественных процессов конца 80-х - 90-х годов и
того, как они воспринимались и воспринимаются среди разных групп элиты.

<Интеграция в сообщество западных демократий>. Восприятие демократии как сознательно перенимаемой модели государственного устройства
предопределяет заимствование наименований из политических систем западных стран (прежде всего, США). В официальном и неофициальном
(СМИ, устная речь) политическом языке применительно к российским реалиям начинают употребляться слова парламент, спикер, мэр,
омбудсмен.

<Восстановление преемственности>. Возврат к прерванной большевистским переворотом российской государственности предполагает
апелляцию к политическим институтам Российской империи и их наименованиям - дума, управа, волость. В противовес этому осознанное и
активное нежелание отказаться от советского периода, попытка представить систему государственной власти преемником советской во
многих регионах и населенных пунктах выражается в сохранении некоторых советских наименований (Совет народных депутатов, сельсовет).
Необходимо отметить, что в системе управления на федеральном уровне после принятия Конституции РФ 1993 года советская политическая
терминология практически не используется.

<Децентрализация>. Самостоятельность регионов и <возрождение> (или создание) государственности различных этнических групп,
проживающих в России, проявляется в появлении в разных точках страны хурала, суглана, курултая и т. д.

Продолжающиеся споры и дискуссии об использовании тех или иных наименований показывают, что эта терминологическая область для многих
носителей языка не является нейтральной. Так, один из лидеров государственного переворота в октябре 1993 года Альберт Макашов ясно
показал, что политическое противостояние имеет для него языковое и стилистическое измерение, когда требовал, <чтобы никогда на
русской земле не было ни мэров, ни пэров, ни херов>. Спустя восемь лет, в ноябре 2001 года, в Астраханской области дебаты о
переименовании законодательного органа власти превратились в идеологический спор среди депутатов: коммунисты предлагали наименование
Областной совет, <правые> - Областная дума, а независимые депутаты - стилистически нейтральное Законодательное собрание. А совсем
недавно, при рассмотрении в Государственной думе РФ проекта закона о местном самоуправлении, подготовленного комиссией Д. Н. Козака,
одним из вопросов, вызвавших наиболее горячее обсуждение, стал вопрос о наименовании муниципальных образований в России (один из
депутатов выступал с идеей <возвращения традиционных наименований - волость и уезд>).

Интересно рассмотреть практику использования административных терминов в современных российских СМИ. С одной стороны, многообразие
используемых наименований увеличивается за счет использования дополнительных слов из разных политических традиций (так, в СМИ Совет
Федерации нередко называется сенатом, а его председатель - спикером). С другой стороны, у журналистов, стремящихся доступно донести
информацию до читателя, есть тенденция к унификации наименований. Например, термины губернатор и мэр стали использоваться для
наименования всех глав регионов и городов: <Госсовет - это собрание губернаторов> (хотя официальные наименования должностей входящих
в него глав регионов - не только губернаторы, но и президенты, главы администраций и т. д.); <мэры городов> (в том числе глава
администрации Калининграда).

Характерно, что для должностных лиц и органов власти прошлого (советского или досоветского) периода или иностранных государств в
последнее время в СМИ часто используются современные российские наименования. В некоторых случаях можно думать, что это -
журналистское незнание исторических или иностранных терминов. В некоторых - это элемент сознательной языковой игры (ср. у А. П.
Чехова - <римский городовой>, у Михаила Светлова - <Гренадская волость>). Но часто такое употребление выглядит как семантический
сдвиг, демонстрирующий постепенную универсализацию административных терминов (глава региона - губернатор, глава города - мэр,
назначенный представитель главы в районе - префект, законодательный орган - законодательное собрание или парламент и т. д.). Так,
про одного из государственных деятелей можно прочесть, что <в советское время он был префектом одного из районов Чечено-Ингушетии, а
затем ее вице-премьером> (Время новостей. 6.02.2003), а аким одной из областей Казахстана в российской газете может быть назван
губернатором (КоммерсантЪ. 1.04.2002).

Такая универсализация терминов свидетельствует о постепенном закреплении в неофициальном языке некоторой новой системы наименований
должностей, органов власти и территорий, во многом не совпадающей с официальной терминологией, но значительно более упорядоченной и
последовательной. Возможно, система наименований, возникающая в СМИ, - прообраз естественно возникающей унифицированной системы
официальных административных терминов.

Изменения, происходившие в системе административных наименований в конце 80-х и в 90-е годы, отражали стремление к интеграции в
сообщество западных демократий, к восстановлению преемственности с досоветской Россией, а также сепаратистские настроения отдельных
территорий. Можно предположить, что наблюдаемая сейчас тенденция к унификации наименований органов власти и должностей, начавшаяся в
неофициальном языке, является отражением стремления общества к упорядочиванию революционного наследия, созданию на базе возникшего
многообразия единых и понятных для всех правил и форм.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:40:21

Бюрократия в России и в мире . Только ссылки (*)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=814

Численность и социальный облик российской бюрократии

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=857

Нам нужна бюрократия, но публичная, а не <государева>

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=816

Оценка эффективности управленческой деятельности. Функциональные обзоры.

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=821

Глобальная революция в государственном управлении. Дональд Кеттл

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:40:17

Нил Парисон. Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=817

Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности

Нил Парисон

[*]

Вступление

В настоящее время российские власти реализуют масштабную программу реструктуризации и реформирования системы государственного
управления и государственной службы. Эта программа является составной частью комплекса мероприятий, направленных на создание
сильного государства (причем не просто сильного, а такого, которое содействовало бы становлению рыночной экономики). Намеченная
реформа предполагает:

1) реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государственного управления на всех уровнях;

2) создание независимого и профессионального государственного управления и центральной государственной службы, штат которых
комплектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;

3) повышение качества обслуживания и создание системы государственного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг;

4) совершенствование взаимодействия между правительственными чиновниками и частным сектором (устранение административных барьеров).

Современная система государственного управления необходима России для того, чтобы успешно конкурировать с другими странами на
мировых рынках, создать инвестиционный климат, привлекательный для российского капитала и российских инвесторов, существенно
увеличить прямые иностранные инвестиции, сделать более благоприятными условия для малого и среднего бизнеса, который должен стать
двигателем экономического роста, как это произошло в соседних странах. Только так можно значительно ускорить общий рост экономики и
ее реформирование. Каждая группа потребителей услуг российского государственного управления вполне заслуживает - и все настойчивее
требует - создания системы управления, отвечающей международным стандартам. Такая система нужна и политикам (для анализа и оценки
текущей экономической ситуации, а также для своевременной и эффективной реализации государственных программ), и российским и
иностранным предприятиям и банкам, осуществляющим прямые инвестиции в российскую экономику (чтобы иметь точное представление об
инвестиционном климате в России и о сохраняющихся элементах государственного регулирования экономической деятельности), и обычным
гражданам, пользующимся услугами этой системы и общественными благами.

В настоящей статье дана оценка системы государственного управления в России на начальном этапе осуществляемой ныне реформы. Хотя
сделанные выводы относятся к концу 1999 года, проведенный тогда анализ проблем, требующих решения, не утратил своего значения и
сегодня. Тем не менее нельзя не отметить явных позитивных сдвигов, которые наблюдаются в России начиная с 2000 года, - прежде всего
в реформировании государственной службы, а в последнее время и в области государственного управления.

Особенно заметных успехов в реформировании государственного управления и государственной службы, а также в борьбе с коррупцией
российские федеральные власти достигли в прошлом году. Администрация президента в настоящее время завершает работу над первым
годовым отчетом, обобщающим итоги реализации Программы реформирования государственной службы, одобренной президентом Путиным в
ноябре 2002 года. На эту программу в федеральном бюджете 2003 года было выделено около семи миллионов долларов, примерно такие же
расходы запланированы на 2004 и 2005 годы. Закон о системе государственной службы вступил в силу 27 мая 2003 года. Новый закон о
государственной гражданской службе был внесен президентом Путиным в Государственную думу 19 сентября 2003 года и принят в первом
чтении 19 ноября 2003 года. Одобрен Кодекс поведения государственных служащих РФ; составлен и в ближайшие дни должен быть внесен в
Государственную думу проект Закона о свободе информации. В рамках реформы государственного управления был проведен обзор
функциональной структуры единого механизма управления. Активно осуществляется коренная реорганизация федерального правительства, о
проведении которой было объявлено в марте 2004 года. Наконец, создан Совет по борьбе с коррупцией, который провел свое первое
заседание в январе 2004 года.

<:>

Реформирование государственного управления в России: проблемы и трудности

В настоящем разделе приводится несколько рабочих гипотез, описывающих состояние российской системы государственного управления в
конце 1999 года.

И в 1985-1991 годы, и в 1991-1996 годы наблюдался значительный рост центрального управленческого аппарата. Этому росту не могли
помешать ни распад структур государственной службы бывшего СССР, ни быстрая децентрализация государственного управления в 1991-1992
годах, когда многие властные полномочия (особенно в области образования и здравоохранения) были переданы органам местного
управления. Отчасти он объяснялся возникновением новых центральных структур (и дополняющих их территориальных подразделений),
необходимых для становления рыночной экономики (таких как Министерство государственного имущества, Фонд федеральной собственности,
Министерство по антимонопольной политике, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Федеральная комиссия по
рынку ценных бумаг, Комиссия по контролю над денежным обращением, органы, регулирующие деятельность естественных монополий). Однако
главной причиной роста управленческого аппарата стало резкое увеличение числа контрольно-финансовых ведомств и разбухание их штатов
(достаточно назвать Министерство налогов и сборов, Федеральное казначейство, Налоговую инспекцию). Вероятно, следует отметить и тот
факт, что на практике далеко не все ведомства - как вновь созданные, так и старые, расширившие свои функции, - смогли наладить
качественную работу и эффективно выполнять возложенные на них обязанности. Впрочем, до какой-то степени рост аппарата управления
компенсировался параллельным сокращением числа структур <административно-командной экономики>.

Вместе с тем можно утверждать, что изменение роли государства не повлекло за собой радикальных перемен в структуре правительства и
отдельных министерств и ведомств. Вновь назначенное руководство (представленное на начальном этапе, как правило, немногочисленными
реформаторами) было вынуждено приступить к работе в учреждениях, не претерпевших серьезных организационных и кадровых трансформаций.
В ряде случаев новое руководство фактически не смогло обеспечить управление соответствующими министерствами и ведомствами. В отличие
от многих стран Центральной и Восточной Европы, в России структура высших и средних эшелонов власти, унаследованная от бывшего
Советского Союза, оставалась, по крайней мере до недавнего времени, практически нетронутой. Точно так же новые министерства и
ведомства <рыночной экономики>, включенные в систему органов государственного управления, в некоторых случаях не смогли оказать
достаточно ощутимого влияния на деятельность <государственной машины> в целом и на ее центральный аппарат (прежде всего это
выразилось в их неспособности наладить поступление ресурсов из центра и обеспечить необходимый для эффективной работы уровень
сотрудничества с другими министерствами и ведомствами).

Начавшееся в 1995-1996 годах значительное сокращение руководящего персонала практически не затронуло давно сложившиеся министерства
и ведомства, однако для некоторых вновь созданных структур (например, Министерства по антимонопольной политике и Федеральной службы
по финансовому оздоровлению и банкротству) оказалось весьма болезненным.

Структура правительства претерпела значительные изменения, касавшиеся в основном числа министерств и ведомств, а также, в меньшей
мере, их функций. Подобные изменения являются исключительной прерогативой президента. Первый Президент России создавал, упразднял и
по-разному перегруппировывал должности первых заместителей и заместителей премьер-министра, поступая так отчасти для того, чтобы не
нарушить равновесия сил в борьбе, которую вели группы давления. Здесь следует принимать во внимание сущность политической и
конституционной системы России: источником власти и влияния правительства неизменно остается президент, а органам законодательной
власти оно подотчетно лишь в небольшой степени. Многие министры и сейчас являются не столько политиками, сколько
чиновниками-технократами.

Следствием осуществленных в последнее время сокращений штатов и частых структурных изменений в высших эшелонах власти стало
обострение проблем отбора и закрепления кадров: чрезмерно большое количество молодых и квалифицированных служащих оставляет
государственную службу. Как правило, во многих вновь создаваемых структурах микроэкономического уровня число вакансий и потребность
в квалифицированных работниках оказывается выше, чем в старых макроэкономических структурах. В некоторых давно существующих
ведомствах отток молодых служащих существенно повлиял на возрастной состав персонала (так, средний возраст сотрудников Министерства
экономики в настоящее время составляет около 50 лет).

В результате к настоящему времени наряду с учреждениями, испытывающими недостаток кадров (из-за небольшого количества штатных
должностей), существует довольно много ведомств, где кадровый состав (и, соответственно, штатное расписание) явно раздут.

Государственная власть по-прежнему включает в себя ряд конкурирующих и дублирующих друг друга структур: собственно правительство
(министерства и ведомства), аппарат правительства и, в определенной степени, администрацию президента. Особого внимания заслуживает
наличие мощного аппарата правительства. Этот фактор ослабляет роль отраслевых министерств в определении экономической политики,
снижая их статус (если сравнивать его со статусом министерств в других странах), способствует раздробленности существующей системы и
мешает им налаживать эффективные горизонтальные связи друг с другом. Отсюда широкое использование межведомственных комиссий для
разрешения часто возникающих сложных <пограничных> проблем в отношениях между министерствами и ведомствами.

Само правительство по-прежнему состоит из большого числа министерств, государственных комитетов, отраслевых комитетов, служб,
ведомств и других вспомогательных органов, причем эти учреждения чрезвычайно многочисленны и разнообразны.

Кабинет министров, входящий в правительство, также имеет сложную структуру. До недавнего времени он включал в себя первых
вице-премьеров, вице-премьеров и министров, выполнявших не определенные до конца, во многом схожие или дублирующие функции и имевших
столь же размытые официальные (и неофициальные) сферы влияния. На практике любой министр (например, министр финансов) пользовался
бoльшим влиянием, чем вице-премьер, которому теоретически должен был подчиняться. Известны также случаи, когда один вице-премьер
определял политику или отдавал конкретные распоряжения в той сфере, которая фактически находилась в ведении другого вице-премьера.
Кроме того, существовала довольно устойчивая система отчетности, сочетавшая неофициальные каналы с официальными, что усугубляло
неясность функций и порождало организационно-правовые тупики.

При коммунистическом режиме (как, впрочем, и при царском) государственное управление было частью централизованного механизма власти,
подавлявшей население. В результате сформировалась чрезвычайно жесткая культура правления. Ситуация не изменилась и по сей день. В
России по существу нет традиции гражданской или <общественной> службы, нет и того, что обычно понимается под моральными нормами,
определяющими деятельность такой службы. Фактически в России <гражданскую службу> более точно и правильно определять как
<государственную службу>, поскольку она всегда ориентировалась прежде всего на государство, а еще более точно - на его главу.

Показательно в этом отношении чрезмерное количество обращений граждан в органы центральной власти (ежегодно в аппарат правительства
поступает 80 тысяч индивидуальных прошений). Как следствие, в российской системе государственной службы слишком большое количество
дел требует решения на самом высоком уровне, парализуя ее деятельность и ограничивая возможности стратегического управления.

В российской системе государственного управления по-прежнему выше ценится длительная и преданная служба, а не квалификация и деловые
качества работника.

Российские государственные служащие, как и раньше, редко выступают с новаторскими предложениями и берут на себя инициативу.

Властью (в том числе дискреционной властью, оставляющей в условиях неоднозначной, противоречивой и весьма сложной
нормативно-правовой системы широкие возможности для произвола чиновников) наделяется слишком большое число государственных служащих
на слишком многих уровнях управления.

Остается не вполне четко определенным понятие <злоупотребление служебным положением>. (На протяжении многих столетий государственные
служащие зачастую не получали вознаграждения за свой труд, поскольку предполагалось, что они <кормятся>, исполняя свои служебные
обязанности, - порой им даже приходилось самим платить, чтобы быть назначенными на доходное место.)

Государство в путах коррупции. Как утверждают, должности в правительстве и министерствах могут покупаться; что же касается покупки
нужных правительственных решений, льгот и привилегий, то она стала обычной практикой. В то же время есть в этой области и опыт
успешного реформирования - так, либерализация торговли и отмена экспортных квот улучшили работу министерства внешней торговли и
уменьшили коррупцию в этом учреждении (сузились возможности для подкупа).

Коррупция в системе управления. Существует стойкая и давняя традиция мелких подношений и сложных бартерных сделок между частными
лицами. В Советском Союзе многие привилегии (возможность поместить роженицу в хороший родильный дом, получить место в аспирантуре,
открывающее путь к <успеху в жизни>, устроить ребенка в престижную школу или вуз) распределялись через сложную систему натурального
обмена между частными лицами, предполагавшую в некоторых случаях обмен услугами в промежуточных звеньях цепочки или многосторонние
сделки. Насколько можно судить, сейчас эта система все больше вытесняется прямыми денежными расчетами. Для взаимодействия между
государственными служащими, с одной стороны, и предпринимателями и частными лицами, с другой, все еще характерен высочайший уровень
коррупции. Обилие законов, актов, инструкций, злоупотребление дискреционными полномочиями со стороны чиновников, слабость правовой и
судебной системы - все это в настоящее время создает высокие административные барьеры, отпугивающие как иностранных, так и
отечественных инвесторов. При этом, согласно последним данным, давление на предприятия в отдельных регионах со стороны местных
регулирующих органов не уменьшается, а возрастает.

В настоящее время моральное разложение государственных служащих (в частности, и сотрудников центрального государственного аппарата)
стало укоренившейся нормой.

Существующая институциональная структура слишком неразвита, чтобы обеспечить проведение реформы государственного управления и
государственной службы. Так, после принятия в 1995 году закона <Об основах государственной службы> был достигнут лишь относительный
прогресс, реализация его положений до сих пор далека от ожидаемой. В последние несколько лет был предпринят ряд попыток вдохнуть
жизнь в реформу государственного управления - устранить недостатки существующей системы, усовершенствовать ее работу и повысить
качество предоставляемых ею услуг. Однако ни одна из этих попыток не увенчалась практическим успехом. Судя по всему, реформа в этой
области пользуется крайне ограниченной поддержкой со стороны самих чиновников.

Существующие информационные системы, поставляющие сведения об органах государственного управления и государственной службы, их
руководителях, штатном расписании, а также о бюджетных ассигнованиях на деятельность этих учреждений и их фактических расходах, не
интегрированы в единое целое. До сих пор не создана эффективная система проверки деятельности чиновников. Исполнение решений
правительства контролируется плохо, служащие, провалившие работу, несут ответственность редко. Напротив, то и дело можно слышать,
что при серьезной коммерческой заинтересованности в принятии и реализации какого-либо государственного решения необходимый результат
будет достигнут вне зависимости от того, существуют ли соответствующие предпосылки в законодательстве.

В системе государственного управления по существу отсутствует ориентация на качественное исполнение обязанностей и общая
ответственность перед заинтересованными сторонами и различными группами потребителей ее услуг. Информация о стандартах и нормах
предоставления услуг крайне скудна, служащие не заинтересованы в обратной связи с потребителями услуг и мало что делают для ее
налаживания.

Менеджмент государственной службы, как и связанные с ним системы управления, функционирует крайне плохо. Особенно это относится к
подбору и расстановке кадров. В Советском Союзе фактически не существовало профессионального кадрового менеджмента - кадровые
назначения осуществлялись врамках номенклатурной системы и под диктовку коммунистической партии. (Заметим, впрочем, что эта система
все же позволила создать достаточно эффективные и жесткие централизованные механизмы управления, обеспечивавшие партийной верхушке
контроль над всей структурой советской государственной службы.) Контроль со стороны партии тормозил становление нормального
кадрового менеджмента еще и потому, что предполагал (по-видимому, неизбежным образом) присущие этой организации строгую дисциплину и
повышенное внимание к безопасности, - отчего в этой области закрепились многие черты, характерные именно для коммунистической
системы управления (секретность, закрытость, отсутствие подотчетности).

Возможности для анализа социально-экономической политики правительства, включая ее потенциальные следствия, по-прежнему крайне
сужены. То же можно сказать и о возможностях критиковать принимаемые решения.

Государственные служащие не склонны заниматься разработкой теоретических основ и практических методов управления (перенося их из
других государственных секторов или из частного сектора, использующего международный <передовой опыт>). Теория управления до сих пор
жестко привязана к научным моделям управления (Тейлора и др.).

В прежней системе общественный статус определялся прежде всего положением в партийно-советской иерархии и соответствующим правом
пользования сложной системой благ и привилегий (возможность получить хорошее жилье, ездить за границу, пользоваться специальными
льготами, иметь доступ к образованию, медицинскому обслуживанию, путевкам в санатории и дома отдыха, купить автомобиль, дачу,
приобретать товары в особых магазинах). Сама по себе заработная плата играла не столь большую роль. С 1992 года уровень заработной
платы государственных служащих резко упал по сравнению с доходами в быстро развивавшемся частном секторе. Это, бесспорно, стало
одной из главных причин откровенного мздоимства чиновников, особенно среди сотрудников налоговых и контрольно-ревизионных ведомств.
В последние годы также весьма существенно уменьшились число и ценность привилегий, которыми пользуются государственные служащие. Тем
не менее в получаемом им доходе по-прежнему наблюдается перекос в сторону натуральных форм вознаграждения - этим, в частности, и
объясняется закрытость информации о распределении доходов чиновников. В последнее время значительно увеличилась разница между
доходами государственных служащих федерального и регионального/муниципального уровня, причем, например, в Москве и Московской
области чиновники теперь получают вдвое больше, чем их собратья из центральных органов управления.

В течение последних лет эффективность и результативность работы органов государственного управления существенно снизилась из-за
значительного сокращения финансирования, не позволяющего им приобретать необходимые расходные материалы и оборудование.

В настоящее время российские органы государственного управления недостаточно компьютеризованы в сравнении с государственными
структурами такого же масштаба и сложности в других странах. Так, в работе органов государственного управления и при оказании
соответствующих услуг сравнительно мало используются возможности Интернета.

Заключение

Как показывает наш анализ, задачи, которые предстояло решить в ходе начатой административной реформы, были действительно грандиозны.
Тем не менее с начала 2000 года удалось достичь заметных результатов в преодолении указанных трудностей. Учитывая коренную
реорганизацию правительства, проведенную в марте 2004 года, можно ожидать, что в ближайшее время ход реформы будет ускорен.

[*] В основной своей части настоящая статья представляет собой часть доклада Нила Парисона, главного специалиста Всемирного банка по
вопросам государственного управления, <Россия: Реформа системы государственного управления и государственной службы. Развитие в
России системы государственного управления и государственной службы мирового класса: подход к реформе государственного управления и
государственной службы на базе международных критериев (январь 2000 - июль 2003)>. В широком сравнительном контексте данная тема
освещена также в докладе Ника Мэннинга и Нила Парисона <Международная реформа государственного управления: уроки для Российской
федерации> [ http://www-wds.worldbank.org/servlet/WDS_IBank_Servlet?pcont=details&eid= 000090341_20040113101409]. Публикуется с
любезного разрешения автора. Перевод с английского Артура Александрова.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:40:07

Административная система России и административная реформа. Круглый стол "Отеч. записок" (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=813

Административная система России и административная реформа.

Круглый стол

<ОЗ>, 27 июня 2003 года

Участники[1]:
Игорь НИКОЛАЕВ (доктор экономических наук, директор Департамента стратегического анализа аудиторско-консалтинговой компании <ФБК>),
Анна ВОЛКОВА (кандидат социологических наук, кафедра политического управления философского факультета СПбГУ),
Андрей ШАРОВ (начальник Управления государственной службы Минэкономразвития РФ),
Владимир СКОПЦОВ (ведущий аналитик Бизнес Консалтинг Груп (БКГ)),
Ирина ВАСИЛЕНКО (доктор философских наук, старший научный сотрудник кафедры политологии философского факультета МГУ),
Александр СУРИНОВ (доктор экономических наук, первый заместитель председателя Госкомстата РФ),
Владимир КОМАРОВСКИЙ (доктор философских наук, профессор, завкафедрой политологии и политического управления Российской академии
государственной службы при Президенте РФ),
Алексей БАРАБАШЕВ (Институт государственного управления и социальных исследований МГУ),
Елена ПАНФИЛОВА (директор российского отделения Центра антикоррупционных исследований и инициатив <Трансперенси Интернешнл>).

Ведущий: Симон КОРДОНСКИЙ (начальник Экспертного управления Президента РФ).

Симон КОРДОНСКИЙ: Президент в одном из интервью сказал, что административная реформа - это изменение отношений между государством и
обществом. В то же время в экспертном сообществе проблема административной реформы обсуждается, прежде всего, с точки зрения
реформирования системы госслужбы. Однако реформа госслужбы может быть завершающим этапом административной реформы, но никак не ее
началом.
Административная организация России вряд ли может быть названа системой. Ее элементы наследованы от СССР - и в отраслевой
организации управления экономикой, и в административно-территориальной структуре.
В СССР было шесть уровней власти, если считать от поселений до Кремля. При российской власти номинально осталось пять. В России есть
Федерация, субъект Федерации, город (столичный город субъекта Федерации при этом имеет выделенный, но никак не кодифицированный
статус), райцентр, административный район и поселение. То, что происходит сейчас в области разделения полномочий, по сути является
попыткой свернуть эту пятиуровневую иерархию до трехуровневой - за счет того, что три нижних уровня становятся муниципальными
образованиями. Возможно ли это? К каким последствиям приведет? Каким образом должна измениться структура власти? И какой тогда
станет административная организация в отношении сбора информации для принятия решений, анализа информации и, собственно, исполнения
решений? Что такое в этом плане административная реформа? Существуют ли эмпирические, а не теоретические подходы к описанию
функционирования административной организации государства - как по вертикали, так и по горизонтали?

Давайте начнем обсуждение.

Елена ПАНФИЛОВА: Мы проводили совместное исследование с экспертами из фонда <Индем>, и, по предварительным данным, тридцать
миллиардов у. е. - это чистые взятки, чистая низовая коррупция. Вы говорите, что реформа кадров, реформа госслужбы должна завершать
некие системные преобразования. Это было бы так, если бы они не были так надолго отложены. Сейчас именно кадры и госслужба оказались
болевыми точками системы администрирования.
Административная реформа в традиционном смысле - это и реформа судебной системы, и реформа органов местного самоуправления, и
реформа управления центрального аппарата, то есть целая комплексная система преобразований, при которых функции полностью
разделяются на контроль и предоставление услуг. Происходит приватизация некоторых секторов управления, традиционно принадлежащих
государству. Таким образом, уменьшается давление на государственный бюджет, государственный аппарат. И все это называется
административной реформой, которая, безусловно, во всех ее компонентах в стране рано или поздно произойдет. Без этого страна просто
не сможет функционировать. Бюджет не вынесет, если по-прежнему будет кормить всех администраторов, которых он сейчас кормит.
Проблема в том, что административная реформа ведется самой администрацией, реформирование идет изнутри. Способен ли Мюнхаузен
вытащить себя за волосы из болота? Никто не доказал, что да, никто не доказал, что нет. Но такой способ проведения административной
реформы или реформы администрирования сильно мешает пониманию проблемы. Потому что описания даются на профессиональном жаргоне,
абсолютно непонятном обществу.

Игорь НИКОЛАЕВ: Для меня успех административной реформы (возможно, я упрощаю) сводится к обеспечению эффективной работы госаппарата.
Думаю, это зависит от нескольких составляющих. Структура, функции и мотивация. Я имею в виду функции административных органов и
мотивацию работников, которые в них работают. Убежден, что система мотивации работников госслужбы - это самое важное и самое сложное
в административной реформе. Понятно, что структура административных органов не самая оптимальная.
Какие должны быть функции? Чтобы это определить, нужна трудоемкая работа. Много раз везде повторялось, мол, пять тысяч функций - это
много. Уже насчитали 256 избыточных функций, от которых предложено отказаться. Между тем выявить избыточные функции - это самое
простое. Ведь мы инвентаризируем уже существующие функции, а не думаем, что должно быть.
У меня есть опасения, что этим все и закончится. Если мы не поменяем систему стимулов, не поменяем мотивацию, административная
система выживет, трансформируется и предстанет в еще худшем виде. В доказательство хочу привести следующие аргументы. Мы проводили
исследование, в котором анализировали, чтo в России стало с административными барьерами за два года борьбы с ними. Как известно, два
года назад дерегулирование у нас было главным лозунгом в экономической стратегии. Было четыре направления, по которым ударили:
регистрация, лицензирование, сертификация и контроль деятельности. И это было совершенно правильно. Но поскольку мотивация
работников госорганов изменена не была, следовало ожидать, что возникнут проблемы. Так и получилось. Появились и развились те
административные барьеры, которые были вне поля зрения. К примеру, аккредитация. Мы насчитали тринадцать типов аккредитации, но
наверняка их больше. Различные согласования, разрешения. Кроме того, появились новые барьеры: паспортизация предприятий, проверка
зданий, руководителей и так далее. Не поменяв систему стимулов, мы не смогли решить проблему дерегулирования.

Симон КОРДОНСКИЙ: А существуют ли примеры решения подобных задач в мировой практике? Чтобы удалось изменить систему стимулов
госслужащих?

Игорь НИКОЛАЕВ: Наиболее успешные примеры - это Великобритания и Новая Зеландия, опыт которых в свое время внимательно изучало
Минэкономразвития. В этих странах действительно в большой степени удалось поставить оплату труда чиновников в зависимость от
результата. Существуют разные подходы, методы, в том числе оценка на основе перекрестного мнения коллег в разных министерствах и
формализация результатов, за достижение которых человек получает то, что он должен получать. Насколько я знаю, в России тоже что-то
пытались сделать, но это несравнимо более сложная задача. Однако, не решив ее, мы получим то, что у нас было с административными
барьерами. Так, в последнем исследовании федеральных госучреждений была попытка разобраться, что они собой представляют сейчас.
Оказалось, неконтролируемый рост административных барьеров связан с ненормальными стимулами, которые есть сейчас у чиновников.
Следует поставить оплату труда в зависимость от его результатов, от эффективности.

Владимир СКОПЦОВ: Два слова насчет отрефлексированности проблемы мотивации. Я буквально на днях имел дело с таможней. Бывалые люди
знают, кому, сколько и чего надо дать. Нормальной реакцией человека, попавшего туда впервые, является желание, чтобы этот список
наконец вывесили во всеобщее сведение! Это к вопросу о мотивации. Причем самое интересное, что есть и процесс, и результат.

Симон КОРДОНСКИЙ: Вы предлагаете реализовать идеальную модель либерального государственного устройства. Есть территориально
маленькие государства, в которых произошла либеральная революция в управлении. Это Новая Зеландия, в гораздо меньшей степени Англия.
Но нам, как я понимаю, революция не светит. У нас есть ограничения, связанные с необходимостью контроля над огромной территорией.
Обсуждение взяток - это криминологический взгляд на проблему. Возможны и другие взгляды, например с точки зрения обеспечения
социальной стабильности и минимизации возможных издержек. В СССР территории были политически стабильны, пока по ним не прошлись
борцы со мздоимством - в Таджикистане, Грузии, например. Последствия попыток силового наведения порядка сказываются и сейчас.
Опыт СССР очень хорошо показал границы криминологических методов в обеспечении функционирования системы. Понятно, что чиновник не
должен брать взятки. Но есть реальность. Все мы понимаем, что наше поколение и, наверное, следующее будет жить в сложившейся
структуре. Некоторые отношения в ней не проговариваются - например, не вывешиваются списки поборов на таможне, но они есть. Если мы
не учитываем эти ограничения при планировании административной реформы, то неизбежно в них упираемся. Ведь номинально в России
больше половины национального богатства еще находится в госсобственности, причем эта собственность находится в совместном ведении
множества уровней чиновничьей иерархии. Совместное ведение предполагает договорные, но не вполне легальные отношения. И конфликты в
зонах пересечения интересов снимаются именно взятками. Необходимо четко прописать границы между уровнями власти.
Сейчас, к примеру, мы вплотную пришли к началу новых межевых войн, потому что земли под личные подсобные хозяйства и под дачи,
например, давались на глазок. Начинается проведение границ. Вы знаете, что такое перенос забора в сельской местности? То есть
административная реформа - это еще и предохранитель, позволяющий избежать некоторых новых типов конфликтов.
Конечно, мотивация - важное дело. Но есть мотивация, так сказать, рублем, есть мотивация условной единицей. Прописывая мотивации в
рублях, оплату, зависящую от эффективности деятельности чиновников, и забывая о том, что существует другой механизм определения
эффективности в у. е., мы делаем бесполезную работу.

Игорь НИКОЛАЕВ: Все зависит от выбранных приоритетов. Я так понял, что ваш - это стабильность имеющейся системы. Поэтому нельзя
трогать, к примеру, систему мотиваций в у. е., которая сложилась и работает как стабилизатор.

Симон КОРДОНСКИЙ: Хотя бы знать надо, как работает этот стабилизатор. У нас криминологическое знание об этом, а нужно
социологическое и политическое знание.

Ирина ВАСИЛЕНКО: К вопросу о нормативной модели. Великобритания меняла одну треть высших должностей в государственном аппарате,
пригласив менеджеров из частного бизнеса и увеличив число работников в десять раз. Это сопровождалось так называемым <взрывом
аудита>. В этот период в парламенте, в палате общин, параллельно с министерскими комитетами работали комиссии, контролировавшие все
коммерческие структуры, возникавшие в государственном аппарате. Кроме того, проводилось укрепление системы административной юстиции
и использовался такой апробированный институт контроля, как омбудсмены. В России сегодня сосуществуют три разные модели
административной системы: административно-командная модель, единственная профессионально описанная в советский период; зачатки
демократической модели; элементы модели сервисной административной власти. То есть имеет место некая путаница и на прикладном
уровне, и на теоретико-методологическом уровне. И прежде чем говорить о том, как мы будем реформировать и что мы будем
реформировать, нам надо определиться. По какой модели мы будем работать? Любая теоретическая модель имеет возможности и границы
применения.
Существует мировой опыт в области разработки крупных концепций. Очень интересно, что новые методы, предлагаемые западными
экспертами, поразительным образом напоминают опыты Госплана СССР. Мы были отнюдь не позади <планеты всей> в области управленческой
науки. В 70-е годы президент Картер в Америке проводил реформу административного управления, элементы которой во многом повторяли
советскую систему. Даже знаменитая система принципов, которую они ввели, повторяла Моральный кодекс строителя коммунизма.

Владимир СКОПЦОВ: Который изначально повторяет принципы, заложенные в Библии?

Ирина ВАСИЛЕНКО: Да. Но ведь этику государственного управления на чем-то надо создавать. На голом прагматизме никакие стратегические
задачи не решишь. Стратегию строят на ценностных мотивациях. Потому что здесь задействованы большие народные массы, национальные
идеи, национальные приоритеты.
Германия сегодня представляет собой объединение 90 городов, губернаторы которых избираются. Отлично работает связь с
общественностью, горячая линия: в каждом городе, в каждом районе крупного города существует административный центр, куда каждый
гражданин может спокойно прийти или позвонить и сказать, чтo его не устраивает в системе государственного управления. И бургомистры
крупнейших немецких городов публикуют свой бюджет для обсуждения. То есть в процесс административной реформы вовлекается гражданское
общество, используется новая связка государства и гражданского общества. Эта модель пользуется широкой поддержкой населения.

Андрей ШАРОВ: Немецкая модель эффективна в рамках своей культуры. В рамках нашей культуры эта модель не будет работать.

Ирина ВАСИЛЕНКО: Я же не предлагаю использовать немецкий опыт напрямую. Ведь Россия все-таки в течение 70 лет советского периода
использовала какие-то сходные элементы. И была такая сложная структура, как Госплан, имевшая позитивный опыт разработки крупных
государственных программ.

Владимир КОМАРОВСКИЙ: Я полностью согласен с тем, что административная реформа, какие бы цели ни ставили ее инициаторы, безусловно,
затронет отношения с обществом. Перераспределение власти означает и изменение политического режима, и очень многое другое. Но какие
следствия? Готово ли государство к тотальному реформированию? И готово ли общество взять на себя ту долю ответственности, которую,
как мы предполагаем, оно на себя возьмет? Далее, каков алгоритм реформ: с чего начать и с какой скоростью двигаться? Вот, по-моему,
о чем мы должны подумать.
Вполне возможно, пока не будет сломана система двойных налогов, мы ничего не сделаем. Вполне возможно, что начать нужно с реформы
госслужбы. Хотя бы потому, что эта часть проработана. Есть концепция, есть даже программа.
Суть в том, что нужно выработать сам алгоритм реформирования. И отработать его на решении какой-то конкретной проблемы. Кто
инициирует реформы? Политическое руководство, другого у нас нет. Общество еще не способно действовать самостоятельно. Аппарат
госслужбы отреформируется таким образом, это уже очевидно, что ничего хорошего мы не получим. Мне кажется, если мы не выработаем и,
по крайней мере, не отрефлексируем сам ход реформы, последовательность шагов, мы не продвинемся.

Александр СУРИНОВ: Поскольку я чиновник, начну с самого интересного: с взяток для чиновников. Я бы хотел расстроить тех, кто верит,
что мы, вернув упоминавшиеся тридцать миллиардов рублей взяток, удвоим ВВП. Во-первых, масштабы не те. А во-вторых, взятки никак не
связаны с ВВП, это не производство, а перераспределение уже созданной добавленной стоимости. Поэтому можно говорить, наверное,
только о косвенном эффекте административной реформы. Как его измерить? Не знаю. И не встречал в литературе.
Как удержаться от взятки? Федеральный чиновник получает зарплату в среднем в три-пять раз меньше, чем региональный чиновник. Поэтому
у чиновника возникает вопрос: а нужен ли я этому государству?
В отношении реформирования госслужбы обсуждаются три ключевые меры. Сократить госаппарат, так как он очень большой и содержать его
очень разорительно. Но при этом оставшимся поднять зарплату, чтобы они не воровали. Третье: дать каждому чиновнику четкое задание и
контролировать его выполнение. Больше ничего серьезного я во всем, что было опубликовано, не увидел.
Наверное, надо начинать с задачи. С экономической точки зрения, задача любой администрации или органов государственного управления -
это услуги для населения. В системе национальных счетов есть классификатор функций органов государственного управления, который
включает безопасность, внешнеэкономическую деятельность, здравоохранение, стандарты и так далее. Когда измеряется валовой внутренний
продукт страны, с этих позиций рассматривается и этот сектор.
Тут говорилось о возможной приватизации государственных услуг. Хвалили зарубежный опыт. У нас хорошие контакты с коллегами из других
национальных статистических служб. В недавнем прошлом в отдельных странах были попытки приватизировать такую функцию государства,
как официальная статистика, но всегда все возвращалось назад. В Великобритании, насколько я знаю, приватизированной остается только
та часть, которая связана с представлением данных по внешней торговле. Функция сбора и доведения до пользователей официальной
статистической информации - функция государственная и не может быть передана другим институтам. Еще в 1621 году решением царя
Михаила Федоровича был создан Счетный приказ, его специально выделили из приказа Большой казны для того, чтобы считать и знать
приход и расход государства Российского.
Сегодня в России есть несколько ведомств, которые согласно закону о бюджете через свои территориальные органы должны обеспечивать
неналоговые доходы федерального бюджета. Наша система выполняет свои обязательства. Если задание по привлечению средств для
федерального бюджета нашим территориальным органом не выполняется, то руководитель наказывается. Эти деньги мы тратим на организацию
государственных статистических наблюдений, и они не направляются на выплату вознаграждения чиновнику. За счет этих средств
покупается бумага, картриджи, электроэнергия, оплачивается аренда и так далее. Вот такая система работает в России. Эффективна она
или нет? Практически во всем мире статслужбы зарабатывают деньги. Так, на 50-60 процентов бюджеты статистических ведомств Канады и
Австралии состоят из заработанных денег, которые идут на покрытие затрат, связанных с организацией статнаблюдений.
Мы не госучреждение. Мы федеральный орган исполнительной власти. У нас есть мощный Главный межрегиональный вычислительный центр, ему
уже 70 лет. Это федеральное государственное унитарное предприятие. Мы прикидывали, что если его акционировать, то нам понадобится
раза в два или в три больше денег на реализацию федеральной программы статработ, т. к. вырастут тарифы, а стоимость услуги будет
определяться на конкурсе. Это эффективно для бюджета или нет? Потому что сегодня в работе с нашим ФГУПом[2] мы используем, в том
числе, административный ресурс, и ГМЦ работает по низким расценкам со всеми государственными структурами.
Здесь говорилось об административных барьерах с точки зрения их негативного воздействия на экономику. Но порядок должен быть в
стране? Я рассуждаю с точки зрения статистики. Например, мы сейчас готовим сплошное обследование предпринимателей без образования
юридического лица. Тяжелейший сектор для проведения статистических наблюдений, наиболее сложные респонденты именно здесь. Для этого
сплошного обследования (по сути переписи) сначала необходимо определить, что такое генеральная совокупность предпринимателей на
основе списков адресов, по которым они фактически осуществляют деятельность. Такими данными обладает только МНС России. Однако,
ссылаясь на то, что эти сведения составляют налоговую тайну, МНС России отказывает другому федеральному органу исполнительной
власти - Госкомстату России в их предоставлении.
И последнее, относительно структуры власти. Возьмем как пример проведение переписи населения. В России она прошла довольно
организованно, в Москве и Санкт-Петербурге было больше проблем по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Но это
понятно, в других странах в столицах и крупных городах переписи тоже проходят хуже, чем на остальной территории. Структура
управления переписью была такой: федеральный уровень, наши терорганы в субъектах, затем ответственные за перепись в городах и
районах. Так была сформирована вертикальная структура, очень жесткая. Именно она позволила за два месяца набрать и оформить на
работу пятьсот тысяч человек. Муниципальные власти участвовали в этом процессе, но они были помогающими. Может быть, здесь поискать?
В любом случае, нельзя ликвидировать органы власти на уровне района и города.

Симон КОРДОНСКИЙ: Александр Евгеньевич, у меня вопрос. Мы вынуждены были работать с проблемой административных барьеров, и возникла
такая статистическая конфликтная ситуация. По штатным расписаниям, по спискам, скажем, в том же Минздраве, по-моему, было около
тысячи санинспекторов. В реальности на уровне областного центра количество людей, занятых в санитарных инспекциях, доходило до сотни
тысяч. Получается, что, если мы исходим изструктуры государства по штатной численности, по расписанию, государство у нас оказывается
маленькое. Но когда мы начинаем смотреть сечение по горизонтали, то государство у нас получается огромное. Необъятное. По людям
занятым, по ресурсам, которые привлекаются для управления. Скажем, берем госторгинспекцию. Там минимальная численность занятых.
Начинаешь мерить в Москве, оказывается, что в каждой управе создана своя торговая инспекция. И везде точно так же, кроме, по-моему,
гостехнадзора. Это к вопросу о государстве, о структуре государства и об административной реформе.

Александр СУРИНОВ: Это явление можно объяснить только тем, что у нас несколько <уровней> государства: на федеральном уровне в
госторгинспекции работает очень небольшой персонал, но как только мы спускаемся вниз, то количество <контролеров> резко возрастает.

Симон КОРДОНСКИЙ: Что такое эти люди, которые, с одной стороны, являются госслужащими, поскольку они взятки берут как госслужащие, а
с другой стороны, не являются госслужащими, поскольку их нигде нет в списках? Непонятная ситуация. Вот, собственно, это и есть
предмет административной реформы. Еще один штришок: всевозможные инспекции работают на основе нормативных документов, разработанных
для санэпидстанций. Так называемые СНиПы[3]. По закону только СЭСы могут работать по этим документам. Но в стране есть много больше
контролеров, которые руководствуются в своей деятельности СНиПами СЭС. То же самое касается Госпожарнадзора. То есть нормы были
разработаны для одной конторы, а распространены были по горизонтали на множество контор. Технически административная реформа - это в
том числе сужение этого поля. И это невозможно без институциональных преобразований, о которых мы говорили.

Анна ВОЛКОВА: Все административные преобразования, проводившиеся в 90-е или даже в конце 90-х годов, - это цепь тактических шагов,
которые не могли заменить единой стратегии. Концепция, опубликованная в 1998 году, была первой попыткой осознать, чтo такое
государственное управление и исполнительная власть и каковы их принципы. Эта концепция позволяет говорить о том, что наши реформы
идут в русле всех административных реформ Западной Европы - это переход от администрирования к менеджменту.
Проблема в том, что западный опыт мы заимствуем хаотично. Все законы, которые были приняты, в том числе положения, касающиеся
государственной службы, предполагали реструктуризацию в части изменения функций. Но ведь законы, положения и инструкции составляют
только каркас административной реформы. Если все было бы так просто, мы могли бы взять принципы британской хартии и закрепить их в
виде инструкций. Но дело в том, что поддержка реформ должна идти из глубины. Почему возник вопрос государственной службы? И почему
все сводится к государственной службе? Когда возник вопрос человеческого материала, оказалось, что для того, чтобы воспитать
общество в целом, гражданское общество, требуется большой период времени, лет пятьдесят, а то и больше. Даже проблема взяток - это
не проблема денег.
Изменение отношений общества и государства в ходе административной реформы - это замечательная цель. Но она требует уточнения.
Действительно, когда мы говорим о заимствовании западного опыта, мы все время упускаем, что на Западе государство развивалось
параллельно гражданскому обществу, что они развивались во взаимосвязи. И структуры гражданского общества, например корпорации в
скандинавских странах, контролируют процесс административной реформы. Они выступают некоторым противовесом государству. Специфика
России в том, что у нас государство формирует гражданское общество, государство стимулирует его развитие. И это парадоксальная
ситуация, потому что гражданское общество и государство традиционно понимаются как нечто противостоящее. У нас нормальное
становление федералистских отношений стало возможно только тогда, когда роль центра, роль федеральной власти стала серьезной.
Получается некоторый замкнутый круг. Гражданское общество слабое, государство его развивает и одновременно требует изменить
отношения государства и общества. Какой из этого может быть выход? Мне кажется, что лучше вернуться к концепции, которая была
предложена в 1998 году. Сформулировать, с учетом всех изменений, что это за административная реформа, какова цель современного
государства и каково его взаимоотношение с обществом. Определить механизмы и инструменты будущей административной реформы и
максимально эти идеи популяризировать.
Организация обратной связи - это очень важный компонент административной реформы. Но обратная связь возможна только тогда, когда в
обществе существует представление о том, чтo собираются менять, чтo за реформа, каковы основные принципы. С моей точки зрения, все
реструктуризации должны быть подкреплены мощной грамотной информационной кампанией, которая бы сделала слова <административная
реформа> не просто штампом, за которым ничего не стоит, но помогла бы подключить гражданское общество.

Андрей ШАРОВ: К сожалению, административная реформа до последнего времени была закрыта. Нет официальной концепции. Существует
концепция по госслужбе. Есть тезисы, которые раскрываются в каких-то актах.
Итак, первый тезис - это избыточное присутствие государства. Государство давит, государство мешает. Раз государство давит и мешает,
его много. Одних пожарных в пожарнадзоре 32 тысячи человек. И, скажем, ущерб от пожаров, по сравнению с 1986 годом, в четыре раза
выше. А ведь три миллиарда на них тратится. То есть государства много и оно неэффективно. И даже не ставится задача сделать дешевым
государство. На госуправление, собственно на чиновников, тратится меньше трех процентов бюджета. Это просто копейки. На оплату труда
чиновников из бюджета - миллиард долларов, а нам дают цифру в сорок миллиардов на взятки им же. Общество готово сорок миллиардов
нелегально платить, а государство легально платит миллиард.
Мы говорим, есть избыточные функции, которые давят бизнес, граждан, давайте их выявлять. Процесс выявления идет сложно. Здесь есть
юридические и процедурные моменты. Знаете, как в судебном процессе, сторона должна высказаться. Вот ведомство, мы его спрашиваем,
мол, есть функции, коллеги, пожалуйста, расскажите, надо ли их сохранять или не надо. Можно выдвигать любые аргументы, какие вы
хотите, высказывайтесь. Сейчас во все ведомства поступили для заполнения паспорта отдельных функций объемом в 17 страничек. Когда
каждая из пяти тысяч функций будет описана, мы получим хороший материал для работы. И вот здесь мы без экспертов не обойдемся. Без
экспертов, которые знают и формальную, и неформальную сторону процесса исполнения функций.
Что касается модели. Вот у РСПП[4] другое видение. Они говорят: давайте сделаем модель исполнительной власти, зададим для каждого
ведомства цели и под них выстроим функции. Где эти гении? Их не существует. Если нет симптоматики, ничего никто не вылечит, ни один
врач. То же самое и здесь. Мы идем от обратного, от расчистки ненужного, морально устаревшего. И то это получается весьма сложно.
Приведу простой житейский пример. Рассмотрим функцию вневедомственной охраны по договорам с гражданами и юридическими лицами. Уверяю
вас, мы сейчас не сойдемся, нужна эта функция или нет. Выполняют ее сотни тысяч человек, приносит она четыре миллиарда дохода,
порядка двух тысяч преступлений раскрывается в результате. Я говорю о социальной значимости. Оплата для граждан охранных услуг в три
раза меньше, чем на рынке, эффективность выше, чем на рынке. Давайте представим, это вообще государственная функция? Должны мы
содержать сто тысяч милиционеров, охраняющих имущество конкретных граждан, предприятий, рынков и т. п.? Предположим, мы их отпускаем
на рынок, где 200 тысяч сотрудников частных агентств. Они этот рынок не переварят. Кроме того, удобно платить 150 рублей, и квартира
в сохранности. И вот начинается дискуссия. Монополии на истину нет. И правильно коллега из Госкомстата сказал: да, иногда есть
перегибы, когда мы вроде бы пытаемся облегчить одну сторону процесса, а усложняем другую. Но в любом случае хорошо, что
административная реформа вышла на публичный уровень.
Уже были одобрены первые постановления о ликвидации фактически неисполняемых формальных функций. Но чтобы ликвидировать даже
пустяковые функции, понадобились огромные административные усилия. Что же будет, когда мы представим проекты федеральных законов?
Пока маленьких законов.
Кроме того, недостаточно просто изъять избыточные функции, надо сказать, что дальше. Мы уже внесли предложения по составу
правительственной комиссии по административной реформе. Там есть эксперты из гражданского общества. Это раз. И второе:
предполагается создание рабочей группы по направлениям функций. Тут не уйти от мирового опыта. Одна из задач этой группы -
сформировать хорошее дееспособное экспертное сообщество, специализированное на проблеме административной реформы. Нам нужны
грамотные и аргументированные, неангажированные суждения.
Далее, по поводу стимулов. Мы определим функции, а кто их исполнять-то будет? Те же самые чиновники, что ли? У которых
образовательный уровень не тот? А людей с другим профессиональным уровнем мы не можем привлечь, или можем, но на краткий срок,
потому что денег платят мало и мотивации хватает года на полтора.
Выход здесь в создании позитивной мотивации. Ценностная мотивация должна быть - это несомненно. В законе <О гражданской службе>
предусмотрены эффективные методы мотивации. Он позволяет нанимать чиновника по контракту, платить индивидуально, в зависимости от
результативности. А когда мы еще укрепим этот механизм новым бюджетированием (вскоре будут готовы методики финансовой оценки
функций, оценки того, сколько стоит исполнение функции и какие результаты за эти деньги можно получить), тогда система госслужбы
потихонечку будет трансформироваться. Мне кажется, это будет реформа функций и стимулов. Отсюда, конечно, вырастет и структура. Но
структура в любой стране исторична и политична. Мы всегда найдем министров спорта, министров по делам Уэльса и не знаю еще чего. Но
важна не видимость, а незыблемые принципы, постулаты.
На региональном уровне в рамках программы реформирования госслужбы у нас заключены соглашения с пятью субъектами о проведении
экспериментов. Это Самара, Саратов, Чувашия, Таймыр и Красноярский край. Эксперименты по административной реформе (анализ функций),
по введению новых стимулов (реформа госслужбы), по бюджетированию (функциональные бюджеты). Там мы будем отрабатывать модели на
пилотных департаментах, где результаты могут быть измеримы, - департамент ЖКХ, департамент здравоохранения, департамент соцзащиты и
так далее. Такого рода пилотирование предусмотрено до 2005 года. То, что на федеральном уровне требует тяжелого труда, на
региональном делается значительно легче. Попробуем на этом уровне понять границы применимости. Может быть, мы до менеджериальной
модели госслужбы не доросли? Но, честно говоря, я не верю в это. Пятнадцать лет назад никаких индивидуальных предпринимателей вообще
не было. Если мы правильно рисуем цель, находим мотив, то люди России адаптируются очень быстро.

Владимир СКОПЦОВ: Хотелось бы обратить внимание на то, что есть функции, гипертрофированные в процессе неуправляемой
административной реформы. Например, страшно вырос штат на контрольных функциях. Потому что среди пяти тысяч функций есть те, которые
замыкаются где-то наверху, не достигая низовых уровней, а есть и доходящие до самого низа. Именно последние требуют максимального
внимания, поскольку дают максимальный социальный эффект. Очень важно выявить те функции, которые влекут социальные последствия.
Начинать административную реформу, которая будет непонятна низовому уровню, бесполезно. И пиар здесь не поможет. Вот хороший пример.
Обсуждавшаяся здесь функция Госкомстата воспринимается внизу почти как налоговая. Вспомните, раньше была форма 1Т или 6ЖЛ. <Ах, что
здесь писать? Нас сейчас всех посадят!> Понимаете? А ведь это всего лишь функция постановки учета. Это статистика. Возникает
абсурдная ситуация. Восприятие этой услуги как фискальной акции приводит к тому, что услуга превращается в свою противоположность.

Алексей БАРАБАШЕВ: В 1997 году, когда это делалось в первый раз, процессом подготовки концепции руководил Сатаров. Все это велось
под соусом реформы государственного управления в целом. Было создано три группы по трем направлениям. Во-первых, реформа системы
государственных органов на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации (в муниципальный уровень мы не лезли). Возглавлял эту
подгруппу Тихомиров. Во-вторых, реформа функций государственных органов. Эту группу возглавлял Краснов. И, наконец, реформа
государственной службы, аппарата, который реализует функции на уровне служебных, должностных регламентов государственных служащих. И
этим занималась группа Оболонского. Потом произошло смешение терминологии, когда начали путать реформы государственного управления,
административную и госслужбы.
В 1999 году Центр стратегических разработок возглавил Краснов. Из трех сделали две группы. У Краснова была собственно группа
административной реформы, и была вторая группа - реформы государственной службы, я как раз эту группу возглавлял. И мы
просто-напросто с некоторыми модификациями сделали то, что делалось в 1997 году. А модификация была такая: вместо реформы сказать
слово <модернизация>, чтобы не напугать избирателя. Модернизация государственной службы - это первое, что было сделано. Но денег не
было, отношения были с Государственной думой отвратительные, дальше некуда. Поэтому было сказано: как Моисей водил народ сорок лет
по пустыне, так надо сорок лет водить аппарат по пустыне. Каким образом водить аппарат по пустыне? Вводить образовательные программы
и ждать появления нового поколения. К этому моменту стала активнейшим образом развиваться система факультетов и институтов
государственного управления. Но надежда, что студенты пойдут в госслужбу, не реализовалась. У нас в МГУ 85 процентов выпускников
факультета госуправления идут в бизнес. Потому что они не видят ни перспектив, ни стимулов и вообще система слишком заскорузлая. А в
бизнесе исходная зарплата 700 долларов в месяц сразу после окончания пятого курса.
Даже непрофессионалам совершенно очевидно, что разрыв между тем, как идет административная реформа, с одной стороны, и реформа
государственной службы, с другой, очень опасен. Что такое эффективно работающий госслужащий, если функция дурная и никому не нужна?
Что важно для государственной службы? Стимулы - раз, создание экспертного сообщества - два, образовательные программы - три. И
оценка эффективности - четыре. Если у нас есть стимулы без оценки эффективности, то тогда стимулировать будут своих любимчиков. Если
у нас нет экспертного сообщества, то оценка эффективности провиснет, если у нас нет образования, то не будет ни экспертного
сообщества, ни будущей нормальной государственной службы. Что касается административной реформы в смысле реформирования функций, то
в данный момент возобладал описанный подход: паспортизация функций, устранение дублирующих функций и лишних функций. И далее
предполагается выход на следующую конструкцию - менеджериальную или сервисную. Но ведь помимо этого подхода номер один существует
еще, как минимум, три других, которые оказались нереализованными. Второй - это то, что в программировании называется
<программирование сверху вниз>. Сначала определяется целесообразность, минимальный набор функций, потом он спускается вниз и
раскрывается. То есть не паспортизация, а политическая воля. Третий вариант - экономический. Каждая функция не паспортизируется, а
просчитывается по экономическим параметрам: сколько экономит ее исполнение и сколько средств на нее надо. А после исходя из бюджета
выбирают функции.
И, наконец, четвертая, самая сложная модель, она называется интегральная. Дело в том, что функции любого министерства складываются
из функций, которые выполняют государственные служащие, из должностных служебных регламентов. И работа министерства - это интеграл
работы государственных служащих. Поэтому можно определить регламенты государственных служащих и, интегрировав их в рамках
самостоятельных структурных подразделений, выйти через это на функции министерств или государственных органов. Такой подход еще
никогда нигде в мире не реализовывался, но мне кажется, что он необычайно эффективен. Между прочим, если административная реформа не
будет быстро двигаться, мы де-факто выходим на четвертый вариант, потому что уже в этом году начнется подготовка должностных
служебных регламентов. Следовательно, начнут складываться функции самостоятельных структурных подразделений. Далее станет понятно,
чтo можно делать на уровне министерств. И тогда главным игроком оказывается не министерство, а работающий коллектив или, скажем,
некий департамент, у которого достаточно четкая сумма должностных служебных регламентов, которые можно пересаживать из одного
министерства в другое. Рушится министерство, но вот эту группу мы спасаем и вместе с ее функциями переносим в другое министерство.
Так называемая блоковая система.

А мы выбрали движение по пути, о котором рассказал Андрей Владимирович, и дай Бог, чтобы мы продвинулись.

Андрей ШАРОВ: Мы уже продвинулись. Немного.

[1] Должности и звания участников указаны на момент проведения семинара.

[2] ФГУП - федеральное государственное унитарное предприятие.

[3] СНиП - Санитарные нормы и правила.

[4] РСПП - Российский союз промышленников и предпринимателей.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:39:40

"Отеч. записки". Бюрократия начинает, но: выигрывает ли? (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=811

Бюрократия начинает, но: выигрывает ли?

Ольга Анчишкина

По мнению наблюдателей, внутреннее противоречие проводимой в настоящее время реформы административной системы состоит в том, что она
была инициирована и осуществляется самой этой системой. И даже аппаратный блицкриг весны нынешнего года представляется, в этой
связи, механистичным организационно-штатным мероприятием.
Между тем реформа - закономерный этап развития российской государственности. А потому не случайны ее ход и промежуточные результаты.

Первый этап

Централизованная плановая экономика оставила в наследство обширный по функциям, структуре и размерам государственный аппарат. За
десятилетний переходный период к нему прибавились институты регулирования рыночных отношений: налоговая полиция, регистрационные
палаты, реестровые службы, банковский надзор, комиссии по контролю за выпуском и обращением ценных бумаг и другие. В результате
административная система значительно усложнилась, а компетенции отдельных ее звеньев изрядно запутались. Характерный пример: к
началу реформы только на федеральном уровне функции государственного (надведомственного) надзора в сфере предпринимательства
осуществляли более 40 структур исполнительной власти - и это не считая силовых ведомств[1]. В других сферах также действовали
органы, специально созданные для целей надзора[2]. В федеральных ведомствах было сформировано порядка 27 самостоятельных контрольных
департаментов. Дополнительно внутри подразделений, не являющихся контрольными по основному назначению, работали отделы, инспекции,
управления по надзору за различными сферами хозяйственной жизни.
Значительный объем контрольных функций был возложен на территориальные органы федеральных органов власти. К сфере госконтроля с
энтузиазмом подключались государственные агентства, предприятия, холдинги, научно-исследовательские институты, иные уполномоченные
учреждения[3].
Недееспособность и громоздкость административной системы уже к 1997 году достигли критического уровня. В обществе отчетливо
сформировался запрос на создание результативной и недорогой бюрократической машины, сфера действия которой была бы ограничена
предметами собственно государственного ведения.
Президент Российской Федерации в первых же строках самого первого Послания Федеральному cобранию в 1997 году заявил <о самом
главном - о наведении порядка во власти>.

Россия вошла в период развития, напоминающий эпоху Реформации. Тогда европейская буржуазия тоже потребовала, только от властей
церковных, удешевления всей клерикальной системы, упрощения институтов, вплоть до полной ликвидации некоторых из них, уменьшения
числа посредников между властью (высшей) и людьми, передачи ряда полномочий от церковных служащих самим верующим.
Административная реформа была заявлена политически и началась организационно созданием (7 мая 1997 года) Комиссии по разработке
Программы государственного строительства во главе с руководителем Администрации Президента Российской Федерации. Ее архитектура
выстраивалась постепенно, по мере развития практики государственного строительства, что естественно для исторических явлений, тесно
связанных с политическим, экономическим, правовым, социальным контекстом.
Описание хронологии событий: установления правовых норм, реализации решений, образования и упразднения комиссий - позволяет выделить
несколько этапов процесса, различающихся между собой по содержанию решавшихся задач и по глубине проявившихся в их пределах
общественных конфликтов, и уловить тектонические сдвиги, вследствие которых <трясет> административную поверхность.
Анализ основных реформаторских идей показывает, что на начальном этапе, примерно с 1997 года до конца 2002-го, задачи
преимущественно формулировались в терминах рационализации хозяйственной жизни. Основной задачей считалось разрешение конфликта
нового рыночного общества и старой командной бюрократии, унаследованной от советской социалистической системы. Тогда затрагивалась
даже не сама верхушка айсберга государственного управления, а только отдельный элемент, маленькая, но чрезвычайно чувствительная
сфера - прямое властное регулирование хозяйственной практики самостоятельных экономических структур - новых российских частных
собственников. Данный конфликт носил преимущественно экономический характер и заключался в борьбе различных слоев российского
социума за долю в общественном продукте.
Неудивительно, что начальный этап реформы, который можно определить как экономический, проходил под знаменем <дебюрократизации>.
Главными опорными пунктами реформаторов были Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (далее - МЭРТ) и
Правительственная комиссия под председательством Алексея Кудрина[4].
Во многом именно усилиями МЭРТа были приняты три важнейших Федеральных закона[5], ограничивавшие возможности необоснованного
нарушения прав и свобод предпринимательской деятельности.
Снималось значительное число административных препятствий для бизнеса. Каждый гражданин получал право в пятидневный срок при
соблюдении закрытого[6] перечня сведений и документов начать собственное дело. Тем самым в административном праве утверждался
заявительный, а не разрешительный принцип регистрации предприятия.
Эффект разорвавшейся бомбы имело установление принципа плановости проверок и сужение за счет этого возможностей федеральных и
региональных органов исполнительной власти произвольно вторгаться в хозяйственные дела организаций при проведении пожарного,
санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, торгового, экологического и некоторых других видов надзора.
В этих же сферах госрегулирования упорядочивались полномочия лицензирующих органов. А сам перечень лицензируемых видов бизнеса
сократился, по подсчетам юристов, с 214 до 120.
Системное изменение внес последовавший закон о техническом регулировании[7], также разработанный при непосредственном участии МЭРТа.
Следование стандарту - один из столпов плановой экономики - было объявлено делом добровольным. А обязательные требования, выраженные
в технических регламентах, должны были фиксироваться в актах прямого действия - законах или постановлениях Правительства России.
Объективно меры по дебюрократизации оказали и сейчас продолжают оказывать положительное влияние на экономику. Однако основы для
радикального удешевления государственной машины ими заложено не было, поскольку значительный пласт административных отношений не
реформировался: не затрагивался порядок налогового, валютного, бюджетного, страхового, банковского, биржевого и иных новых видов
контроля рыночных отношений. Новации не коснулись таможенного и иммиграционного законодательства[8]. На <новые> рыночные аспекты
администрирования не распространялись также и нормы лицензионного законодательства, а именно: лицензирование профессиональных
участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, биржевой, страховой, нотариальной и внешнеэкономической деятельности,
использования результатов интеллектуальной собственности.
Аналогично рассматривалась административная реформа и в рамках Комиссии Кудрина. Из всего возможного спектра вопросов на ее площадку
были вынесены административные ограничения в таких - <старых> - сегментах госаппарата, как: государственный энергетический надзор,
подходы к финансированию Госстандарта России (с учетом законодательства о техническом регулировании), административные ограничения
при осуществлении государственного пожарного надзора, функции Минсельхоза, в том числе по ветеринарному, фитосанитарному,
племенному, семенному и иным <старым> видам контроля.
Тем самым, вне зависимости от личных убеждений реформаторов, общественно-политические задачи реформы достигались преимущественно за
счет урезания полномочий старой государственной машины, унаследованной от командной экономики, и укрепления <новых> регуляторов
рынка[9].
Причем и сами реформаторские предложения исходили не из всех, а именно из новых сегментов государственного аппарата -
преимущественно МЭРТа, сформированного из бывших либеральных сотрудников научных институтов, фондов и других экспертных организаций,
которые ни в прошлом, ни в настоящем не исполняли на практике функций пожарников, санитарных врачей, энергетиков, ветеринаров и т.
п. Они были материально независимыми и свободными от рутины. Однако в этой <легкости> была их аппаратная слабость. А реформа
добавляла им административного веса.
При анализе общественных явлений всегда необходимо разделять внутренние устремления людей и суммарный вектор, формирующийся от
взаимного влияния этих устремлений друг на друга. У общественных феноменов содержание накапливается относительно независимо от
частных намерений и устремлений действующих лиц[10]. Теперь, по прошествии нескольких лет, понятно, что на первом этапе реформы
базовое противоречие между обществом и государством трансформировалось в соперничество между отдельными группами чиновников внутри
самого государственного аппарата.
Внося изменения во властные полномочия отдельных профессиональных групп и социальных слоев, класс российского чиновничества
стремился сохранить за собой прибыльные виды деятельности и одновременно закрепить изменяющуюся политическую расстановку сил.
Внутреннее напряжение в бюрократической системе резко возросло. Принятие решений затормозилось. Экономический этап реформы выдохся.

Второй этап

Второй этап реформы начинается в 2003 году. Его концептуальные основы заложил Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003
года ?824 <О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах>, где, в частности, был определен базовый принцип всех
последующих преобразований: организационное разделение правоустанавливающих, контрольных и распорядительных функций государственных
органов. А реформа административной системы нацеливалась на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность,
пересмотр функций федеральных органов исполнительной власти, завершение процесса разграничения полномочий между органами
исполнительной власти различных уровней.
Одновременно, в соответствии с принятыми в 2003 году законодательными актами, предметом изменений стали также и иные сегменты
административной системы: правовые основы государственной службы, административные правонарушения и административная
ответственность, административно-правовые режимы, принципы финансирования бюджетной сферы.
Тем самым реформа распространилась фактически на все сферы административных отношений. Краткий обзор регулирования каждой из них
позволяет уловить трансформации процесса в целом.
Деятельность в сфере пересмотра функций органов исполнительной власти и вопросов государственного управления в сферах экономики,
социально-культурного и административно-политического строительства была самая интенсивная на протяжении всего времени реформы. С
2000-го по апрель 2004 года по данному направлению было издано в общей сложности почти тысяча нормативных правовых актов (законов,
указов Президента, постановлений Правительства). При этом в 2003 году главные содержательные решения были приняты Комиссией Бориса
Алешина[11].
Как известно, Комиссия осуществила <сквозную> проработку функций федеральных органов исполнительной власти, закрепленных за ними
Конституцией России, кодексами и другими федеральными законами, а также указами Президента России, положениями о соответствующих
федеральных органах исполнительной власти, федеральными целевыми программами, иными документами, утвержденными постановлениями
Правительства России. К марту 2004 года было проштудировано более 4 000 соответствующих нормативных записей при одновременной работе
семи рабочих групп, а внутри них - нескольких экспертных групп. Всего к работе Комиссии было привлечено, по утверждению Б. С.
Алешина, порядка тысячи человек.
В итоге признано избыточными порядка 800 функций, дублирующими - 350, требующими сокращения масштабов применения - 500. И,
следовательно, предполагалось сократить админстративную нагрузку примерно на 30 процентов. Новации были значительны. Существенная
часть функций лицензирования предпринимательской деятельности была признана избыточной. Одновременно проработаны вопросы замещения
действующей системы лицензирования на аккредитацию. Избыточными признаны функции мониторинга[12], ведения реестров и отраслевых
балансов, экспертиз и внутриведомственного контроля, ведомственной сертификации, стандартизации, гарантийного и авторского надзора,
сбора сведений от хозяйствующих субъектов, предоставления в статистические органы бухгалтерской отчетности хозяйствующих субъектов,
методического руководства, разработки правил и методов измерений и испытаний. Функции по взиманию штрафов с предпринимателей за
административные правонарушения было решено передать от ведомств в ведение судов. Только в судебном порядке должны были впредь
приниматься решения о прекращении предпринимательской деятельности. Значительный объем полномочий, ранее исполняемых в рамках
административного права, стал регулироваться нормами гражданского и договорного права. Непроцессуальные нормы заменены
процессуальными.
Но главное, Комиссия Алешина сделала первый шаг к <секвестру> полномочий ведомств. И в этом смысле ею была решена самая трудная
политическая задача еще первого этапа административной реформы.
Вместе с тем, одновременно с достаточно последовательным ограничением прямого административного давления на экономику, Комиссия
принимала решения, сохранявшие возможность воссоздавать бюрократический пресс в негосударственных формах. Так, к примеру,
значительный объем ведомственной работы (контроль качества продукции и услуг, выработка протоколов оказания услуг, экспертиза и
иные) передавался от государственных органов в саморегулируемые организации. Тем самым <старые> административные полномочия, в
значительной части, не уничтожались, а делегировались от государственных чиновников рынку, по существу - чиновникам от бизнеса.
Передача функций шла в условиях, когда саморегулируемые организации не были <прописаны> в законодательстве, а действовавшие
профессиональные квазиобъединения во многом не соответствовали требованиям, предъявляемым в мире к подобному типу рыночных
институтов.
В конечном счете, такая <дебюрократизация> ничем не отличалась от легальной приватизации функций государства структурами бизнеса. И
если раньше административная система сводилась к государственным служащим, то теперь административные полномочия могли присваивать
служащие негосударственных организаций. В общем, ликвидируемым бюрократам предоставлялся перспективный пакет социальных гарантий.
Открытым в Комиссии Алешина оставался главный вопрос реформы - о соответствии ведомственных функций задачам государственного
регулирования.
В области реформирования правовых основ государственной службы были установлены единые правовые и организационные основы
гражданской, военной и правоохранительной службы[13].
Установлены этические рамки поведения государственных служащих и введено понятие конфликта интересов при выполнении должностных
обязанностей[14].
В качестве целей реформирования было определено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней,
оптимизация затрат[15].
Введено понятие должностных (служебных) регламентов и определение на их основе обязанностей, полномочий и мер ответственности, а
также аттестаций и оценок эффективности и результативности деятельности государственных органов[16], причем задача оценки
деятельности государственных служащих состояла в повышении качества исполнения должностных обязанностей и оказываемых услуг.
В целях обеспечения открытости и взаимосвязи с гражданским обществом разработаны положения о создании в органах власти комиссий с
привлечением независимых экспертов для решения широкого перечня кадровых вопросов[17]. Предусмотрен ряд антикоррупционных механизмов
и подтверждено единство правового регулирования федеральной и региональной государственной службы.
Всего же с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению административной реформы было принято порядка 117 законов, указов
Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
В области федеративного устройства и местного самоуправления были внесены кардинальные изменения в сверхчувствительную сферу
административных отношений - начал складываться реальный российский федерализм[18] и новый баланс власти и самоуправления[19].
Ключом к решению проблемы стало разграничение предметов ведения по уровням власти, согласование объемов расходных полномочий с
доходными возможностями каждого из уровней власти и преодоление дестабилизирующего влияния нефинансируемых мандатов (неисполняемых
обязательств казны) на административную систему в целом. Тем самым государственные органы субъектов Федерации и местные органы
власти теперь обязывались, а не могли, как было раньше, решать возложенные на них вопросы.
Новые законы ввели в поле правового регулирования более широкий круг отношений и обновили принципы их регулирования. Так применялся
принципиально новый подход к территориальной организации местного самоуправления[20]. И каждый тип муниципального образования -
поселение, муниципальный район, городской округ - обязывался решать свой круг вопросов[21]. И хотя в законе нет прямой формулировки
принципа соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным им полномочиям, этот принцип заложен в идеологии закона. При
этом законом поставлены и пределы хозяйственной деятельности местных органов[22].
Для целей административной реформы принципиально и то, что законом расширена самостоятельность населения в решении местных вопросов
и введены такие формы <прямой муниципальной демократии>, как местный референдум и публичные слушания.
Работа в области административных правонарушений и административной ответственности велась в направлении развития норм
административного права, заложенных ранее[23]. Всего с 2000-го по апрель 2004 года по данному направлению было принято более 30
актов (законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ). Они касались административного обеспечения прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), правил применения контрольно-кассовой
техники, административной ответственности за нарушение условий лицензирования, новых проблем в дорожно-транспортных правонарушениях
и многого другого.
Но для целей исследования административной реформы интересен следующий аспект. В Послании 2003 года Президента Российской Федерации
Федеральному собранию сформулировано положение о необходимости <сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между
гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов>.
По данному направлению каких-либо ключевых решений не зафиксировано. Основным инструментом <разрешения> административных споров
остаются письма и жалобы граждан на действия чиновников. Об этом свидетельствует последовательное увеличение количества обращений на
имя Президента Российской Федерации во время его ежегодного предновогоднего телеинтервью и все возрастающий объем поступающей
корреспонденции, которая идет в вышестоящие органы государственной власти и чей главный адресат - также Президент Российской
Федерации[24]. Не внесено было ясности и относительно перспектив введения административного судопроизводства. Иными словами, на
втором этапе реформы не возникло значимых институтов обратной связи граждан и государства.
В сфере регулирования административно-правовых режимов[25] введенные в административный оборот правовые конструкции (миграционные
карты, квоты, виды на жительство, регистрация и другие) вновь позволили отдельным чиновникам силовых ведомств получать откупные у
лиц, не имевших регистрации, оформлять за государственный счет их <отъезд> на родину и оказывать иные услуги[26]. В связи с чем,
после публичной критики, последовало внесение соответствующих законодательных поправок, вводивших упрощенную процедуру получения
российского гражданства и расширивших перечень оснований для получения гражданства, в частности для отслуживших не менее трех лет по
контракту в Вооруженных силах Российской Федерации.
В финансировании бюджетной сферы главным, наверное, остается провозглашение принципа получения финансовых средств по результатам
работы организации и ее отдельных членов. Бюджетирование, ориентированное на результат, становится одним из способов радикализации
административной реформы.
В целом следует заключить, что на втором этапе реформирование административной системы развивалось одновременно по нескольким
направлениям. Затрагивался широкий спектр административных правоотношений. Были подняты многочисленные и подчас специфические
аспекты административного устройства российского общества.
Наблюдалась тенденция к расширению объектов реформы. И нет уверенности, что все потенциальные объекты были выделены и в правовом
плане оформлены. Иными словами, нет уверенности, что <границы> реформы уже установлены. В то же время не создавалось институтов,
обеспечивающих увязку множественных правовых конструкций между собой, согласовывающих темпы модернизации. Так, в публичном поле
отсутствуют ссылки на какие-либо документы или структуры, координирующие всю совокупность предпринимавшихся действий.
В итоге складывалось особое <уравнение> реформы. Композиционно оно стало не только сложносоставным. Отдельные его элементы имели
своим основанием различные категории общественных связей и отношений. Кадровые вопросы госслужбы, бюджетирование, административные
регламенты и информационная прозрачность - эти и другие направления реформы имели различные алгоритмы и временные периоды правового
оформления, становления правоприменительной практики, затрачиваемые объемы финансовых ресурсов и организационных усилий.
В конечном счете, отдельные <переменные> этого <уравнения> характеризовались различными закономерностями. И степень свободы их друг
от друга, а также общего итога от поэлементного состава временно увеличилась.
А потому расширение масштаба реформы, втягивание в ее орбиту новых правоотношений вызывает необходимость сопряжения отдельных
направлений административной реформы между собой. И постепенно это трансформируется в самостоятельную задачу. Но пока единственным
<гарантом> ее решения является, пожалуй, только Президент РФ.
По широте затронутых общественных отношений реформа на втором этапе вышла за пределы тех ограничений, которые отличают реформу (как
переустройство какой-либо стороны или института общественной жизни) от других категорий общественного развития (таких как эволюция,
прогресс, экономический цикл, смена общественно-экономических формаций и иных). Постепенно реформа превратилась в порядок
общественного развития, стала универсальным способом решения широкого круга общественных вопросов: модернизации вооруженных сил,
капитализации ЖКХ, регионального развития и многого другого[27]. Можно говорить об административной реформе как способе бытования
общественных явлений (в том числе, и явлений более высокого уровня), способом их операционализации. К примеру, показатели роста ВВП
рассматриваются как производные от сжатия размеров государства. А борьба с бедностью - в контексте реорганизации органов
государственной власти, перераспределения финансовых обязательств по уровням власти и обновления регламентов принятия решения.
Такое огосударствление общественной жизни проистекает из объективно существующего дефицита ресурсов вне государства для решения
жизненно важных задач. Но в любом случае превращение административной реформы в способ общественного бытия наблюдается как данность
уже с 2003 года и, значит, способствует завышению роли и значения административной реформы как способа решения общественных проблем.

Третий этап

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года ? 314 <О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти>
ознаменовал наступление качественно нового этапа административной реформы.
Утвержденная структура федеральных органов исполнительной власти реализовывала на практике нормы Указа Президента Российской
Федерации <О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах>, которыми предусматривалось организационное разделение
правоустанавливающих, контрольных и правоприменительных (оказание публичных услуг и распоряжение собственностью) функций. И хотя
последовательность проведенной реорганизации большинством экспертов поставлена под сомнение, радикальность сделанного вряд ли
оспорима. Пределы административных полномочий министерств, агентств и служб были очерчены достаточно жестко.
Постановления Правительства России, принятые в развитие Указа, закрепили введенную правовую конструкцию на уровне содержания
деятельности каждого из вновь создаваемых органов. При этом, как показывает анализ документов, в определении предметов ведения
органов были достаточно полно учтены и использованы выводы Комиссии Алешина. Функции, признанные ранее избыточными или дублирующими,
в целом изъяты из положений о новых органах.
При этом ряд решений носит более радикальный характер, чем предлагалось ранее (так исчезли, наконец, фантомы Госторгинспекции и
Росгосхлебинспекции). А отдельные <перегибы> в <комиссионных> выводах - напротив, выровнены (такие как признание избыточной функции
мониторинга).
Конечно, разовая и кардинальная реорганизация привела к краткосрочному <аппаратному ступору>. Однако конфиденциальная информация,
поступавшая из бизнес-сообщества, позволяла утверждать, что <кавалеристская атака> имела определенные антикоррупционные последствия.
Генезис российской буржуазии протекал при опоре на государственный аппарат. Представители бизнеса неоднократно выражали недовольство
<чиновничьим произволом>, однако органы государственной власти осуществляли свои административные функции, в общем-то, по
согласованию с бизнесом или к обоюдному удовольствию чиновников и бизнесменов. И, что важно, с бизнесом не только крупным, а средним
и малым.
По расчетам Фонда <Индем>, в начале реформы объем внебюджетных финансовых ресурсов, привлекаемых в органы госконтроля, определялся
интервалом возможных минимальных оценок, середина которого - 33,5 миллиарда долларов. Однако независимое натурное обследование
собственной емкости рынка контрольно-надзорных услуг показало, что она составляла в то время порядка 10 миллиардов долларов США[28].
Тем самым легальные и неформальные доходы самой административной системы от реализации контрольных функций оказались в три раза
меньше, чем расходы бизнеса на примерно те же цели.
Объяснений этому несколько. Во-первых, бизнес включает в расходы маржу, которую оставляет от оплаты <барьеров> себе, в легальных и в
нелегальных формах.
Во-вторых, административный пресс осуществляется не только взятками. Вокруг административных препон создаются и развиваются
различного рода бизнесы, основным видом продукции которых является преодоление пресловутых барьеров. Также организуются
многочисленные конторы <обязательных> и <сопутствующих> услуг и товаров. В этих сегментах создавались рабочие места, платились
налоги, росли доходы и осуществлялись покупки, стимулирующие иные виды производств.
Сформировалась и укрепилась <административная экономика>, являющаяся фундаментом воспроизводства тех деформаций рынка, с которыми и
ассоциируется административное давление. Зацементировались каналы обслуживания этих коммерческих интересов. Постоянен стал круг
чиновников, через которых предприниматели приучились решать производственные вопросы. Фактически у каждого из них наработались
многолетние связи в государственных органах и свои инспектора в пожарной охране, торговой инспекции, ветеринарной службе,
гортехнадзоре и в других <нужных> ведомствах.
В этих условиях масштабная и одномоментная перетряска аппарата спровоцировала переподчинение, переименование, перепрофилирование,
смену действующих лиц, изменение порядка прохождения документов, разрыв согласовательного цикла, что способствовало разрушению
среды, питающей <административную экономику>. И было бы неправильно игнорировать положительное влияние свершившегося аппаратного
надлома.
Но главное все же было не в этом. Уже нормотворчество второго этапа отчасти сместило ранние экономические приоритеты реформы.
Ключевые из установлений 2003 года закладывали предпосылки для улучшения качества публичных услуг, усиления исполнительской
дисциплины, ответственности, предотвращения мздоимства - а не только для простого удешевления госмашины[29].

Особенность российской административной реформы заключается в том, что модернизация предпринята в условиях профицита бюджета и в
фазе подъема экономического цикла и мотивируется не столько ограниченностью государственных финансов, сколько бездарным их
расходованием. За государством закрепилась репутация самого плохого собственника, что блокирует применение значительного числа
современных технологий, в том числе государственных гарантий, компенсаций процентов по кредитам, организации кампаний с
государственным участием, венчурного бюджетного финансирования и других. Более того, архаичная государственная машины заматывала
исполнение стратегических решений. Одни и те же поручения годами кочевали из документа в документ. Согласование системообразующих
законопроектов шло многие месяцы и безрезультатно. Поручения исполнялись формально и не по существу. Национальные мероприятия -
подобно восстановлению города Ленска Госстроем России - проваливались.
Достаточно знаменитого примера с удвоением ВВП. Правительство и ведомства не только не представили развернутого плана реализации
указанного положения Послания, но отдельные чиновники позволили себе публично комментировать его адекватность.
Ситуация в общем-то становилось угрожающей. Восстановление чувствительности административной системы к политическим импульсам,
управляемости становилось важнее, чем финансовая легкость конструкции[30].
Наверное, именно с позиций повышения эффективности государственной машины целесообразно, в первую очередь, анализировать новую
структуру и систему федеральных органов исполнительной власти.

Признано, что в результате установления новой структуры аппарат сплющился[31]. В нем выделились две части - высшее руководство,
принимающее политические решения (премьер-министр, вице-премьер, руководитель аппарата Правительства и министры) и основная масса
государственных служащих, которые уже неправомочны согласовывать законопроекты или докладывать вопросы на Правительстве, формируя
тем самым его протокольные решения. Замминистры, начальники укрупненных департаментов, руководители служб и агентств теперь не более
чем <ведущие менеджеры страны>. Тем самым предусматриваются ограничение прав чиновной массы устанавливать цели и общая
менеджеризация аппарата. На усиление этих тенденций сработали и разовая ликвидация 146 правительственных комиссий[32], и сокращение
числа вице-премьеров[33], и даже такая спорная мера, как девальвация института заместителей министров.
Трудно судить о результатах незавершенного процесса, однако с учетом представленной в статье ретроспективы представляется возможным
определить наступивший этап реформы как попытку разбюрокрачивания политики, отлучения от нее армии столоначальников, превращения
большинства из государственных служащих в исполнителей-менеджеров.
Но преобразование государственной машины в инструмент реализации стратегических планов и проектов требует создания механизма
выработки самих стратегий. Пока же инструменты и технологии стратегического планирования в новой структуре органов власти в
развернутом виде не обнаружены. К примеру, аппарат Правительства только согласовывает или отправляет на доработку предложения
политиков-министров. Остается не ясным, кто пишет данные предложения, посредством какой процедуры вырабатывает. Если в качестве
<стратегов> будут выступать рядовые сотрудники департаментов, то стратегическая компонента может и не развиться.
В целом произошедшие изменения в системе исполнительной власти закладывают базу качественного изменения содержания административной
реформы. Так, если раньше в ходе нее решались уникально российские задачи переходного периода, то теперь во все большей степени
встает та же задача, с которой пытается справиться большинство стран современного мира, - повышение эффективности государственной
машины.
Такого типа административные реформы идут почти повсеместно. Реформы пережили Китай, Канада, США, Австралия, Бразилия,
Великобритания, Венгрия, Германия, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, Финляндия, Чили, Южная Корея. Сейчас меняются подходы к
госуправлению в Италии.
Реформа административной системы перестает быть уникально российским явлением. В мире параллельно идет аналогичный поиск форм
государственного регулирования, способных обеспечить эффективность государства как такового. В основном разрабатываются идеи
перестройки административной системы по аналогии с корпоративным управлением - через отделение менеджеровисполнителей от
собственников (представителей национальных интересов). И схожесть подходов здесь очевидна.
Но российская специфика сохраняется в том, что в российских реформах политическое содержание лишь только угадывается. Пока
фиксируется разрыв между оформившимся представлением об идеальной модели и относительно незрелыми условиями ее реализации. В России
подобные ситуации, как правило, разрешаются за счет форсированного продвижения модели, в том числе посредством повышения нагрузки на
отдельные ее инструменты и конструктивные блоки. Так, в конце 80-х - начале 90-х годов на основе форсированной нагрузки на отрасли
топливно-энергетического комплекса удовлетворялись в социалистическом государстве потребности народного хозяйства в энергоносителях
(в ущерб энергосберегающей политике и адаптации целевых ориентиров по отдельным отраслям комплекса). А во времена <шоковой терапии>
рынок вводился опять же через свою производную - свободное ценообразование.
Масштабная реструктуризации органов исполнительной власти показывает, что пока процесс поиска эффективной модели государства идет
через самоотделение административной системы от других сегментов общества. Весьма неспешно исполнительные органы обособляются от
политики, экономики, гражданского общества, а также от научного и экспертного сообщества. Причем, что характерно, никто из субъектов
сам не торопится отдалиться от административной системы. Сращивание бизнеса и государства известно. В политике пресловутый
административный ресурс сделался притчей во языцех. Российское экспертное сообщество далеко от think tanks и не может
рассматриваться как реальный элемент гражданского общества. Пока большинство фондов только <упаковывает> решения, принимаемые иными
социальными группами, т. е. продает инструменты, при помощи которых заказчики придают своим интересам видимость объективных доминант
общественного развития.
Увы, чиновничество по-прежнему остается движущей силой реформы. И не только потому, что иного локомотива не наблюдается. Есть к тому
и еще несколько специфических причин.

Во-первых, к этому подталкивает сама конструкция государственной машины, к которой приложены модернизационные усилия. Никакое хоть
сколько-нибудь значительное мероприятие нельзя осуществить вне исполнительного аппарата и без его участия. Не найдется ни точки
приложения усилий, ни инструментов. Реформирование без бюрократии - прожектерская наивность.

Во-вторых, чиновник идеологически пуст. Главное для бюрократа - остаться внутри часового механизма, а какое время будут показывать
стрелки на циферблате, - для него не принципиально. Общественное положение чиновника зиждется на трех китах: компетенции -
полномочия - статус. И первичен в этой триаде статус. Он является основанием к назначению материального содержания, объема
социального пакета, льгот и привилегий.

А значит, итог текущего этапа будет также зависеть от того, на какие самоограничения готова пойти власть, сохранив при этом
суверенитет и дееспособность российского государства. Формой движения будет форсирование административных преобразований, наделяемых
значением основного способа решения общественных проблем.

[1] Данные за 2002 год.

[2] Таким органом, например, в сфере финансового контроля являлось Федеральное казначейство РФ.

[3] Нельзя не отметить, что контрольные (надзорные) функции выполняет и Правительство РФ как высший контрольный орган за
деятельностью органов исполнительной власти и исполнением решений.
Таким образом, явно или скрытно, с различной долей интенсивности, контроль и надзор присутствовал в работе практически всех звеньев
государственной машины.

[4] Комиссия Правительства Российской Федерации по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации
расходов федерального бюджета на государственное управление, образованная постановлением Правительства Российской Федерации от
08.06. 2001 года ? 452 под председательством заместителя председателя Правительства Российской Федерации - Министра финансов
Российской Федерации А. Л. Кудрина.

[5] Федеральный закон от 8 августа 2001 года ?128-ФЗ <О лицензировании отдельных видов деятельности>, Федеральный закон от 8 августа
2001 года ?129-ФЗ <О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей>, Федеральный закон от 8 августа
2001 года ?134-ФЗ <О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)>.

[6] То есть исчерпывающего списка, не предполагающего расширения в правоприменительной практике, в отличие от открытого,
завершающегося требованием предоставлять <и иные сведения по усмотрению регистрационного органа>.

[7] Федеральный закон <О техническом регулировании> от 27.12. 2002 года ? 184-ФЗ.

[8] Не были дебюрократизированы и полномочия силовых структур, которые в связи с исполнением ими оперативно-розыскных мероприятий,
дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия имели право во внесудебном порядке вмешиваться в
хозяйственную жизнь, не неся при этом гражданско-правовой ответственности за нанесение бизнесу возможного ущерба.

[9] Как представляется, в том числе и в связи с ощущением этого обстоятельства в средствах массовой информации публиковались тогда
материалы, в которых критиковались не только пожарники, врачи, ветеринары, а также деятельность Федеральной комиссии по рынку ценных
бумаг России, Минимущества России и других ведомств. Так, эксперты следующим образом сосчитали успехи Министерства по налогам и
сборам по мониторингу крупных сделок: <:расходы МНС по проведению контроля на сегодня в семь раз превышают полученные от него
поступления в бюджет> (Межибовский И. Инспектора правят Кодекс // Автомир. 2002. ? 13).

[10] Надо отдать должное, что в системе исполнительной власти убеждения относительно мало влияли на карьерный рост. Можно было
исповедовать крайне либеральные или последовательно дирижистские принципы. Но вне зависимости от собственных идей советник Аппарата
Правительства или главный специалист министерства, начальник Департамента министерства или его статс-секретарь - готовили проект
доклада на основании (условно) ранее принятых законодательных актов, постановлений Правительства, действующих федеральных целевых
программ. И самый <принципиальный> из документов запускался по кругу множественных согласований, изменений, замечаний и доработок.

[11] Правительственная комиссия по проведению административной реформы под председательством заместителя председателя Правительства
Российской Федерации Б. С. Алешина образована в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23.07.03 ? 824
постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года ? 451 и стала правопреемником Комиссии Кудрина.

[12] Очень интересное решение, поскольку под понятие мониторинга Комиссия подвела как маркетинг, так и любые иные формы сбора
информации, отслеживания ситуации, ее прогнозирования и даже информирования общественности о работе ведомств.

[13] Федеральным законом от 27 мая 2003 года ?56-ФЗ <О системе государственной службы Российской Федерации>.

[14] Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года ?885 <Об утверждении общих принципов служебного поведения
государственных служащих>.

[15] Указом Президента Российской Федерации <О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации"
(2003-2005 годы)> от 19 ноября 2002 года ? 1336.

[16] Указом Президента Российской Федерации <О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации"
(2003-2005 годы)> от 19 ноября 2002 года ? 1336 и Федеральным законом <О государственной гражданской службе> (принят Государственной
думой России во втором чтении 2 апреля 2004 года).

[17] Федеральный закон <О государственной гражданской службе> принят Государственной думой России во втором чтении 2 апреля 2004
года.

[18] О сложности этой проблемы говорит тот факт, что даже правовая форма ее решения исторически была найдена не сразу. Первоначально
широкое распространение получили договоры Российской Федерации с ее субъектами. С 1994 по 1998 годы их подписали 46 из 89 субъектов
Федерации. Договора как форма не изжиты до сих пор. Восемь из них все еще не расторгнуты, хотя, в соответствии с новым
законодательством, должны пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят существование. Федеральным законом от 24 июня
1999 года ?119-ФЗ <О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации> был закреплен ряд принципов разграничения компетенций и
полномочий. Принятые в последние годы Земельный и Трудовой кодексы, а также Кодекс РФ об административных правонарушениях провели
детальную регламентацию по соответствующим вопросам совместного ведения. Указом Президента российской Федерации от 21 июня 2002 года
?741 была образована специальная Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления под руководством Д. Н. Козака, разработавшая новое законодательство. На втором этапе административной реформы были
приняты два знаковых закона: Федеральный закон от 24 июля 2003 года ?95-ФЗ <О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"> и Федеральный закон от 6 октября 2003 года ?113-ФЗ <Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации>.

[19] Новый Закон - четвертый по счету, если первым считать Закон СССР 1990 года <Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР>. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 года <О местном самоуправлении в РСФСР> и Федеральный закон 1995 года <Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации>.

[20] Устанавливалось повсеместное муниципальное самоуправление: в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных
районах. В частности, из существа Закона вытекало, что наличие <бесхозных> территорий в России не признавалось.

[21] В том числе посредством принятия собственного бюджета, включающего расходные и доходные статьи. Одновременно жестко определен
перечень основных органов местного самоуправления и поставлен заслон для превращения депутатов представительных органов в обычных
чиновников.

[22] Она была ограничена только целями непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. А прежняя практика создания
муниципалитетами, например, вино-водочных заводов становится незаконной.

[23] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года ?195-ФЗ, Федеральный закон <О введении
в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях> от 30 декабря 2001 года ?196-ФЗ,
Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 года ?95-ФЗ. Вопросы административной ответственности также
раскрывает и Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый 28 мая 2003 года ?61-ФЗ.

[24] Справедливости ради следует уточнить, что были предприняты организационные меры по расширению географии и упорядочению работы
общественных приемных полномочных представителей Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан. Из окружных столиц
конторы добрались до менее крупных городов. И доля писем, раньше бы предназначавшихся прямо Президенту, стала, наверное, оседать в
их почтовых ящиках.

[25] Новую станицу здесь открыли Федеральный закон от 31 мая 2002 года <О гражданстве Российской Федерации>, Федеральный закон от 25
июля 2002 года <О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации> и некоторые иные законодательные акты, принятые
ранее.

[26] Бизнес на получении российского гражданства по документам умерших граждан Российской Федерации получил широкую публичную
огласку.

[27] В правовом поле это, в частности, выразилось в обязательном присутствии понятий и категорий административной реформы в
большинстве стратегических документов, а именно: <Энергетическая стратегия России на период до 2020 года> (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года ?1234-р), <Концепция развития рыбного хозяйства Российской Федерации на
период до 2020 года> (распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2003 года ?1266-р), <План действий Правительства
Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации
на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)> (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 августа 2002 года ?1148-р),
<Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)> (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 года ?1163-р) и др.

[28] Обследование проведено экспертным управлением Президента Российской Федерации.

[29] Достаточно вспомнить о возросшей стоимости судебной системы. А собственно численность работников органов госвласти и местного
самоуправления, согласно данным Госкомстата России, возросла за годы реформ с 1 135 тысяч человек в 1999 году до 1 259 тысяч человек
в 2003 году.
Между тем если экономический рост будет продолжен и налогоплательщик материально окрепнет, то столь значительного удешевления
государства, какое требовалось в 1997-1998 годы, не понадобится, и даже некоторые из сегодняшних требований могут быть смягчены. И
вообще демократия - дело дорогое.

[30] Для сравнения можно привлечь историю знаменитой реформы в Канаде. Во-первых, секвестор госрасходов был идеологическим истоком
программы <Государственная служба - 2000>. Группа Нильсона, образованная в 1985 году, рекомендовала ликвидировать более 1 000
государственных программ на сумму свыше семи миллиардов долларов. Во-вторых, в активную фазу реформы в 1994-1995 годах дефицит
федерального бюджета достиг 72,8 процента ВВП (546 миллиардов долларов). Сокращение расходов стало одной из прямых задач, и в 1994
году были установлены планы по их снижению за три года на 29 миллиардов долларов. А меры по исполнению принятых решений как раз и
включали в себя сокращение 45 тысяч государственных служащих, уменьшение объема государственных трансфертов провинциям на четыре с
половиноймиллиарда долларов, ликвидацию 73 государственных организаций, коммерциализацию или реструктуризацию еще 47 государственных
организаций и другие мероприятия.

[31] Вместо старой структуры, состоявшей из 23 министерств, семи госкомитетов, двух комиссий, двух федеральных надзоров и шести иных
органов образовано 14 министерств, 34 службы и 28 агентств. Тем самым введено трехчленное деление, необходимость которого
установлена Указом Президента от 23 июля 2003 года ?824 <О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах>.

[32] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 года ? 215 <Об упорядочении состава координационных,
совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации>.

[33] В прежней структуре их было шесть.

==============
http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=812

Правительство благих намерений

Татьяна Архипова

С первых дней пребывания на своем посту второй президент России заговорил о необходимости административной реформы, в результате
которой должно произойти не только сокращение числа правительственных учреждений и числа чиновников в них, но сокращение и уточнение
их функций, для того чтобы в одном ведомстве не было сосредоточения правоустанавливающих и контрольных функций. Предполагалось, что
управлять чиновники будут лишь предприятиями, находящимися в государственной собственности, остальным - создавать условия, задавать
ориентиры и т. п. Это позволило бы ограничить присутствие государства в сфере производства и услуг, вообще ограничить его функции,
и, значит, освободить поле для деятельности институтов гражданского общества. О необходимости таких мер президент заявлял
неоднократно, но все эти предложения не вызывали энтузиазма у правительственных чиновников, и реформа под разными предлогами
откладывалась. Бюрократия, как правило, противится любым модернизациям; не делает она этого лишь тогда, когда они сулят выгоды
именно ей. В то же время не во всем был последователен и сам президент, назначая в правительство новых вице-премьеров и подбирая
кадры в него исходя из политической целесообразности.

Известно, что один вариант реформы готовился в аппарате самого правительства. Его подготовка довольно широко освещалась в печати.
Согласно правительственному варианту реформу предполагалось начать с сокращения числа функций (которых в общей сложности набралось
более пяти тысяч), закрепленных за тем или иным ведомством. Думается, что направление было выбрано верно - сокращение функций
неминуемо привело бы к сокращению числа владеющих ими структур. Однако неоднократные попытки сократить число функций не давали
положительных результатов - министерства держались за них мертвой хваткой, для видимости соглашаясь на отказ, например, от некоторых
представительских функций. Несмотря на это, правительственная комиссия во главе с Б. С. Алешиным продолжала выявлять избыточные и
дублирующие функции ведомств и готовить к 1 апреля доклад президенту с предложением разработать и принять около четырехсот
нормативных актов, необходимых для проведения административной реформы. Между тем популярность правительства М. М. Касьянова, в
отличие от популярности президента, была весьма невысокой. Оно подвергалось критике со всех сторон политического спектра; во время
думской избирательной кампании на него с критикой обрушились даже его члены. В это время в администрации президента готовился другой
вариант реформы. Проблема сокращения госфункций его авторами была отодвинута на второй план, а президенту была предложена новая
структура правительства и кандидатуры новых министров. Прежде чем охарактеризовать принятые В. В. Путиным меры, попытаемся дать
краткую предысторию органов исполнительной власти в России.

Правительство, утвержденное в мае 2000 года, первоначально насчитывало 24 министерства, шесть государственных комитетов, две
федеральные комиссии, 13 служб, восемь агентств, два надзора. Таким образом, органов исполнительной власти было 55, но в
правительство с правом решающего голоса входили лишь министры. В правительстве сначала было пять вице-премьеров. К началу 2004 года
их стало шесть (по мнению острословов, должность вице-премьера до недавнего времени была в нем одной из самых распространенных),
министерств и других ведомств 52. Помимо вышеперечисленных органов исполнительной власти, к ним были отнесены также Главное
управление специальных программ президента, Государственная техническая комиссия при президенте, его Управление делами. Это было
далеко не самое большое правительство в истории российской государственности.

Число министерств в царской России едва переваливало за десяток, третье коалиционное правительство А. Ф. Керенского вместе с ним
насчитывало 17 членов[1]. В первое советское правительство во главе с В. И. Лениным входили наркомы: по внутренним делам,
земледелия, труда, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по делам иностранным, юстиции, по делам
продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей; наркомат по делам военным и морским был представлен тремя членами
правительства. Затем в правительство пришли наркомы: по железнодорожным делам, призрения, здравоохранения и др., т. е. заявила о
себе тенденция к его росту[2]. Сохранилась она и в союзном правительстве, несмотря на сокращение числа министерств в марте 1953 года
в связи со смертью Сталина и в мае 1957 года при переходе в управлении промышленностью и строительством от отраслевой системы к
территориальной. В предвоенные годы число правительственных учреждений резко увеличилось за счет усиления централизации и, значит,
надстройки республиканских ведомств союзными, разукрупнения Наркомата просвещения РСФСР, Высшего совета народного хозяйства СССР,
дробления наркоматов, созданных в результате упразднения последнего. После войны их количество росло за счет создания новых органов
по руководству промышленными отраслями (в частности, оборонной), строительством. Система органов управления обычно перестраивалась в
связи с очередным кризисом в экономике страны. Число членов правительства превысило восемь десятков при Н. А. Тихонове в середине
80-х годов. Однако не стоит забывать, что в него не входили руководители многих органов исполнительной власти - комитетов, главных
управлений и др. В противном случае состав правительства достиг бы 120 членов. Такому их большому количеству удивляться не стоит -
ведь это было время стопроцентной государственной собственности и господства административно-командной системы управления, постоянно
требовавшей увеличения числа руководящих и надзирающих инстанций. Количество членов правительства Н. И. Рыжкова, как и кабинета
министров В. С. Павлова, было уже значительно меньшим.

Что касается правительств РСФСР периода ее пребывания в составе СССР, то число их членов было невелико - ведь в госаппарате союзных
республик, и в первую очередь в ней самой, многие ведомства отсутствовали. Первое правительство И. С. Силаева, сформированное в июле
1990 года и просуществовавшее год, насчитывало 33 министра и председателя государственных комитетов. Декларацией о суверенитете
РСФСР заявила претензии на создание некоторого числа органов, которых у нее прежде не было, поэтому второе правительство И. С.
Силаева состояло из руководителей 41 центрального ведомства[3]. Более того, в него по сложившейся еще в годы советской власти
традиции по должности входили председатели Советов министров - главы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.
Число правительственных органов имело ярко выраженную тенденцию к росту. Процесс этот усилился после распада СССР: с упразднением
союзных ведомств многие объекты управления на территории России остались без руководства. К середине 1992 года Совет министров, а
именно так в то время называлось российское правительство, представлял собой громоздкий конгломерат ведомств. Министерств,
госкомитетов, других правительственных органов насчитывалось 137. Две правительственные комиссии (одну возглавлял А. Н. Шохин,
другую - В. Ф. Шумейко) проанализировали работу всех министерств и комитетов и пришли к выводу: структура управления слишком
громоздка, ее звенья часто дублируют друг друга, а порой и мешают работе. Отмечалось, что система центральных органов формировалась
в значительной степени эклектично - новые ведомства создавались для решения конкретных актуальных проблем, которые, по мнению
Шумейко, <накатывались одна за другой после исчезновения СССР. С обретением самостоятельности Россией образовалась сумма бывших
союзных ведомств - их было свыше 80, и 44 российских>[4]. Двумя указами президента от 30 сентября 1992 года число правительственных
учреждений сокращалось до 69, главным образом за счет госкомитетов, заменяемых комитетами (руководители последних были выведены из
состава правительства); несколько упрощалась структура самих ведомств, предпринималась не совсем удачная попытка их унификации[5]. И
все-таки это было одно из самых больших правительств в мире. Выход из сложившейся ситуации был найден путем исключения из состава
правительства глав исполнительной власти республик и руководителей ведомств - не министерств. В соответствии с Конституцией РФ 1993
года правительство страны состоит из его председателя, заместителей и федеральных министров. Это позволило сократить состав
правительства почти вдвое - количество министерств в разных его составах насчитывало от 22 до 26; один-два чиновника пребывали в нем
в качестве министра без портфеля, как, впрочем, и руководитель его аппарата. Последующие составы - правительства В. С. Черномырдина,
С. В. Кириенко, Е. М. Примакова, С. В. Степашина, В. В. Путина - были близки к этому показателю. Правда, число вице-премьеров иногда
достигало восьми.

Если сравнивать структуру первого правительства И. С. Силаева с правительством М. М. Касьянова, то можно обнаружить существенные
отличия, но сравнение будет некорректным. Первое из них было органом исполнительной власти государственного образования, части
союзного государства. В нем отсутствовали или находились в зависимом от союзных структур состоянии многие органы, являющиеся
обязательными для суверенного государства. Они были созданы вновь или реорганизованы после распада СССР. В последующие годы в
перечень министерств, других федеральных органов исполнительной власти какие-то изменения вносились постоянно. Связано это было, на
наш взгляд, и с перераспределением функций, поисками оптимального их сосредоточения, и с продолжающимся процессом разгосударствления
собственности, с ее последующим переделом, и с весьма распространенным в то время лоббированием в президентском окружении интересов
ведомств и конкретных лиц и т. п. Для наглядности можно привести следующий пример. В правительстве Силаева существовали Министерство
образования, Государственный комитет по делам науки и высшей школы и Государственный комитет по молодежной политике; в ноябре 1991
года их функции были сосредоточены в двух органах - в Министерстве образования и Министерстве науки, высшей школы и технической
политики. В центральном аппарате последнего министерства в январе 1992 года был создан Комитет по высшей школе, выделившийся в
феврале следующего года в самостоятельное правительственное ведомство. В августе 1996 года Министерство образования и Комитет
объединились в Министерство общего и профессионального образования, которое в мае 1999 года было переименовано в Министерство
образования Российской Федерации. Чтобы закончить разговор об этом ведомстве, отметим, что указом от 9 марта 2004 года оно
преобразовано в Министерство образования и науки. Можно с уверенностью говорить о том, что через переименование, упразднение,
сокращение, укрупнение, разукрупнение прошло подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти. Исключение
составили, пожалуй, Министерство обороны, созданное в 1992 году, и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий (образовано в 1994 году). Несмотря на столь частые реорганизации, имело место
необычайное дублирование функций - вспомним, что с преступностью в любых ее проявлениях <боролось> до десяти правительственных
учреждений, но покончить с ней не удалось до сих пор.

Громоздкостью и непостоянством отличалась структура самих федеральных органов исполнительной власти. Так, в министерствах, помимо
коллегии, имелись комитеты, службы, департаменты, управления, отделы и другие подразделения. Дробность структур была такой, что
соотношение руководителей и исполнителей зачастую выглядело как 1:1. Объяснить это можно тем, что начальнику, пусть и маленькому,
положена повышенная зарплата.

Однако значительной части населения страны по большому счету нет никакого дела до количества министерств, их внутренней структуры и
даже числа чиновников. Как справедливо заметил один из экспертов, какое дело водителю до числа болтов в автомашине, главное, чтобы
на ней можно было комфортно ездить. Эффективность работы любого правительства оценивается по изменениям в экономической, социальной
и иных сферах жизни людей. Нельзя отрицать наличие положительных сдвигов в экономике, например, но одна часть аналитиков считает,
что связаны они исключительно с высокими ценами на нефть на мировом рынке, другая заподозрила статистиков в том, что материальное
положение россиян они оценивают не по доходам, а по расходам, в то время как увеличение последних обусловлено падением курса
доллара. Население тратит накопления предшествующих лет. В то же время все критикующие правительство М. М. Касьянова обвиняют его в
том, что по существу ни одна из начатых еще при первом президенте России реформ за последние четыре года не имела существенного
продолжения. Видимо, все это вместе взятое и подтолкнуло В. В. Путина к решительным действиям.

Российская Конституция 1993 года по воле ее авторов позволяет президенту, формально не являющемуся главой правительства, с одной
стороны, руководить его работой, а с другой - дистанцироваться от него. В преддверии президентских выборов В. В. Путин решил от него
отмежеваться. События развивались стремительно и следовали одно за другим. Он 24 февраля 2004 года своим указом отправил
правительство Касьянова в отставку. Хотя аналитиками это предрекалось давно, чуть ли не с первого года пребывания премьера в этой
должности, этот шаг главы государства оказался для многих неожиданным - ведь из сообщений средств массовой информации было известно,
что Касьянов незадолго до этого подавал президенту просьбу об отставке и она не была удовлетворена. Все ожидали, что она состоится
после президентских выборов. Как это у нас в последние годы принято, журналисты и аналитики с энтузиазмом стали подбирать ему
замену, но имени будущего главы кабинета не угадал никто.

Новый глава кабинета был представлен общественности и исполняющим обязанности членам правительства 1 марта. М. Е. Фрадков был мало
кому известен. Между тем он дважды входил в состав правительства в должности министра (сначала внешних экономических связей и
торговли, затем - торговли), возглавлял Федеральную службу налоговой полиции; с упразднением последней был назначен полномочным
представителем России при Европейском союзе в ранге министра. Знакомство В. В. Путина с ним состоялось еще тогда, когда будущий
президент России был вице-мэром северной столицы и отвечал за внешнеэкономические связи. Как признался сам Президент, сначала
Фрадков покорил его своей порядочностью, а позднее и готовностью выполнить любое поручение руководителя.

Президент подписал указ <О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти> 9 марта[6]. В соответствии с ним в систему
федеральных органов исполнительной власти теперь входят только федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Количество министерств было сокращено с 23 до 14, зато количество служб и агентств увеличено более чем в 1,6 раза. В итоге общее
количество всех этих органов вплотную приблизилось к численности таковых в правительстве Н. А. Тихонова.

Разработчики указа посчитали необходимым общее число функций, которыми наделяются федеральные ведомства, условно разделить на пять
групп: по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, правоприменительные, по управлению государственным имуществом,
по оказанию государственных услуг.

Указом предпринимается очередная попытка - последняя имела место в августе 1996 года[7] - дать определения каждому из видов
федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с ними министерства становятся органами, осуществляющими функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами президента и правительства сфере.
Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере, а также специальные функции в области обороны,
государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы страны, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению
государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Таким образом, пять
предложенных групп функций в соответствии с числом разновидностей федеральных органов перегруппировано в три. В соответствии с ними
функции правоустанавливающие, контрольные и правоприменительные отделились друг от друга. Однако деление это утрачивало смысл из-за
предусмотренного указом подчинения федеральных служб и агентств министерствам. Ряд аналитиков усматривает в этом фактическое
сохранение института вице-премьеров и увеличение их числа.

В соответствии с указом в правительстве остается один вице-премьер, к 14 министрам в ранге министра добавлен руководитель аппарата
правительства, что уже бывало в прежних составах. В результате предложенной реорганизации Россия получила одно из самых компактных
правительств в своей истории. Невелико оно и по сравнению с правительствами других государств.

Еще больший резонанс, нежели отставка правительства Касьянова, назначение премьером Фрадкова и упомянутый выше указ, вызвали
последующие назначения членов самого кабинета и руководителей служб и агентств. Выяснилось, что из 17 членов правительства с
некоторой долей условности новичками в нем являются семь. Оказалось, что мeста в правительственных структурах из числа прежних
высокопоставленных чиновников пока не нашлось лишь Касьянову. Не исключено, что это реакция на то, что он уж слишком в сердцах,
уходя, хлопнул дверью. Как заявил глава нового кабинета, <люди не должны потеряться, перемещаясь по вертикали вниз>[8].

После персональных назначений членов правительства также стало ясно, что высказываемое еще накануне парламентских выборов
президентом и его окружением желание иметь правительство парламентского большинства не осуществилось. Вскоре стало очевидным и то,
что вряд ли последуют существенные сокращения чиновничьей страты. Почти сразу после назначения членов правительства В. В. Путин
подчеркнул, что <мы не ставили целью просто механическое сокращение штатов. Только оттого, что мы сократим лишних 100 или 200
человек, лучше не будет>, но некоторое сокращение возможно[9]. Повторил это и М. Е. Фрадков, заявив, что <мы не преследуем цели
сократить число чиновников. Для нас главное - удержаться и не наплодить новых>[10]. Воздерживаясь от прямой критики главы прежнего
правительства, глава государства подчеркнул, что целью предпринятых шагов <является другая структура и выстраивание по-другому
функций и механизма власти как такового... Капитально должен быть сокращен аппарат правительства, должны измениться его функции.
Раньше это было теневое, параллельное правительство. Министерство принимало решение, потом это решение закидывали вице-премьеру,
вице-премьер - в аппарат правительства. Министр не нес ответственности, ссылаясь на аппарат. Аппарат кивал на вице-премьера,
вице-премьер кивал на министерство: У нас в некоторых сферах (скажем, в сфере военно-технического сотрудничества) согласования
ходили по кругу по 18 месяцев>. По его мнению, это должно уйти в прошлое[11]. Судя по имеющейся информации, наибольшему сокращению
(до 20 процентов штатной численности) будут подвергнуты две конкурирующие до недавнего времени и дублирующие друг друга структуры -
Администрация президента и аппарат правительства.

По меньшей мере удивление у общественности вызвало многократное повышение заработной платы высокопоставленным госслужащим с целью
<приближения ее к рыночному уровню>. В ближайшее время, чтобы <не было соблазна брать взятки>, ожидается ее повышение остальным
чиновникам. Делается это в условиях, когда зарплата бюджетников, не говоря о пенсиях и детских пособиях, не достигает прожиточного
минимума. Его достижение бюджетникам обещано в течение трех лет.

Полтора месяца спустя после подписания указа от 9 марта президент заявил, что документ этот базовый: <После того как мы посмотрели,
как он работает в жизни, стало ясно, что что-то подзабыли, что-то упустили>[12]. После этого заявления главы государства аналитики
озаботились прогнозами дальнейших мероприятий реформы, связанных с сокращением числа федеральных служб и агентств, их
переподчинением и т. п. Назывались и сроки их проведения - после вступления президента в должность и отставки правительства.
Действительно, 20 мая 2004 года указом <Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти> В. В. Путин внес коррективы в
мартовский указ. В соответствии с ними сокращено число групп функций федеральных органов за счет отказа от так называемых
правоприменительных; воссозданы <забытые> ведомства; внесены некоторые изменения в структуру органов; перераспределены - главным
образом путем подчинения премьеру - службы и агентства, хотя большинство их осталось <за министерствами>; продлены сроки исполнения
данных ранее поручений; уточнены некоторые формулировки. Реформа находится в начале пути. Уже подсчитано, что в ближайшие месяцы
необходимо принять не один десяток правительственных постановлений, внести изменения в 15 федеральных законов[13].

Последние изменения в правительстве сейчас много критикуют. Наиболее распространенной является точка зрения, что новое правительство
будет <карманным>, <техническим>. Скорее всего это так - глава государства для проведения намеченных реформ посчитал необходимым
иметь <максимально прозрачное и подотчетное ему лично правительство>. Критики обеспокоены и возможной в ближайшем будущем борьбой
между членами нового кабинета за доступ к президенту, сопротивлением даже лояльных ему министров тем или иным мероприятиям в рамках
начатой административной реформы.

Историку трудно критиковать факты незавершенных процессов - ему, как отмечал В. О. Ключевский, знание событий и их причины
необходимо дополнить их последствиями. Только результаты позволят оценить реформу по достоинству. Однако согласиться с такой ее
оценкой, что это <первая с советских времен глубокая административная реформа>, думается, нельзя хотя бы потому, что в советские
времена реформами назывались реорганизации, а настоящие реформы так и не состоялись - разбивались об административно-командную
систему. Сейчас же главное состоит в том, чтобы минимизировать чиновничье сопротивление начатой реформе. В условиях проведения
модернизации сверху, в отсутствие институтов гражданского общества, вполне понятны опасения тех, кто говорит о том, что Россия в
очередной раз, объявив о благих намерениях, вполне может свернуть с пути их реализации. А пока нам надо ждать первых шагов нового
правительства.

[1] См.: Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.

[2] См.: Первое советское правительство. Октябрь 1917 - июль 1918. М., 1991.

[3] См.: Правительство России и федеральные органы исполнительной власти: Структурный справочник. М., 1995. С. 97-101.

[4] См.: Известия. 2.10.1992. С. 2.

[5] См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. ? 41. Ст. 2278, 2279; Известия. 2.10.1992. С. 2.

[6] Собрание законодательства РФ. 2004. ? 11. Ст. 945.

[7] См.: Собрание законодательства РФ. 1996. ? 34. Ст. 4081.

[8] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.

[9] Аргументы и факты. 2004. ? 11. С. 4.

[10] Московский комсомолец. 13.03.2004. С. 2.

[11] Аргументы и факты. 2004. ? 11. С. 4.

[12] Известия. 2004. 22 апреля. С. 2.

[13] Известия. 2004. 21 апреля. С. 1.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:38:56

Цели и риски административной реформы. Беседа В. Куренного с Симоном Кордонским (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=809

Цели и риски.

Беседа c Симоном Кордонским

Со старшим референтом президента РФ Симоном КОРДОНСКИМ беседует заместитель главного редактора <Отечественных записок> Виталий
КУРЕННОЙ

=============================
Виталий Куренной. Симон Гдальевич, административная реформа, получившая новый импульс накануне переизбрания действующего президента
на второй срок, готовилась, тем не менее, уже давно. Каковы ее приоритетные цели и задачи?

Симон Кордонский. Не могу указать документа, в котором цели, задачи и технология реформы были бы четко прописаны. Думаю, что
административная реформа в основном мотивирована общим ощущением несоответствия того, как функционирует власть, - тому, что
естественным образом происходит в стране. И что должно происходить. Это несоответствие было, наверное, всегда, но в последнее время
у власти появились возможности и желание изменить ситуацию. Ведь административный механизм действует очень плохо. Управленческие
сигналы <сверху вниз> не проходят. Как, впрочем, не проходит и информация <снизу вверх> - о том, как и чем живут люди.
Правоприменение как институт формируется с большим трудом. Это связано в значительной мере с состоянием нашей нормативной базы. У
нас есть законы и поручения, указы и распоряжения, а также другие нормативные документы. Насчет законов: с 1991 года издали 12 тысяч
или около того. Законы противоречат друг другу, так как принимались по политической необходимости и под давлением лоббистов.
Действующие законы не систематизированы - в юридическом смысле этого слова. В результате человек из бизнеса или юрист от бизнеса
всегда имеют некоторую свободу для проведения решения в свою пользу - опираясь на выгодные им законы.
Кроме законов есть, наконец, прямые поручения - <приказы> подчиненным, контроль за исполнением которых не ведется. В результате они
не исполняются. Кроме того, многие действия чиновников (чаще всего не по их злой воле) направлены не на получение результата -
исполнение решения, а на согласование позиций с другими чиновниками по форме и содержанию принимаемого решения. Ведь решение, в
конечном счете, это такая бумага, документ. На документах должна стоять виза, много виз - от всех чиновников, должностные интересы
которых планируемое решение затрагивает. Поэтому - <ты ставишь мне визу на этом документе, а я визирую нужный тебе документ>.
Решения в исполнительной власти по сути принимаются коллегиально, и персональной ответственности за них ни один чиновник не несет.
А если чиновник связан с бизнесом, то он сделает все, для того чтобы не визировать документ, затрагивающий интересы связанного с ним
бизнеса. Это означает, что бизнес, имеющий своего представителя в аппарате, обладает конкурентным преимуществом по отношению к
предпринимателям, которые этих представителей не имеют. Совокупность таких связанных с бизнесом чиновников в целом создает огромную
нагрузку на предпринимательство, на экономику в целом, снижая ее конкурентоспособность.
Цель административной реформы в том, чтобы исполнительный механизм стал действительно исполнительным. Нужно отделить процедуры
согласования от процедур исполнения, а также уменьшить нагрузку на бизнес, которая возникает в силу всеобщности процедур
согласования. Грубо говоря, изъять из системы исполнительной власти те звенья, которые <много берут> - как в смысле денег, так и в
смысле времени. Еще одна цель административной реформы - чтобы на каждый случай, на каждое принятое решение был ответственный
чиновник, <крайний>. Чтобы не приходилось искать козла отпущения случайным образом, но можно было сказать: это твоя компетенция, ты
принимал решение. Вот и отвечай по полной.

- Усиление личной ответственности действительно упоминается как одна из целей производящихся изменений в системе исполнительной
власти. Но ответственность можно понимать по-разному: например, как ответственность перед парламентом или как ответственность перед
партией (и избирателями) в случае формирования правительства по партийному принципу. Но та модель <личной ответственности>, которая
принята, не имеет к этому никакого отношения. Это, скорее, ответственность по милитаристскому принципу - перед вышестоящим
начальством.

- Ответственность перед первым лицом: он подписывает приказ о назначении, он может подписать и указ о снятии или о взыскании. Не
совсем понимаю, как в сложившейся системе власти может появиться ответственность перед парламентом или тем более партией.

- Судя по выступлениям тех людей, которые комментируют административную реформу со стороны государства и со стороны приближенного к
власти экспертного сообщества, ее приоритеты формулируются по большей части в экономических терминах. Предполагается, что в
настоящее время те реформы, которые проводились главным образом в экономической сфере, исчерпали свой потенциал, и в этой ситуации
административная реформа должна обеспечить условия для более быстрого экономического роста. Грубо говоря, за счет изменения
административной системы можно дополнительно обеспечить еще, скажем, два процента роста ВВП. То есть для общественности
административная реформа позиционируется в первую очередь как механизм стимуляции экономического роста.

- Это, конечно, своего рода экономический редукционизм. Еще существует наивная вера в рынок, который сам себя организует, - своего
рода либеральный экстремизм. Эту - экономическую - форму подачи целей реформы можно объяснить тем, что экономически активное
население у нас выступает одновременно и как наиболее активная часть общества в целом. На нее и приходится ориентироваться.

- Как можно охарактеризовать сложившуюся на сегодняшний день систему отношений между рынком и государством?

- Процессы, протекавшие в России в последнее время, были в основном дележом собственности бывшего СССР. В Советском Союзе были
накоплены огромные ресурсы - за счет принудительного труда и естественного богатства. В ходе распада каналов, связывавших элементы
Страны Советов, выделялась колоссальная энергия - ресурсы превращаются в деньги. Вся постсоветская экономика основана на выставлении
на рынок разного рода ресурсов: сначала оборонка, потом пошла нефтянка, металлы, драгметаллы, химические производства,
электроэнергетика. Но вот уже много лет, начиная, наверное, с 1997 года, на рынке не появляется новых материальных ресурсов. Это не
значит, что их нет. Они есть, например ресурс, связанный с ЖКХ. Есть огромный ресурс земли, но он капитализируется локально, а не
глобально.
Когда на рынке появлялся очередной ресурс, он обрастал рыночными субститутами - акциями, облигациями, кредитами, депозитами,
депозитарными расписками и т. д. После 1997 года, когда на рынок перестали выходить новые типы ресурсов, ресурсом стала сама власть.
И этот результат - прямое следствие политики <молодых реформаторов>, почему-то решивших, что розданная ими в ходе залоговых
аукционов собственность на сырье и энергоносители - высшее и последнее достижение либерализации экономики. Уже семь лет основным
предметом торга является сама власть.

- Власть как инструмент перераспределения выведенных на рынок ресурсов?

- Да. Причем все это участниками рынка очень четко осознается. Но сейчас рынок передела уже исчерпывает себя и не порождает денег.
Нельзя бесконечно переделивать, нужно выводить на рынок новые ресурсы или снимать административный пресс, ограничивающий свободную
торговлю уже выведенными на рынок товарами и услугами. Отсюда и разговоры об административной реформе как способе освобождения
ресурсов.
Что такое нынешняя административная система? Ведь как система она не описана, не задана однозначно в нормативных документах.
Следовательно, ее как системы не существует. Есть административный механизм. И этот механизм занимается в основном тем, что
отсасывает деньги из экономики и превращает их в сокровища чиновников и предпринимателей. В сокровища в политэкономическом смысле
этого слова, ведь барыши чиновников не включаются в рыночный оборот, не порождают новых рыночных субститутов.

- В структурном смысле реформа нацелена на создание более компактного, но сильного, эффективного государственного аппарата. Приведут
ли эти изменения к эмансипации рынка?

- Пробовать надо. Прецедента решения такого рода задач просто не существует. Уровень вовлечения населения в административную
торговлю был и остается в России беспрецедентно высоким. Возможно, лишь в Северной Корее остался сопоставимый с нашим
административный рынок.

- Иначе говоря, с аналитической точки зрения не верно при рассмотрении ситуации с административной реформой исходить из допущения об
уже сформировавшемся капиталистическом рынке, которому мешает государственная система.

- Я считаю, что такое допущение неверно. Говорить, что рынок у нас возникает, а государство ему мешает, - неверно. Рынок у нас
всегда был - это административный рынок, и по своему масштабу этот рынок намного шире того, что существовал, например, где бы то ни
было. Потому что на традиционном рынке те ценности, которые у нас продаются - печати, подписи и так далее, - никогда не были
предметом открытого торга. Наша проблема не в расширении рыночных отношений, а в сужении области действия административного рынка.

- Можно ли в этой связи предположить, что постсоветские реформы вообще не с того начались? Получается, что рынок просто не может
возникнуть при существующем административном механизме, и все усилия по его созданию ушли как вода в песок.

- А почти ничего и не делалось. Немногое, что сделал Гайдар, - это вынудил Ельцина подписать документы об отпуске цен. Второй
радикальный документ, о свободе торговле, так и не был реализован. Либеральность всех других действий ельцинских правительств с моей
точки зрения - глубоко сомнительна.

- Тем не менее сокращение административного рынка и развитие нормальных рыночных отношений желательны?

- Желательно сужение административного рынка. Но здесь возникает очень сложный вопрос социальной стабильности. Институтами
административного рынка у нас поддерживается огромная социальная сфера. В ходе административного торга между субъектами Федерации и
регионами всегда находится способ поддерживать хотя бы на минимальном уровне потребности граждан, лишенных по разным обстоятельствам
возможности - или желания - участвовать в дележе ресурсов.
Драматичность нынешней ситуации по сравнению с советской состоит не в том, что сейчас больше <бедных>. Их было не меньше, а может
быть, даже и больше. Но категория бедных в советские времена совпадала с категорией нищих, которым ничего <не светило> и от которых
мало что зависело. Это было определенное место в социальной иерархии.
В результате реформ бедными стали социально значимые слои населения - учителя, врачи, военные. Это люди, которые имеют высокий
уровень образования, они осознают и переживают свою бедность. При этом существующий административный механизм удерживает их на
каком-то уровне бедности, без нищеты.

- Таким образом, если мы говорим о рисках административной реформы, то в качестве первого можно указать на проблему социальной
стабильности. Она связана главным образом с бюджетной сферой, от которой последняя в процессе административного торга получает
определенный, хотя и минимальный ресурс.

- Это один аспект проблемы, второй аспект связан с положением на мировых рынках. Понятно, что в этой сфере никаких дружественных
отношений быть не может. Здесь есть только выгода. Фактическое же отсутствие государственной поддержки отечественному экспортеру
приводит к тому, что Россия теряет рынки - рынки нефтяные, газовые, рынки вооружения. Даже при физическом росте экспорта, как в
случае с оружием, все равно происходит сужение этого рынка, что, в свою очередь, приводит к росту внутренних напряжений, в частности
к росту безработицы.
Государство должно лоббировать интересы наших производителей, но в силу своей организации оно не способно сейчас это делать. И это
также одно из направлений реформы - выстраивание такого государственного аппарата, который был бы способен лоббировать отечественный
бизнес за пределами страны.
Все государства и все правительства поддерживают своих экспортеров в стратегически важных областях. Что такое экспорт оружия? Это
еще и экспорт инфраструктуры по обслуживанию оружия, это обучение и т .д. При советской власти все это было, сейчас же у нас остался
только экспорт оружия. У нас нет политической, идеологической, пропагандистской поддержки наших традиционных направлений экспорта. В
рамках существующей системы власти это оказывается невозможно. Попытки проводить внешнеполитическую пропаганду делались и при
Ельцине, и во время первого срока президентства Путина. Но не один проект пока не работает. И МИД не работает как институт поддержки
отечественного товаропроизводителя.

- Наши заявления о возможности вхождения в различные союзы и объединения вроде ЕС или ОИК служат приемом такой внешнеполитической
пропаганды?

- Это несколько другой аспект проблемы. В ЕС и ОИК решается задача включения в определенную нормативную сферу, на членов которой
распространяются правила игры, обеспечивающие некоторые конкурентные преимущества. При этом на каких-то рынках мы проиграем (в
основном на внутренних), а на каких-то можем выиграть.

- Какое место в рамках проводимой административной реформы занимает борьба с коррупцией?

- Что значит борьба с коррупцией и что такое вообще коррупция? Есть несколько десятков криминологических определений коррупции. Если
подходить с точки зрения административного рынка, то поскольку он всеобщий - все в него включены, то там нет коррупции. Есть система
связей, система прямых и косвенных обменов услугами. Является ли это коррупцией или нет?
Понятие коррупции возникает в римском праве, когда жестко определено устройство государства, есть писаный закон. И когда чиновник
нарушает закон, совершает некоторые противоправные действия, получая за это вознаграждение, то это, конечно, коррупция. Если же
система прав не выстроена, если административная система не кодифицирована, то не совсем понятно, что такое коррупция.

- И все же на интуитивном уровне мы все понимаем, что такое коррупция.

- Но при этом существует всеобщая практика коррупции: <все дают и все берут>. То есть распространение этого явления не позволяет
говорить о нем как о криминальном феномене. Это социальный феномен, феномен, который компенсирует неадекватность административного
механизма реально идущим процессам - экономическим, политическим и социальным.
Обращу внимание на то, что там, где советская власть боролась с коррупцией, мы до сих пор наблюдаем тяжелые политические
последствия, многолетнюю политическую нестабильность из-за разрушения традиционных - пусть и коррупционных - связей. В Грузии,
например. Отсутствие коррупции может быть целью, но не борьба с ней.

- В какой мере деятельность Комиссии при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией и недавнее повышение зарплат
чиновникам являются эффективными шагами по сокращению коррупции?

- Повышение зарплат само по себе не ведет к уменьшению коррупции. Если чиновник живет на процент со связанного с ним бизнеса, то
повышение зарплат в лучшем случае может привести к пропорциональному сокращению этого процента. Результат будет ясен, когда
выстроится новая система связей. Сейчас идет сокращение штатов на 30-40 процентов, складывается совершенно новая структура аппарата,
вводится новый документооборот, новые функции, ликвидируются старые. И если будет какая-то борьба с коррупцией, то уже в рамках той
системы, которой еще нет и которая только складывается. А названная Комиссия пока собиралась лишь один раз. Наверное, будет
собираться и дальше и что-то делать, но уже в новой ситуации.

- Какие еще риски административной реформы можно было бы назвать?

- Основной риск, что ничего не получится. Административная система не заработает так, как она должна работать.

- Каковы критерии эффективности проводимой реформы? Как мы узнаем, получилась ли она?

- Темпы экономического роста - более высокие, чем сейчас планирует Минэкономразвития. И социальная стабильность.

- Административная реформа даже при весьма узкой трактовке этого понятия включает множество компонентов. Она должна решить проблемы
кадров, престижа госслужащих, ресурсного обеспечения государственных функций, прозрачности власти, административных регламентов,
законодательного обеспечения и т. д. и т. д. Мы видим, что начались организационные преобразования в федеральных органах
исполнительной власти и были повышены зарплаты. Каким образом можно оценить логику этих шагов, что является наиболее эффективным
инструментом оптимизации существующей административной системы?

- Главное, что реформа началась. Сам факт ее начала уже является значимым. Перетрясли аппарат, который был священной коровой,
изменилась структура связей в нем, его функции. Возможно, это не выглядит слишком значительным шагом с точки зрения непрофессионала,
но профессионал понимает, что это весьма существенные, кардинальные изменения в системе. Возникает совершенно новая ситуация: не
ясно пока, к кому ходить за визой и чей звонок значим.
Если раньше изменения были номинальными, они только назывались изменениями, а ничего не происходило, то сейчас произошли реальные
изменения в структуре аппарата. Может быть, еще не совсем понятно, положительные они или нет, но это изменения.

- Насколько эти изменения протекают в русле тех шагов по проведению или подготовке к проведению административной реформы, которые
осуществлялись при прежнем правительстве? Там ведь также шла бурная, хотя и не отражавшаяся в публичном пространстве деятельность.

- Развивалось одно направление административной реформы - анализ функций. Предполагалась очень сложная процедура, многоуровневая -
анализ функций, их классификация и т. д. Все это никак не было связано с текущей работой аппарата. Сейчас же был реализован
принципиально иной подход - чисто правовой. Функции были разделены на правоустанавливающие, контрольные и менеджерские, и они были
сосредоточены в разных подразделениях аппарата управления.

- Можно ли указать, на какие именно экспертные разработки опирается проводимая сейчас реорганизация системы исполнительной власти?
Таких программ было сформулировано довольно много: группой Краснова, РСПП и т. д.

- Едва ли на какие-то определенные. Это собственное творение, исходящее из недр аппарата.

- В связи с этим может возникнуть впечатление, что предпринимаемые шаги имеют несколько хаотичный характер, связанный, возможно, с
текущей политической конъюнктурой, например, с желанием встряхнуть электорат накануне последних президентских выборов.

- Раньше это было невозможно из-за риска нарушения стабильности. Четыре года ушло на то, чтобы минимизировать возможные политические
потрясения. Как только стало возможно произвести такую реорганизацию без политических потрясений, это и было сделано.
Следующий этап - это разделение бюджетных полномочий и обязательств. Если функции будут разделены между министерствами, службами
контроля и агентствами и деньги будут в агентствах, то можно ожидать самого серьезного сопротивления со стороны губернаторов.
Окажется, например, что финансовые потоки организуются таким образом, что существенная часть денег уйдет в муниципалитеты - в ущерб
региональным органам власти. Конечно, в регионах имеется разветвленная и диверсифицированная сеть источников получения доходов -
серых, черных и т. д. Но все эти источники, сам способ получения этих средств привязаны к бюджетному потоку. Как только этот поток
изменится, придется менять форму бытования власти в регионе. А к этому многие губернаторы просто не готовы.

- В этой связи можно, видимо, ожидать серьезного сопротивления реформе именно по этой линии. Не слишком ли поздно начали проводить
реформу?

- Раньше нельзя было, потому что не было гарантии стабильности.

- Кто у нас выступает основным заказчиком административной реформы?

- Президент. Институт президентской власти, который в настоящее время является достаточно сильным, чтобы инициировать процесс
преобразований.

- Может ли президент в данном случае опираться на общество, на предпринимателей или же на какие-то силы внутри самого аппарата?

- Он опирается на народ. Рейтинг президента и доверие к нему таково, что он может в данном случае напрямую опираться на народ. Такой
опоры нет в сфере политики, потому что у нас нет политиков, а есть лоббисты.

- Однако это все же лоббисты каких-то групп?

- Или самих себя. Достаточно посмотреть на Совет Федерации: в нем много весьма богатых людей, которые сами по себе являются
институтами. Не важно, какие регионы они представляют, в первую очередь они имеют в виду свои интересы. Политических же партий у нас
по сути никаких нет. Нынешняя партия власти - это мобилизованный под возможные будущие партии политически активный контингент, не
имеющий ни партийной программы, ни представления о том, что происходит в реальности - за пределами тех отношений, который задаются
процедурой <дал - взял>.

- Существуют ли в недрах самого аппарата силы, поддерживающие и продвигающие реформу? Иначе говоря, есть ли <команда реформаторов>
во власти?

- Я о такой команде не слышал. Тем, кого у нас называют реформаторами, президент уже неоднократно говорил, что прогнозируемые ими
темпы роста его не устраивают. Конечно, так называемые либеральные экономисты исходят из существующего положения дел, но
рассматривают ограничения на рост как заданные на поколения вперед, на них они не покушаются. Любопытный факт: при анализе функций,
который проводило в основном Минэкономразвития, из своих собственных 600 функций или около того оно отказалось всего от
шести-восьми.

- Да, это показательно. И все же довольно странно: народ - абстрактное понятие, за которым, вообще-то, стоит та или иная система
интересов и групп.

- В данном случае, народ - это те, кто избрал президента в марте этого года. Кроме того, в обществе остались какие-то еще советские
группы: учителя, врачи, ученые, военные, токари и слесари. Бизнеса как социальной группы у нас еще нет, его нет ни в политике, ни в
социальной сфере.

- Разве пример Ходорковского не показывает, что по меньшей мере у крупнейших предпринимателей существуют потребность и ресурсы,
чтобы организовать часть общества для реализации определенных социальных и политических интересов? Для демократических систем это
нормальный шаг в направлении развития политических и гражданских институтов, и он был пресечен.

- Это одна из возможных интерпретаций истории с Ходорковским. В определенном смысле речь идет о проблеме нелегитимной власти,
которая появилась у предпринимателей после 1997 года. Этой властью корыстно пытались пользоваться и Гусинский, и Березовский, и
Ходорковский. Но если Березовский и Гусинский раздавали деньги чиновникам и давили на власть через СМИ, то Ходорковский действовал
по-другому.
Этот вопрос имеет отношение к нашей теме в той мере, в какой власть сырьевых группировок, сформированных в ходе залоговых аукционов
1997 года, опиралась на коррупцию. Эта власть коррупцию порождала и воспроизводила. Сырьевым баронам нужна была старая
государственная машина, чтобы зарабатывать деньги. Но, с другой стороны, именно эта машина и ограничивала развитие их бизнесов. И
бароны стали предпринимать действия по реорганизации государственной машины, <коррумпируя> чиновников для того, чтобы снимать
негативные для себя последствия инициированных ими же - баронами - административных преобразований. Такая сказка про попа и его
собаку.
Положение такого рода предпринимателей изначально двойственно. С одной стороны, они находились в публичном поле, где выстраивали
красивые схемы и говорили красивые слова. Но при этом практика у них была совсем другая, такая же, как у любого бизнеса. Конечно, им
мешают административные барьеры, но ведь они благодаря им и сделали свои капиталы. Ликвидация барьеров равнозначна изменению схемы
бизнеса. А ведь в нем привычка, схема - это главное. И на словах выступая за административную реформу, они в силу своей практики, в
силу существования в форме этих огромных корпораций, делали все, для того чтобы административная реформа осталась проформой.

- Подытоживая, можно сказать, что реформа не может опираться на рыночные силы по причине их заинтересованности в существующем
положении дел?

- Это инерционные, лоббистские административно-рыночные силы, рассчитывающие на то, что источник ресурсов неисчерпаем. Что им всегда
будет что делить. А не делить, так переделивать. А это совсем не так.

- Спасибо за интересную беседу.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:38:16

"Отеч. записки". Юрий Кузнецов. "Некоммерческое государство". Об "общественном благе" как псевдонаучном понятии (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=808

Некоммерческое государство

Юрий Кузнецов

В общественной дискуссии, сопровождающей основные манифесты и практические шаги административной реформы, стало общепринятым мнение,
что она является воплощением последнего слова либерализма, так как ориентируется на передовые западные образцы. Тема эта настолько
обширна и разнообразна, что ее невозможно сколько-нибудь подробно разобрать в рамках одной журнальной статьи. Поэтому мне показалось
разумным сконцентрировать внимание всего лишь на одной предпосылке, которую разделяет большинство идеологов и разработчиков реформы,
а также участников общественной дискуссии. Это - представление о том, что государство является производителем некоторых услуг для
граждан и общества в целом, и вследствие этого его отдельные учреждения составляют <государственный сектор экономики>. Отсюда
вытекает идея повышения <эффективности> государства (государственного сектора) путем создания для государственных учреждений и
отдельных служащих соответствующих материальных стимулов (заинтересованности).
Однако прежде, чем анализировать эту идею саму по себе, полезно увидеть ее в контексте всей идеологии реформы.

Базовые идеологемы административной реформы

Характеризуя некоторые фундаментальные положения наиболее распространенных вариантов идеологии административной реформы, которые
задают <систему координат> для принятия и реализации решений исполнительной власти и являются составной частью нынешнего российского
<правительственного либерализма>, я не претендую на полный охват этой идеологии и останавливаюсь лишь на тех ее аспектах, которые
важны с точки зрения заявленной узкой темы.

Исходная точка - <функции исполнительной власти>

Предполагается, что каждый орган исполнительной власти выполняют некий набор <функций>, закрепленных (или не закрепленных) в
нормативно-правовых актах. Одной из главных задач административной реформы является правильное распределение функций между органами
исполнительной власти. Если говорить о некоем <мейнстриме> в идеологии реформы, то он, в целом, может быть охарактеризован следующим
образом. Необходимо составить максимально полный, и в то же время разумно ограниченный, список функций исполнительной власти, а
затем распределить эти функции по отдельным органам (министерствам, службам, агентствам и т. п.) в соответствии с теми или иными
критериями.
Что касается <исчерпывающего списка функций>, то обычно считается, что его можно получить путем инвентаризации совокупности функций
существующей системы органов исполнительной власти с последующим сокращением одних функций и, возможно, добавлением других. Хотя в
целом признается, что эта совокупность раздута, и выдвигается требование отмены части функций или передачи их негосударственным
структурам, критерии такого отсева обычно формулируются крайне расплывчато - например, функция может быть отменена, если <ее
исполнение возможно самими участниками рынка>.

Организационное разделение функций по типам

Считается, что функции могут быть довольно точно разделены по группам: правотворчество (принятие нормативно-правовых актов); надзор
и контроль; правоприменение; управление государственным имуществом; оказание государственных (общественных) услуг[1]. При
реформировании эти функции должны быть организационно разделены: каждый государственный орган должны выполнять функции только одного
типа.

Эффективность. Бюджетирование, ориентированное на результат

Функции органов исполнительной власти - утверждается далее - могут выполняться более или менее эффективно. Необходимо добиваться
выполнения их с наибольшей эффективностью. Но для этого сначала нужно сформулировать четкие, желательно количественные, критерии,
позволяющие оценить степень достижения поставленных перед органами власти целей, которые, в свою очередь, вытекают из функций.
Эффективность (в самом широком смысле) определяется путем сопоставления измеренных таким образом результатов с затратами на
содержание соответствующих органов власти. Данный подход должен распространяться на все уровни иерархии государственного управления.
Пожалуй, наиболее четко данная идеологическая посылка сформулирована в варианте концепции административной реформы, разработанном
группой Александра Шохина в рамках РСПП:

<Уже в ближайшее время необходим и практически возможен переход от затратной к результативной модели бюджета. Средства должны
выделяться не на содержание органа, а на достижение конечных результатов, на основе общественно значимых приоритетов. Такой бюджет
основан на долгосрочных переходящих лимитах ассигнований, оперативном распоряжении средствами, оценке деятельности по достигнутым
результатам и эффективности использования средств. Необходимо переместить акцент с детального контроля расходов на тщательное
обоснование, оценку "стоимости" и контроль результатов[2]>.

В зарубежных работах, посвященных государственным финансам, такой подход в последнее время часто называют <бюджетированием,
ориентированным на результат> (калькой с английского performance budgeting, далее сокращенно - БОР)[3]. Принципиально важно в этом
подходе не само по себе формальное установление целей и критериев, которое является обычной управленческой процедурой, но именно
попытка сопоставления затрат и результатов и распределения ресурсов в зависимости от результатов, потенциальных или достигнутых.

Государство - производитель услуг

Подход к функционированию административных структур с точки зрения эффективности и БОР фактически неявно подразумевает, что
государство в целом и его органы по отдельности занимаются некоторой экономической деятельностью - оказывают обществу услуги,
которые общество тем или иным образом оплачивает. Вследствие этого встает вопрос о соответствии оплаты произведенным услугам. Ответ
на этот вопрос и призвана дать система критериев, на основе которых оценивается деятельность государственных органов и определяются
объемы финансирования. В некотором смысле можно утверждать, что при этом тот или иной орган или учреждение (министерство, инспекция,
школа, больница и т. д.) выполняют госзаказ, за который получают деньги из бюджета.
Применительно к федеральным органам исполнительной власти данный подход ограничивается БОР. В отношении к государственным
учреждениям, оказывающим <бесплатные> услуги, аналогичные соответствующим платным рыночным услугам - например, в сфере образования и
здравоохранения, - предлагается внедрять более жесткие квазирыночные схемы управления и финансирования. Например, так называемое
<подушевое нормативное финансирование> общеобразовательных школ означает, что расходы на учебный процесс распределяются между
школами пропорционально числу учеников согласно общеизвестным стабильным нормативам. Считается, что школы при этом будут
заинтересованы в том, чтобы привлекать больше учеников за счет повышения качества образования.
Нетрудно видеть, что, при всех отличиях, такого рода схемы принципиально ничем не отличаются от БОР на уровне министерств. И в том и
в другом случае предполагается создать систему материальных стимулов, оставаясь в рамках государственной системы и не сокращая ни
функций государства, ни объемов его деятельности по производству услуг.

Материальное стимулирование государственных служащих

В ходе дискуссии об административной реформе высказывалось множество различных предложений по улучшению управления персоналом
государственных органов и учреждений и по реформе государственной службы. Для рассматриваемой темы важно то, что среди прочих
звучали и предложения по материальному стимулированию служащих, побуждающему их стремиться к достижению формально зафиксированных
целей организации - от выплаты премии за достижение соответствующих результатов до включения соответствующих критериев в трудовой
контракт руководителей. По сути дела, БОР предлагается довести до уровня отдельного служащего.

Критика господствующей идеологии административной реформы

Государство - производитель благ и услуг

Описанные в предыдущем разделе идеологические предпосылки реформы государственного аппарата, взятые в совокупности, имеют в основе
одну общую идею, а именно - представление о государстве как производителе благ (услуг), деятельность которого подчинена
экономической логике. Конечно, производимые им блага и услуги - особого рода, вследствие чего и оплата со стороны потребителей
производится не обычным рыночным способом, а через налоги.
Но это не меняет глубинной сути - экономическая логика производителя применима к государству в полной мере. Проблема нынешнего
российского государственного аппарата заключается в несоответствии его действий этой логике, а цель реформы - приведение их в
соответствие с нею.
Блага (услуги), которые должно производить государство, обычно определяются как те, которые не могут быть произведены на рынке в
достаточных количествах, чтобы удовлетворить некие <общественные потребности>. К их числу относятся так называемые <общественные>
или <коллективные> блага (public goods). Приведем определение <общественных благ> из популярного учебника по экономике
государственного сектора:
<Общественное благо отличается двумя свойствами: несоперничеством в потреблении и неисключаемостью. Несоперничество означает, что
благо доступно одновременно многим потребителям, и предельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю.
Под неисключаемостью подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие издержки предотвращения доступа к благу
дополнительных потребителей>[4].
В качестве примеров <общественных благ> обычно приводятся национальная оборона и законодательство, а также правоохранительная
деятельность (в масштабах государства). Эти блага являются <общими> для всех жителей страны. Но приводятся также примеры
<общественных благ> локального характера, таких как городское благоустройство, охрана общественного порядка, бесплатные дороги и
мосты.
В одной из своих статей на страницах <Отечественных записок> мне уже довелось продемонстрировать, что понятие <общественных благ>
является псевдонаучным и противоречит самим основам экономической науки, а также здравому смыслу[5]. Главным аргументом было то, что
вне рыночного обмена не существует никакого объективного критерия, позволяющего измерить, в <достаточном> или в <недостаточном>
количестве произведено то или иное благо, чтобы удовлетворить <общественные потребности>. Кроме того, невозможно разделить реально
производимые блага и услуги на <общественные> и <частные>, так как практически все производимые товары и услуги в той или иной
степени обладают характеристиками <общественных благ>.
Но для целей данной работы необходимо взглянуть на теорию общественных благ несколько с другой стороны. После ознакомления со
списком примеров таких благ в любом учебнике остается ощущение, что авторы смешали в одну кучу принципиально разные объекты. С одной
стороны, к <общественным благам> относят товары и услуги, которые могут производиться в <обычной> экономической логике, но при этом
обладают некоторыми особыми свойствами (<особость> которых зачастую надумана) - дороги, мосты, музеи и т. п. В принципе они могли бы
производиться и в рамках свободного рынка, т. е. добровольного обмена, хотя теоретиков <общественных благ> не устроило бы
произведенное количество. Но, с другой стороны, к категории общественных благ относят институты, связанные с применением
государственной власти, т. е. принуждением.
Я смею утверждать, что последняя категория объектов не только не является <общественным благом>, но и в некотором смысле вообще не
является экономическим благом.
Лучше всего проиллюстрировать этот тезис примером. Предположим, строится бесплатная дорога. Если представить себе, что все окрестные
жители получили на договорной основе компенсацию потерь от шума и выбросов, то можно сказать, что эта дорога является <общественным
благом> в том смысле, что никто не проиграл от ее проведения, зато многочисленные владельцы автомобилей от этого несомненно
выиграли. Очевидно, что такое производственное действие может осуществляться и в условиях свободного рынка на добровольной основе,
тем более если дорогу сделать платной (в противном случае ее строительство было бы актом чистой благотворительности, но, тем не
менее, осуществляемым полностью добровольно).
Предположим, с другой стороны, что принят закон, запрещающий некоторые действия и предписывающий наказание за эти действия -
например, большой штраф или тюремное заключение за торговлю некачественным товаром. Очевидно, что не для всех граждан государства
этот закон является <благом>. Он, конечно, выгоден потенциальным покупателям, но совершенно невыгоден потенциальным недобросовестным
торговцам. Иными словами, принятие закона для одних членов общества является экономическим благом (услугой), но для других оно
является нежелательным внешним воздействием. То же самое относится к правоохранительной, судебной деятельности и даже к национальной
обороне - т. е. ко всем институтам, связанным с применением государственной власти. И это логически неизбежно, так как применение
власти связано с принуждением по отношению к некоторым гражданам и лицам, находящимся на территории государства.

Смешение логики экономического управления с логикой власти

Здесь я вынужден прибегнуть к нескольким длинным цитатам. Первым, кто сформулировал принципиальные отличия между производственной
деятельностью, подчиняющейся принципам экономического расчета, и государственным управлением, был выдающийся представитель
классического либерализма Людвиг фон Мизес. Этой теме посвящена его книга <Бюрократия>[6], которая, по-видимому, неизвестна нынешним
российским <либеральным> теоретикам и практикам административной реформы. А жаль, так как знание некоторых основ уберегло бы их от
тупиковых решений[7].
Мизес противопоставляет <управление во имя прибыли> <бюрократическому управлению> - или, можно сказать, управлению в сфере
производства государственному управлению.
В сфере производства действует стремление к прибыли, которая выражает одобрение производственного решения потребителями.

<Ни капиталисты, ни предприниматели, ни фермеры не определяют, что должно производиться, - это делают потребители. Производители
производят не для своего собственного потребления, а на рынок. Их основная цель - продать свою продукцию. Если потребители не
покупают предлагаемые им блага, бизнесмен не может окупить сделанные им затраты. <:>

Что значит высказывание, когда мы говорим, что производство определенного товара А не окупается? Это свидетельствует о том, что
потребители не хотят платить производителям А столько, сколько тем нужно для покрытия затрат на необходимые факторы производства,
тогда как в то же самое время доходы других производителей оказываются выше их издержек производства. <:> Мотив прибыли - это как
раз тот фактор, который заставляет бизнесмена наиболее эффективным образом обеспечивать производство тех товаров, которые хотят
использовать потребители>.
Соответственно, инструментом оценки результативности производственной деятельности является экономический расчет - сопоставление
выручки и расходов с использованием рыночных цен.

<При руководстве экономической деятельностью необходимо решать следующую задачу. Существует бессчетное количество разновидностей
материальных факторов производства, и внутри каждой из них факторы отличаются один от другого как по своим физическим свойствам, так
и по тому месту, где они имеются в наличии. Существуют миллионы и миллионы рабочих, сильно отличающихся друг от друга по своим
способностям к труду. Технические дисциплины предоставляют нам информацию о бесчисленном количестве вариантов производства
потребительских благ при использовании имеющихся в наличии природных ресурсов, капитальных благ и рабочей силы. Какие из этих
технологий и планов обладают наибольшими преимуществами? Какие из них следует претворить в жизнь, поскольку они смогут в наибольшей
степени способствовать удовлетворению самых насущных нужд? Какие следует отложить или отвергнуть, поскольку их осуществление
отвлечет факторы производства от других проектов, осуществление которых будет в наибольшей степени способствовать удовлетворению
насущных нужд?
Очевидно, что на эти вопросы нельзя ответить при помощи вычислений в натуральном выражении. В расчетах невозможно объединить
множество различных вещей, если для них не существует общепринятого измерителя.
В капиталистической системе все проектирование и планирование основывается на рыночных ценах. <:> Только рыночные цены позволяют
ответить на вопрос, будет ли выручка от осуществления проекта N больше, чем затраты на него, то есть принесет ли оно больше пользы,
чем осуществление других возможных планов, которые не могут быть реализованы из-за того, что необходимые факторы производства
используются для проекта N>. Благодаря системе рыночных цен в условиях свободного рынка и частной собственности на средства
производства становится возможным учет затрат и результатов всех операций, проектов и подразделений, а следовательно - управление и
бюджетирование на основе критерия прибыли (т. е., по сути дела, БОР).

<Цифры бухгалтерской книги служат ориентирами для ведения как всего бизнеса, так и каждого из его подразделений. Неокупающиеся
подразделения закрывают, те, что приносят прибыль, - расширяют. Не может быть никакой речи о том, чтобы сохранять убыточные
производства, если отсутствуют перспективы в не слишком отдаленном будущем сделать их прибыльными.
В рамках ориентированного на прибыль предприятия ответственность может быть разделена. Каждый управляющий отвечает за работу своего
подразделения. Это его заслуга, если отчеты свидетельствуют о получении прибыли, и его вина, если они свидетельствуют об убытках.
Собственные эгоистические интересы понуждают его вести дела своего подразделения с предельным вниманием и усердием. В случае убытков
он окажется их жертвой>.

Управлению на основе экономического расчета и критерия прибыли, которое возможно и уместно в сфере производства товаров и услуг для
потребителей, Мизес противопоставляет то, что он называет <бюрократическим управлением> (не придавая этому названию никакого
отрицательного оттенка). Бюрократическое управление уместно там, где деятельность направлена не на производство товаров и услуг для
потребителей в рамках свободного рынка, а на реализацию политической власти. Классическое определение Мизеса:

<Бюрократическое управление - это метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности
на рынке. Запомните: мы не говорим, что успешное управление государственными делами не имеет никакой ценности, мы говорим, что оно
не имеет цены на рынке, что его ценность не может быть выявлена путем операций на рынке и, соответственно, не может быть выражена в
деньгах>.

Он поясняет:

<В сфере государственного управления не существует связи между доходами и расходами. <:> Доход, извлекаемый в виде таможенных
тарифов и налогов, не "производится" административным аппаратом. Его источником является закон, а не деятельность таможенников и
сборщиков налогов. Нет никакой заслуги сборщика внутренних государственных доходов в том, что жители его округа богаче и платят
более высокие налоги, чем жители другого округа. Время и усилия, нужные для сбора налогов, не зависят от объема облагаемого налогами
дохода, с которым имеет дело государственная служба.
Цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учета.
В сфере государственного управления достижения нельзя выразить в рыночных ценах. Поэтому в управлении государственными учреждениями
приходится использовать принципы, совершенно отличные от тех, которые применяются в системе, ориентированной на прибыль.
Бюрократическое управление - это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным
властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа - выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода действовать
в соответствии с собственными убеждениями ограничена.
В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности
служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как
должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные
административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не
они, а те, кто обладает верховной властью>. Критерием успеха в сфере бюрократического управления, по Мизесу, является точное
выполнение всех законов, а также инструкций и указаний вышестоящих руководителей. Это естественно, так как в сфере государственной
власти нет никакой возможности соизмерять затраты и результаты, а целеполагание и выделение ресурсов находится в руках верховной
власти - монарха или народа.
Рассматриваемый нами аспект идеологии административной реформы, используя мизесовские термины, можно оценить так: это попытка
распространить принципы управления на основе критерия прибыли на область, где применение этого критерия неуместно и неадекватно.

<Даешь хозрасчет!>

Конечно, критерий прибыли нельзя применить к органам государственного управления и к бюджетным учреждениям, предоставляющим услуги
бесплатно. Поэтому в рамках подготовки административной реформы предпринимаются многочисленные попытки разработать некие
количественные критерии, которые послужили бы аналогом рыночных цен, выражающих предпочтения потребителей.
Естественно, такие критерии всегда носят искусственный характер. В случае органов, осуществляющих функции государственной власти
(силового принуждения), они логически невозможны (соответственно, все предлагаемые <критерии> - просто <липа>). В случае же
производства товаров и услуг государственными и муниципальными учреждениями любые попытки заменить рыночные цены рассчитанными
показателями приводят к искажениям в структуре производства - к перепроизводству одних услуг, дефициту других (с очередями и прочими
<радостями>), а также к припискам и фальсификациям.
На самом деле жителям бывшего СССР все это хорошо знакомо. Многие помнят так называемую <косыгинскую реформу> 1965 года, когда была
предпринята попытка <перевести на хозрасчет> основную массу производственных предприятий. Известно и то, к чему она привела - к
постепенной коммерциализации системы государственной власти, с одной стороны, и многочисленным производственным дисбалансам и
автономизации (<ползучей приватизации>) предприятий - с другой. Известно и то, чем это закончилось - <ползучей приватизацией>
государственной власти и тяжелым экономическим кризисом, связанным в том числе и с неурегулированностью вопросов собственности.
Факторы, лежавшие в основе этого кризиса, во многом не преодолены и до сих пор.
Приведу краткое описание отрицательных последствий введения <хозрасчета> в рамках государственной административной структуры. В
сфере осуществления государственной власти происходит своего рода <коммерциализация> государственных органов, деятельность которых
становится направленной не на исполнение воли суверена и принятых законов и норм, а на увеличение денежных поступлений. В конце
концов, это может привести к тому, что органы, осуществляющие принуждения, вместо обеспечения выполнения правовых норм начинают
действовать как своего рода фирмы, осуществляющие насилие в коммерческих интересах.
В сфере оказания услуг государственными учреждениями (например, образования, здравоохранения, культуры, спорта и т. д.) <хозрасчет>
не может решить проблемы производства услуг в должном количестве и нужного качества в соответствии с предпочтениями потребителей.
Главные препятствия состоят в следующем:

1) <хозрасчет> не создает рыночных цен, так как основная масса производителей остается в государственной собственности и реализует
свои услуги бесплатно или по ценам, регулируемым государством. Следствием этого является невозможность рационального планирования в
соответствующих секторах экономики. Результат - дефициты, низкое качество услуг и растущие бюджетные расходы;

2) искусственно разработанные критерии эффективности приводят к заинтересованности учреждений в искажении отчетных данных, а также в
оказании политического влияния на сам состав критериев. Следствием оказывается опятьтаки снижение качества услуг и раздувание
бюджетных расходов;

3) <хозрасчет> такого рода создает дополнительные стимулы к использованию государственного имущества в личных целях и к коррупции.

Главный вывод этого раздела: идеология административной реформы в ее нынешнем виде во многом повторяет идеологию <внедрения
хозрасчета> в советскую экономику. В долгосрочном плане последствия ее реализации будут аналогичны - деградация государственной
власти и экономический кризис в отраслях производства, традиционно относимых к <бюджетным услугам>.

Альтернатива: некоммерческое государство

Возможно ли предложить альтернативную стратегию реформирования государственного устройства, которая не содержала бы пороков
<хозрасчетного подхода>? На мой взгляд, можно.
В целом этот подход можно охарактеризовать как концепцию силового, властного, непроизводственного, некоммерческого государства. Суть
ее состоит в том, что государство должно выполнять только функции, связанные с применением законного, легитимного принуждения
(насилия) и не должно заниматься производством товаров и услуг. Соответственно, государство должно владеть только той
собственностью, которая используется для потребления (потребляется в процессе функционирования государства), и не должно владеть
производственной собственностью.
Все производство товаров и услуг должно осуществляться в негосударственном (частном) секторе. Все вопросы воздействия государства на
производственный сектор осуществляется путем применения власти - принятия законов и других нормативных правовых актов, принятия и
исполнения судебных решений, надзора и контроля.
Даже в такой сфере, как военное производство и инфраструктура двойного назначения, государству не следует владеть и управлять
производственными предприятиями. Та степень контроля, которая действительно может потребоваться государству для осуществления своих
базовых функций, более эффективно может быть достигнута путем принятия норм (стандартов) мобилизационной готовности, надзора
(контроля за исполнением норм) и реквизиции (изъятия частной собственности для государственных нужд в случае военного положения,
чрезвычайных ситуаций и других подобных обстоятельств). Обеспечение требуемой степени секретности и мобилизационной готовности также
осуществляется регулированием и надзором. Надо учитывать, что в то же время сами механизмы реализация права собственности и
управления государственным имуществом медлительны и громоздки и не могут быть эффективно использованы для осуществления
государственных (т. е. силовых) функций, в особенности таких как поддержание правопорядка и внешней безопасности.
Тем более это относится к сфере образования, здравоохранения и культуры. Здесь государство должно вводить стандарты обслуживания и
обеспечивать их исполнение силой принуждения. Само же оказание услуг должно осуществляться независимыми производителями по рыночным
ценам[8].
С другой стороны, в сфере собственно государственных, т. е. властных, функций административная реформа должна заключаться в
подробной и тщательной разработке всех административных и юридических процедур, так как по самой своей природе эти сферы
деятельности требуют тщательной формализации[9].
В то же время здесь должен быть введен запрет на какую-либо производственную, коммерческую или квазикоммерческую деятельность
органов государственной власти и силовых структур.
Разумеется, это лишь самые общие принципы. Их реализация требует подробной проработки конкретных мер, и все это не изложишь в рамках
одной публицистической статьи. Тем не менее именно такой подход приведет к действительному укреплению государства, развитию сферы
социальных услуг и позволит избежать ловушек <хозрасчета>.

===================

[1] Некоторые авторы добавляют к этому списку еще и <разрешение конфликтов>.

[2] <Административная реформа: Позиция РСПП. 14.05.2003> [ http://www.opec.ru/library/article.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no=].

[3] Подробнее см.: Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Центр
фискальной политики, 2002.

[4] Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. М.,2000. С. 40-41.

[5] Кузнецов Ю. Что мы не знаем о налогах // Отечественные записки. 2002. ?4-5. С. 11-21.

[6] Далее цитаты из этой книги приводятся по изданию: Черная книга бюрократии. М., 2003.

[7] В вышеупомянутом учебнике Л. И. Якобсона вообще не упоминаются ни Мизес, ни его книга, ни понятие экономического расчета.

[8] Исключением может быть оказание некоторых видов экстренной помощи в чрезвычайных ситуациях, где цены могут регулироваться, но
спектр таких случаев довольно узок. В любом случае государству не следует владеть фирмами - производителями медицинских услуг.

[9] Среди широко обсуждавшихся подходов к административной реформе только концепция РСПП делает акцент на необходимости разработки
закона об административных процедурах, административных регламентах, стандартах исполнения функций и вообще на насущной потребности
в формализации и тщательной юридической проработке административной деятельности. К сожалению, авторы концепции не видят, что это
требование противоречит основной идеологии документа, носящей <хозрасчетный> характер.

От	Георгий
К	Георгий (27.06.2004 19:54:31)
Дата	01.07.2004 22:35:12

"Отеч. записки". В. Куренной. В поисках достоинства: смысл и логика административной реформы (*+)

http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=803

В поисках достоинства

Уважаемые читатели! Не удивляйтесь, пожалуйста, обнаружив в этом номере ОЗ изрядное количество анахронизмов. Дело в том, что номер,
посвященный проблемам административной реформы, мы начали готовить совсем давно - давнeе, чем некоторые из нынешних реформаторов
начали обдумывать план этой самой реформы. И поскольку административное устройство родины покуда таково, что преемственность -
идеологическая ли, кадровая ли - наблюдается у нас в крайне ограниченном объеме, часть собранных нами материалов утратила
актуальность ровно в тот мартовский день, когда Россия обрела нового премьер-министра.
Интересно, что, вопреки широко признаваемой важности административной реформы, мы столкнулись с серьезными трудностями в процессе
сбора материала по этой теме. Фактически нам так и не удалось найти ответов ни на один из сформулированных нами вопросов, хотя мы и
пытались формулировать их предельно просто. Например: в чем цель административной реформы? Каков должен быть ее результат? Каковы
критерии оценки ее успешности? Кто является ее объектом, а кто субъектом? Каковы ее стратегия и тактика, а также методы решения
поставленных задач, если таковые могут быть поставлены? Не говоря уж о вопросах <что делать?> и <доколе?>...
Нам не удалось отыскать людей, способных или по долгу службы обязанных ответить на эти вопросы. Нам даже не встретились
сколько-нибудь приближенные к центрам выработки административных решений люди, в задачи которых входила бы квалифицированная
постановка вопросов. Возможно, мы просто не сумели до них добраться ввиду их исключительной занятости. С тех пор как
административная реформа сорвалась из глубокого оврага, где пребывала последние лет десять, и понеслась в неизвестном направлении,
чиновники, приставленные к ней, и вовсе замелькали, как версты полосаты.
Возможно, мы были просто слепы и не заметили настоящего центра реформы. Возможно, мы пали жертвой собственных неадекватных ожиданий:
заметили, но не узнали. Ведь читали же мы несколько посвященных реформе документов, подготовленных разрозненными учреждениями и
группами самоорганизовавшихся граждан. И ни в одном не вычитали того, чего искали, - простых ответов на простые вопросы.
Впрочем, возможно и другое объяснение: мы искали то, чего нет. Согласно расхожему мнению, объектом реформы, равно как и ее
субъектом, является власть. Но власти-то и нет. Не в том смысле, что безвластье, а в том смысле, что не существует власти помимо
совершенно конкретных обсевших различные ее ветви индивидов - тех самых мелькающих в идиотических сводках влиятельности <обитателей
Кремля> и прочих хорoм, украшенных государственным флагом. А они ведь кто? Они ведь люди - со всеми вытекающими. Со случайными и
закономерными пороками и достоинствами, со страхами и амбициями, с теми же страной-культурой-образованием за плечами, что и мы.
Пронзительная теория сталинской негативной селекции хотя и справедлива, но не исчерпывающа. Не так уж все было здорово и до того. И
даже совсем до того. Всегда забавно перечитывать толстовскую <Историю Государства Российского от Гостомысла до Тимашева>. На фоне
нынешних событий в отечественной политической жизни обращает на себя внимание не знаменитый рефрен <земля, кажись, обильна - порядка
ж нет как нет>, а лирическая концовка, посвященная славной - особенно по сегодняшним меркам - плеяде российских министров:

С горы со криком громким
In corpore, сполна,
Скользя, свои к потомкам
Уносят имена.

Се Норов, се Путятин,
Се Панин, се Метлин,
Се Брок, а се Замятин,
Се Корф, се Головнин.

Их много, очень много,
Припомнить всех нельзя,
И вниз одной дорогой
Летят они, скользя...

Казавшиеся Толстому букашками министры, по крайней мере Корф и Головнин, по нынешним временам смотрелись бы титанами. Но сетовать на
измельчание человеческой природы и невежество чиновников - дело неблагодарное. Природа и есть природа, а своих чиновников мы
заслуживаем. Удельный вес людей, склонных к чтению книжек без картинок и при этом каким-то образом оказавшихся относительно близко к
кормилу власти, во все века и повсюду примерно одинаков. В России сегодня безусловно есть умные, образованные, бескорыстные и высоко
мотивированные чиновники. Не то чтоб каждый третий, но всё же...
Чего такого, собственно говоря, про эффективные способы устройства государственной машины давно не было известно хотя бы этим,
читающим книжки? Все было известно даже и полуграмотным. Даже в московском овощном магазине моего детства - где мясо (условное)
рубили на гнилом чурбане, а по зловонной (правда, вкусной) квашеной капусте и мятым соленым помидорам ползали сытые мухи; где
кассирша с консервной банкой в начесе не обсчитывала разве что дошкольников (по невинности времен вовсю посылаемых за семейными
покупками), а продавщица бывала нежной лишь по пьяни; где в шесть утра занимали очередь за изумрудными бананами, которые могли
вообще никогда не дозреть, даже и на шкафу и в газете; где в винном отделе валялись и дрались и где пол был покрыт толстым слоем
нечистот, - так вот даже там всегда висела пыльная табличка, гласившая: <Чисто не там, где метут, а там, где не сорят>. Кто бы
спорил. Но кто бы и перестал сорить... И если сегодня можно смело утверждать, что, скажем, в столице нашей родины и пяти крупнейших
мегаполисах граждане могут себе позволить голосовать против такого вот овощного ногами (или рублем, как было модно говорить в свое
время), то так же смело можно утверждать, что мой овощной жив повсюду за пределами этих оазисов либерализма (разве что нет
недостатка в бананах)...
Поскольку я и так изрядно злоупотребила служебным положением, протаскивая в этой якобы вступительной статье вредные и не разделяемые
большинством редколлегии мысли (а то даже и не мысли, а чувства), то уже и продолжу. В свое время я носилась от чиновника к
чиновнику (то есть было их примерно два) с набором опасных идей про административную реформу, суть которых мои ученые коллеги уже
заклеймили как <неосенсимонизм>. Идеи были незамысловатые: обитатели Кремля должны, наконец, определиться с пожеланиями на будущее,
а потом для их воплощения в жизнь рекрутировать, ни в чем себе не отказывая, двадцать лучших граждан страны (предположительно,
руководителей крупнейшего бизнеса - по понятным причинам). Рекрутировать обычным способом: подкуп-шантаж-угроза убийства. Заключить
договор - типа десять процентов ВВП в обмен на выполнение поставленных (предположительно, чрезвычайно амбициозных) задач. За
невыполнение без уважительных причин - четвертование на Лобном месте с конфискацией. Полномочия - ограничиваемые разве что
международными гуманитарными конвенциями и подобными документами... Ну, и так далее. Примечательно, что коллеги смеялись надо мной
по причине примитивности предложений. А чиновники - по причине их невыполнимости. В частности, по их мнению, дело застопорилось бы
прямо на стадии формирования списка этих самых двадцати оперуполномоченных комиссаров. А по сути у них возражений как будто и не
было....
В конечном счете ход административной (да и любой) реформы, похоже, зависит вовсе не от ее безупречного доктринального обеспечения,
а от того, что принято называть <политической волей>. От желания то есть. От совокупности человеческих воль, рождающих политическую.
Нет никаких оснований сомневаться в том, что сегодняшние высшие чиновники могут позволить себе желать чего угодно. Нет также никаких
оснований сомневаться в том, что желают они хорошего. Есть основания сомневаться в том, что они преуспеют: хотя и гадко цитировать
тирана, но кадры попрежнему решают всё. А с кадрами дело обстоит совсем не так хорошо, как хотелось бы, хотя и лучше, чем могло бы.
Фокус в том, что, даже будучи неосенсимонисткой, я вынуждена признать: кадры - это не двадцать добрых молодцев. Это мы. Остается
надеяться на то, что кадры - то самое младое незнакомое племя, компетентное и эффективное, - подрастут достаточно быстро для того,
чтобы обеспечить хотя бы преемственность благих пожеланий. Вопрос, таким образом, упирается в последний фактор - время. Которого, по
некоторым данным, кстати, тоже не существует.

Замечательная обзорная статья Виталия Куренного, систематизирующая существующие сегодня подходы к административной реформе в России,
называется <В поисках достоинств>. Это вступление я назвала <В поисках достоинства>. Потому что именно для этого поиска и нужна
воля. И потому что, как мне кажется, мы вступили на этот путь. Хотя, к сожалению, он не обещает быть коротким. Так что не судите
строго - ни этот номер ОЗ, который виделся драматическим, а получился почти что техническим, ни саму административную реформу,
которая - лишь первый шаг на длинном пути к достоинству.

Татьяна Малкина

=========================================
http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=807
В поисках достоинства: смысл и логика административной реформы

Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала
по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его
правления[1]. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в
качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также
предложенные правительством способы ее реализации.

Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных
преобразований в административной системе[2]. Из них самые заметные - изменение структуры министерств (их число было существенно
сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций.
Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и
нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные
(агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным
имуществом (службы). Начавшаяся структурная перестройка сопровождается существенными внутриаппаратными затруднениями, что видно по
сразу начавшимся изменениям в еще не устоявшейся структуре[3]. Процесс стабилизации новой системы займет, по мнению комментаторов,
не менее года[4].

Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня (начиная с самого президента, который
получает теперь немного меньше премьер-министра Испании - около 61 000 долларов против 72 000). Согласно пояснениям ректора Высшей
школы экономики Ярослава Кузьминова, <указ затрагивает около 10 процентов из 350 000 федеральных чиновников, составляющих
центральный аппарат. При этом аппарат министерств сокращается на 20-25 процентов, однако сокращенные в значительной части попадут в
аппараты агентств>[5].

В мае правительство успело обсудить вопрос о замене натуральных льгот чиновникам на денежные выплаты, но пока без видимого
результата. В апреле появились сообщения о начале изменений и в силовых министерствах, однако речь пока идет всего лишь о
сокращениях в системе Минюста и возможном выделении из МЧС отдельной пожарной службы. Некоторые изменения в системе МВД (вроде
предлагавшегося в рамках <Козаковской> реформы местного самоуправления разделения федеральной полиции и муниципальной милиции)
только обсуждаются, но о существенной структурной реформе речь пока не идет. Равным образом реформа пока не касается ни военных, ни
ФСБ.

В сфере законотворчества апрельским событием стало прохождение в Думе во втором чтении законопроекта <О государственной гражданской
службе>, вынесенного президентом. Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии, заменив ворох
разношерстных законодательных актов на эту тему. Едва ли можно сомневаться, что в скором времени закон вступит в силу.

Эти краткие сведения о текущей реформе могут служить отправной точкой для постановки ряда вопросов. И главный из них: какова логика
реформы и каков смысл проводимых мероприятий? Прямым источником информации для ответа на этот вопрос могут считаться указания самого
президента, а также лиц, комментирующих ход реформы со стороны органов исполнительной власти и воспринимающихся в качестве ее
<реформаторского> крыла (такого рода репутация ранее стойко закрепилась за Минэкономразвития, а среди публичных комментаторов
особенно активен был М. Э. Дмитриев)[6]. Мы сосредоточим свое внимание на ключевом документе, фиксирующем приоритетные направления
административной реформы (указ Президента от 23.07.2003 ? 824 <О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах>).
Такой ригористичный выбор определяется тем, что административная реформа является крупнейшей системной реформой государства, и при
ее рассмотрении есть риск за множеством тех компонентов, которые могут быть к ней отнесены (а это практически все, что имеет
отношение к деятельности государства), упустить смысл главных тенденций[7]. Такой выбор избавит нас от риска принять за цели реформы
то, что почерпнуто всего лишь из сопровождающего ее информационного фона.

Сразу можно заметить, что документ в тезисной форме содержит перечень предполагаемых мер, но в явной форме логику этих мер не
разъясняет, поэтому ответить на поставленный вопрос можно лишь путем анализа и интерпретации содержащихся в нем положений. Первая
примечательная особенность обнаруживается уже в преамбуле указа, которая гласит, что административная реформа нацелена на <повышение
эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации
субъектами предпринимательства своих прав и интересов>. Отношения с другими подсистемами общества она в явном виде не затрагивает.
Таким образом, обычная цель реформ государственного управления, прокатившихся на протяжении последних 20 лет по самым разным странам
мира, - переопределение отношений государства и общества - в нашем случае сведена к проблеме переопределения отношений государства и
одного его сегмента (бизнеса). Иначе говоря, основными клиентами текущей реформы являются предпринимательские круги. Из пяти далее
перечисленных в указе пунктов (помимо распоряжения об организации соответствующей комиссии) два можно отнести к задачам
административной реформы в области отношений с рыночной экономикой, а три других - собственно к оптимизации структуры власти.

В первом пункте сформулировано намерение ограничить вмешательство государства в сферу предпринимательской деятельности. Можно
сказать, что он полностью укладывается в русло либерально-экономической стратегии, в целом описываемой формулой <сокращение
присутствия государства в сфере экономики>. Таким образом, в данном случае лишний раз подтверждается приверженность президента
либерально-экономической линии реформирования. Правда, никаких внятных принципов, определяющих желательные масштабы и пределы
сокращения этого влияния, не формулируется[8]. Можно сказать и так: в рамках административной реформы президент пытается решить
общую и на разные лады формулировавшуюся системную проблему разделения государства и экономики, следуя путем сокращения
контролирующих функций государства. Добавим, что именно в этом направлении протекала и законотворческая деятельность прежнего
правительства, направленная на снижение и более четкую регламентацию контрольно-надзорного государственного давления на бизнес. При
этом, правда, возникает обычная российская проблема исполнения законов, но она слишком универсальна, чтобы можно было относить ее к
специфическим затруднениям именно в этой области.

Если первый пункт указа имеет определенное отношение к работе государственного аппарата, то третий (по порядку перечисления в самом
указе), при внимательном рассмотрении, симптоматичным образом сигнализирует именно о той проблеме, на разрешение которой
ориентирован первый пункт. Он формулируется следующим образом: развить <систему саморегулируемых организаций в области экономики>.
Из этого можно заключить, что, прежде чем <уйти из экономики>, исполнительная власть намерена сперва (сама!) добиться формирования в
этой сфере системы саморегулирующихся институтов. Напрашивается вывод, что исполнительная власть не очень-то верит в
самостоятельность рыночных институтов (ситуация сходна с той, что имеет место в сфере партийно-политической жизни российского
государства). Если сопоставить этот тезис с рассмотренным выше, то можно сказать, что условием выполнения третьего пункта указа
является невыполнение первого. Никаких, опять же, критериев достижения желаемого уровня <самостоятельности> нигде никто не
обозначил, да и вообще сомнительно, что они могут быть сформулированы.

Три других пункта указа имеют отношение собственно к оптимизации системы исполнительной власти, что включает в себя: 1) исключение
дублирования функций в федеральных органах власти; 2) разделение функций, связанных с государственным регулированием экономической
деятельности, надзором и контролем, управлением государственным имуществом и предоставлением государственными организациями услуг
гражданам и юридическим лицам; 3) разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и
оптимизация деятельности <территориальных органов федеральных органов исполнительной власти>. Первый и третий из перечисленных здесь
пунктов связаны с вертикальной и горизонтальной оптимизацией управленческого аппарата, и необходимость их реализации не выходит за
рамки принципов экономного управления как такового. Не входя в подробное рассмотрение этого вопроса, можно сказать, что такого рода
оптимизация требует постоянного приложения сил и не является одномоментным актом. Уже осуществленные структурные преобразования в
системе федеральных органов исполнительной власти повлекут за собой длительный процесс разграничения и перераспределения полномочий.
Основным же инструментом такого рода оптимизации выступала паспортизация и анализ функций органов власти (организованная тем же
указом комиссия под руководством Бориса Алешина была поглощена в основном именно этой работой). Более пристального внимания
заслуживает пункт, связанный с организационным размежеванием трех типов функций, за которым можно усматривать различные логики.

Идея трехчастной системы исполнительной власти (равно как и идея сокращения министерств) содержится уже в первых законченных
проектах административной реформы, разработанных в 1998 году группой, возглавлявшейся Михаилом Красновым (предполагавшееся деление
включало в себя министерства, службы и надзоры). Затем эта идея с известными модификациями и уточнениями повторяется и в других
программах (в тех, что готовились Высшей школой экономики в 2002 году, в предложениях Российского союза промышленников и
предпринимателей - в 2003-м). Не вдаваясь в нюансы трансформации этой концепции, можно попытаться систематическим образом выделить
несколько различных идей, которые она может в себе заключать. Первая из них является правовой и воспроизводит в рамках
исполнительной власти идею разделения властей, а именно ее правоустанавливающей и правоприменительной функций. Тот, кто контролирует
выполнение законов, не должен сам их устанавливать, в противном случае возникает <конфликт функций> и открываются широкие
возможности для произвола чиновников и, как следствие, для коррупции. Выделение третьей группы функций, за которую в нынешней
системе федеральной власти отвечают службы, связано, кроме того, с идеей отказа от ведомственной структуры управления, которая
трактуется как рудимент советской плановой системы. Управление отдельными объектами и деятельность в определенных сферах <услуг>
становится задачей вновь создаваемых служб, тогда как за министерствами и агентствами закрепляется роль организаций, выполняющих
универсальные функции (установления правил и контроля за их соблюдением).

Второй смысл, который можно придать этому делению, связан с идеей использования в рамках исполнительной власти методов управления,
сходных с теми, которые используются в рыночных управленческих системах, что предполагает разведение ролей, аналогичных тем, которые
в бизнесе играют собственники и менеджеры. Собственник определяет политику и контролирует результаты, не вмешиваясь в оперативную
деятельность менеджеров. Данная концепция является одной из самых заметных инноваций в новейшей теории государственного управления.
Она разрабатывалась на протяжении последней трети XX века и была реализована на практике в ряде стран, проводивших комплексные
либерально-экономические реформы. Направление получило название <нового государственного управления> и наиболее последовательно было
воплощено в жизнь в Новой Зеландии[9]. Идеология этого направления, однако, зародилась ранее в США[10]. В целом она предполагает
отход от <классических> принципов бюрократического управления, основанного на централизации, иерархическом регулировании в
соответствии со строгой и все более уплотняющейся системой правил, жесткой сметной системе бюджетного финансирования. Новая
<постбюрократическая парадигма> изменяет базовый набор <метафор>, описывающих функции государственной административной системы[11].
В частности, место абстрактных <общественных интересов> занимают <результаты, которые ценят граждане>, а работа государственного
аппарата описывается в терминах <оказания качественных услуг клиентам> (именно такого рода лексика присутствует и в рассматриваемом
документе, и в выступлениях представителей власти). Эта структурная трансформация во многом сходна с той, что имеет место в сфере
производства при переходе от индустриального к <постиндустриальному> (по крайней мере на уровне описания этого перехода)[12].
Правда, одно из ключевых понятий нового государственного управления - децентрализация - с трудом увязывается с характером тех
властных стратегий, которые использует действующая российская власть (выстраивание <вертикали власти>, авторитарный характер
проведения либеральных реформ и т. д.).

Не затрагивая многих интересных нюансов этой новой концепции, следует также обратить внимание на то, что в случае своей реализации
она предполагает изменение принципов бюджетного финансирования. Новая схема должна позволять более свободным образом реализовывать
программы и <решать проблемы> клиентов государства, а не осваивать жестко регламентированные сметы через систему инертных
бюрократических институтов. В этой связи можно согласиться с генеральным директором Экономической экспертной группы Максимом
Куликовым, который отмечает несоответствие между, с одной стороны, новыми институциональными основами федеральной исполнительной
власти и, с другой стороны, существующей в стране системой бюджетного финансирования, которая может запрограммировать новые
структуры на работу на старый лад[13]. На пути реализации этой системы управления в России стоит также ограничение, на которое
обращают внимание некоторые западные эксперты. Такого рода систему не могут заимствовать <развивающиеся страны и страны с переходной
экономикой>. В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры <государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного
принятия решений об использовании ресурсов>[14].

Реализация <нового государственного управления> в России наталкивается также еще на одну системную трудность, связанную с
недоразвитостью политических институтов. Новая Зеландия, равно как и Великобритания, в которой были проведены аналогичные реформы,
относятся к странам с так называемой <вестминстерской> парламентской системой, что предполагает наличие правительства, формируемого
на партийной основе и связанного партийной ответственностью (равно как и соответствующими правами, которые дает только выборная
система занятия должностей). Отвлекаясь от собственно политических аспектов этой проблемы[15], нужно заметить, что вопрос о
<политических чиновниках>, отличающихся от <карьерных> (или профессиональных), обсуждается в российских программах реформирования
административной системы начиная с тех, что были подготовлены под руководством М.А.Краснова. В структурнофункциональном отношении
это различие определяется разделением государственных служащих на профессиональный бюрократический аппарат и лидеров, определяющих
политику этого аппарата (необходимость двух этих видов ролей в управленческой системе была в свое время подробно обоснована Максом
Вебером[16]). Именно таким образом действует государственная система в Новой Зеландии, при этом - дабы избежать произвола
<политиков> в отношении профессиональных управленцев - срок контрактной службы руководителей аппарата департаментов и ведомств (пять
лет) не совпадает со сроком действия контролирующего их партийного кабинета министров (три года).

В силу особенностей отечественной партийной и политической системы, в России такого рода система в настоящее время работать просто
не может. При этом вымывание политической составляющей не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти достигла
столь высокого уровня, что даже глава государства позиционирует себя как <высшего чиновника>, стремящегося к добросовестному
выполнению своих обязанностей. В рамках сходной риторики выбор кандидатур для кабинета министров легитимируется их чисто
профессиональными заслугами и достоинствами, т. е. традиционными добродетелями <карьерных> чиновников. Таким образом, возникает
примечательное противоречие в структуре государственного управления (с учетом ее новейших изменений): возможно, еще и не вполне
четко, но она уже предполагает деление на карьерные и политические должности (внеконкурсное назначение на должности последнего рода
предусматривает и новый законопроект о государственной службе), тогда как по содержанию политические должности таковыми в
действительности не являются - напротив, при назначении на эти должности имитируется отбор согласно критериям
профессионально-бюрократической компетенции[17]. При этом, если использовать данные категории к отечественной реальности (в
осмысленности чего, правда, есть серьезные сомнения), то существовавшая до последнего времени система может быть проинтерпретирована
и как <партийная> в чрезмерной степени. Этот феномен находит свое выражение в широкомасштабных кадровых перестановках при смене
власти в результате выборов, что особенно отчетливо обнаруживается на региональном уровне власти. Отсутствующая партийная
политическая система вынужденно замещается разного рода суррогатными образованиями - <командами>, формирующимися на патерналистской,
идеологической и т. п. основах. В такой системе <ответственность перед обществом>, которую несут партийно-ангажированные политики,
замещается ответственностью перед тем, кто осуществляет назначения на должность. Дело здесь не в отвлеченной проблеме, упакованной в
риторику противопоставления <слуг народа> <прислужникам начальства>, и не в сожалениях по поводу недоразвитости партийной системы в
России (вполне бессмысленных). Этот вопрос касается самого существа государственного управления. Функция <политического чиновника>
предполагает определенный вес и статус, которые как раз и позволяют ему проводить определенную политику. <Назначенный> же чиновник
не способен выдерживать самостоятельную и последовательную политическую линию, поскольку его мандат совсем иного свойства. В этой
ситуации ничего не меняется от того, что на роли политических чиновников назначаются представители каких-то партий (как это сейчас
имеет место с представителями <Яблока>).

Анализ мероприятий по реформированию, которые были запланированы и отчасти реализованы в последнее время в России, позволяет сделать
несколько заключений. Главным <клиентом> реформы выступает в настоящее время предпринимательская среда. Реагируя на этот запрос,
исполнительная власть, однако, не слишком верит (или же не желает верить) в возможность рынка самостоятельно сформировать институты,
способные заместить государство. Одной из составляющих реформы является установка на эффективную систему управления, - проблема,
которая столь же стара, как и сама эта система, и едва ли можно надеяться, что данная задача когда-нибудь может быть решена в полном
объеме[18]. Функциональная дифференциация федеральных органов исполнительной власти говорит об ориентации реформы на новые модели
государственного управления, реализованные в других странах либеральными реформаторами. Однако насколько данная система может быть
реализована в России - большой вопрос. Трудности на этом пути связаны как с отсутствием соответствующей партийной политической
системы, так и с необходимостью коренных изменений в системе бюджетного финансирования. Но само по себе изменение схемы
финансирования не является достаточным условием для реализации новой системы государственного управления, которая требует также
вполне определенной культуры, моделей поведения и установок государственных служащих, о наличии которых трудно пока говорить
применительно к России (один штрих - в Новой Зеландии практически отсутствует коррупция).

Кроме того, система <нового государственного управления> предполагает изменение самого типа взаимоотношений между обществом и
государством, преобразование их по модели отношений между клиентом и сервисной службой. Хотя соответствующий набор метафор
используется российским президентом, едва ли этого достаточно, чтобы изменить усвоенный российским обществом на протяжении многих
поколений образ государства как института нацеленного или на решение каких-то собственных задач (вроде модернизации или построения
коммунизма), или же (новейшая модель) являющегося удобным инструментом для дележа <всенародного> пирога между отдельными проворными
персонажами. Мы могли бы согласиться с Грэмом Скоттом в том, что <в любой стране мира организационная культура может при
благоприятных обстоятельствах претерпеть достаточно быстрые изменения>[19], но пока никаких систематических шагов в этом направлении
заметить не удается. По этой причине остается до конца не определенным вопрос, сможет ли проводимая реформа, несмотря на свой
<экономизм>, который проявляется как в ориентации на бизнес-сообщество как главного заказчика реформы, так и в критериях оценки ее
успешного проведения (увязанных, главным образом, с макроэкономическими показателями развития страны), реализовать в рамках самой
системы государственного управления те элементы менеджмента, на которые ориентирована идеология <нового государственного
управления>.

Выше не был затронут еще один элемент административной реформы, который несколько отошел в тень в связи с перестройкой федеральных
органов исполнительной власти. Речь идет о реформе государственной службы, о необходимости которой говорится, например, в послании
президента Федеральному собранию в 2003 году. Отметим, что акцент на оптимизацию работы государственной службы при осуществлении
административной реформы является не просто дополнительным к структурным изменениям органов исполнительной власти. Мировой опыт
реформ, проходивших в мире с конца 80-х годов прошлого века, говорит о том, что сосредоточение на этой стороне государственного
управления может выступать как альтернативная модель реформирования в целом. Таким путем в свое время пошли США, где реформа
протекала именно таким образом, без существенных структурных изменений в системе органов исполнительной власти[21]. Поэтому до конца
остается не ясным вопрос, какая именно стратегия реформы реализуется в настоящее время в России. Разумеется, лучшим вариантом
является комплексная реформа, и именно такая, очевидно, и требуется в нашей ситуации. Однако, будучи предприятием дорогостоящим,
комплексный вариант предполагает, по крайней мере, выстраивание приоритетов, особенно в не слишком богатой стране. Движение <по
всему фронту> может обернуться обычным для новейшей истории реформирования в России результатом: ни одно из направлений не будет
доведено до конца, а ресурсы и кредит доверия к реформе при этом будут исчерпаны. На основании последних событий можно, конечно,
предположить, что курс был взят на более радикальный <новозеландский> вариант, что, однако, не отменяет необходимости внимательного
отношения к реформе государственной службы.

Целый комплекс мер по ее нормализации содержит уже упоминавшийся законопроект <О государственной гражданской службе>. В их числе
можно назвать, в частности, конкурсную систему занятия должностей, регулярные (раз в три года) аттестации, диверсифицированную
контрактную систему (срочные и бессрочные контракты), регламентацию денежных выплат, ограничение предельного возраста пребывания на
госслужбе, систему служебных регламентов и ряд других. Причина кадрового дискомфорта власти объясняется тем, что в настоящее время
государство не выдерживает конкуренции с предпринимательскими структурами, способными предлагать лучшие условия для существования,
подготовки и развития управленческого аппарата. Мы могли бы сказать, что за широко распространенной экспертной формулой, призванной
объяснить необходимость реформы государственного управления - <несоответствие состояния государства состоянию общества>, - в
настоящее время наиболее явным образом просматривается именно эта проблема. Рыночные институты в России в основном являются
продуктом распада советской административной системы (в том числе и в кадровом отношении). В ходе последовавшей трансформации она,
однако, настолько ослабела, что становится легкой добычей своих неблагодарных детей. Это и объясняет необходимость в ее давно
назревшей реорганизации на принципиально новых основах. Из всех компонентов административной реформы реформа государственной службы
(или, вернее, ее проекты) имеют самую богатую историю в постсоветский период [22]. О ее необходимости в явном виде говорится уже в
послании Бориса Ельцина Федеральному собранию в феврале 1998 года. Эти проекты, однако, в тот период оказались положенными под
сукно.

Проблема кадров государственной службы является ключевой для системы государственного управления в целом и не может быть полностью
компенсирована никакими структурными модификациями системы (в соответствии с известными словами Бисмарка о том, что с плохими
законами, но хорошими чиновниками еще можно управлять государством, но с плохими чиновниками делать этого нельзя). Но как добиться
того, чтобы чиновники были <хорошими>? На этот вопрос в программах отечественных реформаторов обычно дается ответ: <система заслуг и
достоинств> ("merit system"). Этот подход настойчиво противопоставляется системе чинов и алгоритму бюрократического карьерного
роста, во многом аналогичным тому, что был воплощен в Табели о рангах. Сходная система, основанная на иерархии чинов, была отчасти
восстановлена в постсоветский период и сохраняется также в новом законопроекте о государственной службе. С точки зрения реформаторов
эта система, предусматривающая особое трудовое законодательство, строго нормированную оплату труда и право на гарантированный
должностной рост, вступает в противоречие с идеологией <нового государственного управления> [23]. Данная критическая позиция
понятна, но реализация "merit system" в сфере современного государственного управления является, в действительности, крайне сложной,
когда дело доходит до ее практического применения. Эта проблема возвращает нас к принципиальным вопросам и тем противоположным
трактовкам природы бюрократического управления, которые можно обнаружить у Вебера и Мизеса. Попутно заметим (этот аспект упускается
апологетами системы "merit system"), что в США она была введена в XIX веке вовсе не с целью преодоления недостатков системы чинов, а
с целью исключения предвзятости и произвола в кадровой политике (иначе говоря, это аналог системы чинов, а вовсе не инструмент
борьбы с ней)[24] и давно подвергается критике. Уже в 1978 году президент Картер заявил, что <нет ничего достойного в системе заслуг
и достоинств> ("no merit in the merit system").

Существо проблемы связано с формулировкой критериев, по которым определяются эти самые заслуги и достоинства. Такая система
критериев очевидна в бизнесе, где минимизация затрат и увеличение прибыли при производстве продукта задают однозначную шкалу оценок.
Существуют также и нерыночные системы оценки. Одну из них представляет церковная иерархия. Мизес в этой связи указывает на
католическую церковь, которая смогла выработать один из самых эффективных механизмов продвижения наиболее талантливых и деятельных
представителей по служебной вертикали, совершенно независимо от их происхождения [25]. Условием реализации такой эффективной
нерыночной системы является предельный консерватизм и стабильность при наличии четких критериев достоинства и лояльности,
закрепленных в догматах. Можно добавить, что сходная система была реализована и при советской власти, где <заслуги и достоинства>
определяла партия на основании аналогичных в функциональном отношении критериев. Изъятие партийного аппарата из системы управления
без адекватной замены другими принципами формирования ее кадрового состава как раз и привело к той кризисной ситуации, которую
призвана разрешить нынешняя реформа государственной службы. Стратегия, подразумеваемая концепцией <нового государственного
управления>, пытается решить этот вопрос путем инкорпорирования в деятельность государственного аппарата тех механизмов, которые
обеспечивают эффективность менеджмента в рыночных институтах. Одна из таких инноваций состоит, например, в том, чтобы изменить
систему трудовых контрактов. Вместо классической <пожизненной> системы, которая должна была обеспечивать независимость чиновнику,
позволяя ему при этом сосредоточиться на решении именно государственных вопросов и не думать о <хлебе насущном> (или, выражаясь на
современном жаргоне, о <позолоченных парашютах>), вводится срочная контрактная система [26]. Изменяется система вознаграждений:
<натуральная> система льгот заменяется денежными выплатами (при этом, правда, не учитывается, что натуральная система льгот имеет не
только финансовую, но и <символическую> составляющую, маркирующую определенный статус чиновника и не конвертируемую напрямую в
денежный эквивалент). Однако такого рода <маркетизация> системы государственного управления все еще не затрагивает существо вопроса
о критериях определения заслуг (кроме того, и по отношению к самим этим мерам можно высказать ряд возражений). Мизес, говоря о
специфике работы государственного аппарата, указывал единственную добродетель чиновника - соблюдение правил и законов [27]. Там, где
нет рыночной системы сигналов о работе, нельзя говорить о большей или меньшей эффективности. Эту же мысль несколько иначе выражают и
теоретики <постбюрократизма>, говоря о том, что при формировании современной <бюрократической парадигмы> <одно ключевое понятие -
продукт - не было перенесено из производственной сферы в сферу государственного управления> [28]. Для ликвидации этого упущения они
предлагают уже упоминавшуюся выше меру: определить деятельность государственного аппарата в новых терминах, среди которых ключевую
роль играет понятие предоставления качественных государственных услуг юридическим и физическим клиентам, а также ввести технологию
количественного (или, скорее, квазиколичественного) измерения эффективности и качества предоставления этих услуг [29]. В концепции
<нового государственного управления> такого рода переопределение деятельности государственного аппарата означает, в числе прочего,
переход к программному финансированию ведомств, что возвращает нас к группе описанных выше проблем, связанных с новыми принципами
бюджетного финансирования, в свою очередь предполагающих определенную бюрократическую культуру. Такого рода система может следовать
за изменениями в сфере государственной службы, но не может быть условием последних. В целом, довольно трудно представить себе
переход в <постбюрократическое> состояние системы, в которой пока не реализован один из главных принципов классической бюрократии:
<:юридическая и фактическая служба в бюрократической организации не должна рассматриваться как источник доходов или способ получения
ренты>[30].

Другой подход (подробно изложенный, например, в материалах ГУ-ВШЭ и предусмотренный в законопроекте о государственной службе) делает
акцент на административных и должностных регламентах, нацеленных на алгоритмизацию деятельности чиновников. Однако соблюдение
регламента - не достоинство, регламент - лишь <негативный> инструмент сокращения административного произвола, уменьшения коррупции и
т. д. (как и внедрение в систему государственного управления разного рода электронных технологий, в пределе приводящее к образованию
<электронного правительства>, вообще исключающего живой контакт клиента с чиновником). По этой причине традиционного способа оценки
качества работы чиновника, основанного на времени <безупречной работы>, едва ли можно избежать в каком-то обозримом будущем.

С учетом этих сложностей альтернативным способом повышения качества государственной службы может быть обращение к вполне
консервативным и даже традиционалистским мерам. Речь идет о развитии жестко-корпоративной чиновничьей культуры, основанной на
замкнутом характере соответствующих учебных заведений, иерархической системе чинов, соответствующей символической атрибутике,
закрепляющей особый социальный статус чиновника, и т. д. Только таким способом в современном социально-фрагментированном мире можно
решить и злосчастную проблему бюрократической этики. Из области прекраснодушных мечтаний она может перейти в разряд функционирующих
механизмов в том случае, если следование ей увязано с социальной ролью в определенной и четко ограниченной референтной группе, что
опять же достижимо лишь при наличии четких корпоративных и цеховых рамок. Иначе говоря, речь идет о выстраивании бюрократической
элиты, способной нести бремя государственной службы и обеспеченной механизмами отбора по <достоинствам> на уровне входа и
прохождения системы образования. Такого рода модель следовала бы ряду стереотипных представлений об, если использовать термин
Вальтера Беньямина, <ауре> человека на службе государства, глубоко укорененных в российской культуре. Напомним слова одного мудрого
государственного мужа - Сергея Семеновича Уварова, который в 1847 году выступил против отмены системы чинов в России, связывая это
именно с тем, что в России <гражданское значение всех и каждого зависит от степени, которая определяется по усмотрению высшей
власти>: <Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного, - равенства перед законом,
дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы>[31]. Основная идея
состоит при этом в том, чтобы использовать потенциал социальных ролей, заложенный в российской культуре, а не пытаться механически
пересадить в систему государственной службы рыночные механизмы оптимизации. Сходный результат может быть достигнут при этом более
органичным (и, кстати сказать, более дешевым) способом[32]. Тем более что воплощение рыночной модели менеджмента в сфере
государственного управления сталкивается с вышеуказанными принципиальными проблемами критериев и оценки <эффективной деятельности>.

К сожалению, существующая система образования государственных служащих едва ли подходит для формирования слоя <новой бюрократии>. В
основной своей части она возникла из остатков бывших <партийных школ>, и нельзя ожидать обновления этой системы с течением времени
(такого рода институты воспроизводят сами себя даже при смене поколений в силу механизма комплиментарной преемственности кадрового
состава). Альтернативной может быть при этом лишь организация новых специализированных образовательных учреждений.

==========================================
[1] Не случись этого, можно было бы сказать, что публичный интерес к административной реформе находится практически на нулевом
уровне. Информационное сопровождение реформы осуществляют, по сути, лишь те центры, которые вовлечены государством в процесс ее
экспертного обслуживания (см., например, рубрику <Административная реформа> в разделе СМИ на сайте ГУ-ВШЭ [ http://www.hse.ru]).
Показателен в этом отношении совершенно <мертвый> сайт <Реформа государственного управления в России> [ http://www.pareform.ru],
состояние которого вопиющим образом контрастирует с указанием именно его в качестве свидетельства широкого <общественного
резонанса>, вызванного якобы в последнее время административной реформой в одном из лучших изданий по данной теме (Реформа
государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь мир, 2003. С. 21).
Такое положение дел не может не удивлять. Без большого преувеличения можно сказать, что в России система государственного управления
имеет куда большее значение, чем, скажем, его политическая система (чему предостаточно подтверждений в новейшей российской истории).
В качестве исторической иллюстрации этого тезиса можно напомнить также известные слова Троцкого о природе сталинского режима:
<Бюрократия победила не только левую оппозицию. Она победила большевистскую партию. Она победила программу Ленина, который главную
опасность видел в превращении органов государства "из слуг общества в господ над обществом". Она победила всех этих врагов -
оппозицию, партию и Ленина - не идеями и доводами, а собственной социальной тяжестью. Свинцовый зад бюрократии перевесил голову
революции. Такова разгадка советского Термидора> (Преданная революция: Что такое СССР и куда он идет? (1936). Цит. по электронному
изданию: История русской революции: Троцкий и Ленин. М.: ИДДК).

[2] В соответствии с указом Президента РФ <О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти> (? 314 от 9.03.2004).

[3] Среди курьезных просчетов новой системы, например, первоначальное подчинение Федеральной службы государственной статистики
Министерству экономического развития и торговли.

[4] Несмотря на то что сам президент отмечает успехи в работе правительства, совмещающего организационные преобразования со своей
непосредственной деятельностью, косвенным образом можно заключить, что функционирование федеральных структур власти испытывает
значительные внутренние затруднения, вызванные нарушением прежней структуры и только начавшейся отладкой новой.

[5] Ведомости. 16.04.2004.

[6] Из официальных источников о реформе см. сайт Президента РФ, в разделе <Приоритеты> содержащий пункт <Реформа государственной
службы> (такая выборочность сама по себе весьма показательна) [ http://president.kremlin.ru/priorities/31001.shtml]. К ним же можно
отнести и раздел <Административная реформа> на сайте <Российской газеты> [ http://www.rg.ru/plus/admreforma].

[7] В силу сходства ряда основных установок весь новейший комплекс документов и мер по реформе федеральных органов исполнительной
власти весьма поучительно сопоставить с экспертными проектами, появившимися за последние два года. В 2002 году материалы по
административной реформе и реформе государственный службы были предоставлены Высшей школой экономики (представление о характере
предложений ГУ-ВШЭ позволяет составить, в частности, доклад <Насущные задачи реформы исполнительной власти>
[ http://www.rbc.ru/info/info-1802_doklad.shtml]). В 2003 году был подготовлен документ <Административная реформа: позиция РСПП>,
отражающий ожидания крупного бизнеса от предстоящей реформы. С основными положениями этого документа можно ознакомиться на сайте
РСПП, а также на сайте <Открытая экономика> [ http://www.opec.ru/library/article.asp?d_no=2001&c_no=3&c1_no=]. Эти два проекта
дополняют друг друга и следуют общей логике, которая в настоящее время обычно квалифицируется как <либеральная>. На сайтах Мирового
банка [ http://wwwwds.worldbank.org; http://www.worldbank.org.ru] можно найти также ряд экспертных записок, содержащих рекомендации
этой организации для России, выработанные на основе зарубежного опыта реформ и подготовленные по запросам российского правительства.
По поводу экспертного сопровождения реформы в целом можно заметить, что оно становится публично доступным, лишь став достоянием
истории.

[8] Критерием <успешности> административной реформы предположительно являются показатели российской экономики, а именно темпы роста
ВВП (метазадачей остается программа <удвоения ВВП за десять лет>, заявленная Путиным в прошлом году). Иначе говоря, достижение
нужных темпов роста экономики (в силу, например, благоприятной конъюнктуры цен на нефть или манипуляций со статистикой) может
автоматически служить сигналом прекращения реформы в этом направлении. Из этого следует довольно неожиданный вывод: в рамках данной
системы оценок бизнес заинтересован в торможении темпов роста экономики.

[9] Из первых уст об этой реформе см.: Скотт Г. Реформа государственного управления: новозеландский вариант // Пути экономического
роста. Мировой опыт. М.: Финансовый издательский дом <Деловой экспресс>, 2001. С. 101-129.

[10] См., например: Фредериксон Г. Дж. Путь к новому государственному управлению // Классики теории государственного управления:
Американская школа / Д.Шафритц, А.Хайд (ред.). М.: Издательство Московского университета, 2003. С. 423-441.

[11] Подробнее о <бюрократической> и <постбюрократической> парадигмах см.: Барзилей М., Армаджани Б. Прорыв сквозь бюрократию //
Классики теории государственного управления: Американская школа. С. 654-683. (В переводе книги Барзилея и Армаджани явная ошибка:
помещенный фрагмент из работы названных авторов называется почему-то <Прорыв сквозь демократию>.)

[12] В этом нет ничего удивительного, учитывая, что в США система государственного управления к концу XIX века напрямую копировалась
именно с системы администрирования в крупном бизнесе, а Макс Вебер - один из крупнейших европейских теоретиков бюрократии - также
считал, что система управления современным государством и крупным капиталистическим предприятием идентичны. Правда, совершенно
противоположной точки зрения придерживался Людвиг фон Мизес, считавший, что государственное управление и управление рыночными
институтами не имеют между собой ничего общего. Примечательным образом выходит, что современная либеральная идеология реформирования
государственной системы управления является по своему существу веберовской и противоположна идеям классиков неолиберализма.

[13] Ведомости. 20.04.2004.

[14] Мнение Аллена Шика, профессора Мэрилендского университета, приводимое Г. Скоттом (Скотт Г. Указ. соч. С. 126). См. также статью
М. Куликова в газете <Ведомости> от 09.04.2004.

[15] Идею <партийного правительства> или перехода к парламентской системе правления можно смело отнести к нереализуемым в настоящее
время в России.

[16] См., например: Вебер М. К политической критике чиновничества и партийной жизни // Вебер М. Политические работы. М: Праксис,
2003. С. 107-299.

[17] <Имитируется>, поскольку такого рода назначения являются все же внеконкурсными.

[18] Неслучайно теоретики современного государственного управления в США весьма скептически относятся к понятиям <хорошее> и
<эффективное руководство>: <фактически все может быть оправдано выражением "хороший менеджмент"> (Фредерикcон Г. Дж. Указ. соч. С.
432); <термин "эффективность" должен быть исключен из словаря государственного управления> (Барзилей М., Армаджани Б. Указ. соч. С.
663).

[19] Скотт Г. Указ. соч. С. 128.

[21] См. публикуемый в настоящем номере журнала реферат работы Дональда Кеттла, посвященной <Глобальной революции в государственном
управлении>.

[22] См. издание, подготовленное по инициативе Мирового банка: Реформа государственной службы России: История попыток реформирования
с 1992 по 2000 год. М.: Весь мир, 2003. В нем подробно представлена деятельность Роскадров, история программ административной
реформы, подготовленных в 1997-1998 годах под руководством М. А. Краснова, а также описание программы реформы госслужбы,
подготовленной Центром стратегических разработок. Из проектов, подготовленных после 2000 года, следует обратить внимание на
упоминавшиеся выше разработки ГУ-ВШЭ, а также соответствующий раздел <Предложений> РСПП. Можно было бы, правда, указать также ряд
сборников соответствующей тематики, порожденных в недрах российской научной и образовательной среды. Интересующиеся могут
самостоятельно ознакомиться с представленными там идеями, например, в сборнике: Государственная служба в современной России: Сб. ст.
РАН ИНИОН. Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ / Отв. ред. Е. В. Алферова, В. В. Черпанов. М.: ИНИОН, 2003.

[23] См., например, уже упоминавшуюся статью М. Куликова (Ведомости. 20.04.2004).

[24] См.: Ingraham P. W., Rosenbloom D. H. The State of Merit in the Federal Government // Current Issues in Public Administration.
Boston; New York: Bedford; St. Martin's, 1999. P. 203-222.

[25] Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. С. 82-83.

[26] Эта контрактная система радикально отличается от той, что предусматривала классическая веберовская концепция бюрократии. Ср.:
<Служба в бюрократической организации не должна рассматриваться и как обмен равноценными услугами, что имеет место при подписании
трудовых договоров по выбору. Поступление на службу в бюрократическую организацию, включая и работу на частном предприятии,
рассматривается как принятие на себя особых определенных обязательств, преданного служения в обмен на стабильное существование>
(Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: Американская школа. С. 58-59).

[27] <В рыночном обществе направляющим принципом является мотив получения прибыли. В условиях государственного контроля им является
строгая регламентация. Третьей возможности не существует. Для человека, которым не движет стремление делать деньги на рынке, должен
быть разработан свод правил, которые говорили бы ему, что и как делать> (Мизес Л. фон. Указ. соч. С. 72).

[28] Барзилей М., Армаджани Б. Указ. соч. С. 663.

[29] В американской литературе соответствующий подход, разрабатывающийся с середины 80-х годов прошлого века, называется <всеобщее
управление качеством> ("Total Quality Management").

[30] Вебер М. Бюрократия. С. 58.

[31] Цит.: по Архипова Т. Г., Румянцева М. Ф., Сенин А. С. История государственной службы в России XVIII-XX веков. М.: РГГУ, 2001.
С. 109-110.

[32] Насколько я понимаю, над использованием такого рода культурных механизмов в современной социальной реальности работает Виталий
Найшуль, которого я хотел бы поблагодарить за содержательную беседу об <образцах> российской государственности.