БИТВА ЗА РЕФЕРЕНДУМ. Член Центризбиркома Е.И. Колюшин не согласен с Заключением ЦИК РФ
Особое мнение члена ЦИК РФ Колюшина Е.И. о постановлении ЦИК РФ от 20 апреля 2005 г. «О Заключении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам, предлагаемым для вынесения на референдум Российской Федерации Московской городской региональной подгруппой Инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации» и приложении к нему
Постановлением ЦИК РФ от 20 апреля 2005 г. утверждено названное Заключение ЦИК РФ, которое прилагается к постановлению. В Заключении ЦИК РФ признается правомерность двух вопросов под номерами 8, 15 и обосновывается запрет вынесения на референдум остальных 15 вопросов. Основные аргументы сводятся к тому, что выносимые на референдум вопросы касаются федерального бюджета, внутренних финансовых обязательств государства и влекут в случае их принятия дополнительные расходы государства, противоречат конституции РФ, ограничивают, умаляют или отменяют права и свободы граждан либо могут повлечь такие последствия в случае положительного ответа на вопросы, а также многие из них распадаются на несколько вопросов каждый, допускают множественность толкования и/или неопределенность правовых последствий, не позволяют дать однозначный ответ, используется терминология, которой нет в законах.
С большинством положений Заключения я не согласен и в соответствии с п.17 ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» высказываю в письменной форме особое мнение.
ПО ВОПРОСУ 1. Согласны ли вы с тем, что минимальный размер оплаты труда в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?
В Заключении правильно указано, что п.6 части 5 ст.6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (далее — ФКЗ о референдуме) от 28 июня 2004 г. запрещено выносить на референдум вопросы «о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации».
В Заключении указано на правовую позицию Конституционного суда (КС) РФ, в соответствии с которой финансовые обязательства государства определяются всеми федеральными законами, предполагающими предоставление каких-либо средств, материальных гарантий и необходимость расходов, а Федеральный закон о федеральном бюджете лишь создает надлежащие финансовые условия для реализации норм этих законов. Кроме того, Заключение отсылает к закону о минимальном размере оплаты труда (МРОТ) (720 рублей в месяц с 1 января 2005 г.), методике определения величины прожиточного минимума (ныне — 2451 рубль на одного человека в месяц) и ст.ст.133 и 421 Трудового кодекса (ТК) РФ, в соответствии с которыми МРОТ не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного человека, но повышается до этого уровня поэтапно. В итоге делается вывод о том, что предлагаемое повышение МРОТ «повлечет за собой изменение внутренних финансовых обязательств Российской Федерации… и изменение соответствующих статей расходной части федерального бюджета»(c. 3—4).
Подобный вывод противоречит букве и духу положений п.6 ч.5 ст.6 ФКЗ о референдуме, которые не распространяются на все финансовые обязательства государства. Запрет относится к четырем положениям: принятие федерального бюджета, его изменение, исполнение внутренних финансовых обязательств РФ либо их изменение.
Ни ФКЗ о референдуме, ни Бюджетный кодекс ( БК) РФ не относят принятие бюджета к числу понятий и терминов. БК РФ вообще не употребляет такое выражение, закрепляя бюджетный процесс как определенную деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению и контролю исполнения (ст.6). Поэтому слово «принятие» следует понимать в общеупотребительном значении. В русском языке глагол «принять» и существительное «принятие» многозначны. В рассматриваемой ситуации они означают утверждение голосованием, выражение согласия с чем-нибудь (принять закон) либо совершение, осуществление того, что выражено следующим существительным (принять решение (решить) (См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988, с.484).
Принятие бюджета — это часть бюджетного процесса. Нет федерального бюджета вообще, а имеется федеральный бюджет на конкретный финансовый год. ФКЗ о референдуме адресуется не к федеральным бюджетам, употребляет слова в единственном числе, а именно: принятие федерального бюджета. Обязательную юридическую силу бюджету придает Федеральный закон, который принимается на каждый бюджетный год в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ. Бюджетный год начинается 1 января и заканчивается 31 декабря каждого года.
Вопрос предполагает повышение МРОТа до определенного уровня в течение года после референдума, что с учетом указанной громоздкости процедуры не требует каких-либо изменений того федерального бюджета, который будет действовать, т.е. бюджета на 2006 год. Разумеется, подобное решение будет влиять на некоторые параметры федерального бюджета на 2007 год, однако, ФКЗ о референдуме не содержит запрета вынесения на референдум вопросов будущих бюджетов.
Что касается запрета вынесения на референдум вопросов изменения внутренних финансовых обязательств РФ, то речь идет о параметрах действующего внутреннего долга. Запрет, однако, не распространяется на принятие или отклонение новых внутренних финансовых обязательств.
Запрет вынесения на референдум вопросов исполнения внутренних финансовых обязательств РФ также не нарушается, т.к. исполнение этих обязательств осуществляется в рамках исполнения действующего федерального бюджета.
Учитывая, что Трудовой кодекс РФ в ст.133 предусматривает заявленный в вопросе уровень МРОТа, но ст. 421 создает неопределенность относительно сроков достижения такого уровня, следует признать, что предлагаемый вопрос фактически определяет сроки реализации требования ст.133 ТК РФ, что не подпадает под установленные ФКЗ о референдуме запреты.
ПО ВОПРОСУ 2. Согласны ли вы с тем, что размер базовой части трудовой пенсии по старости в течение года со дня проведения референдума должен быть установлен на уровне не ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации?
Заключение отсылает к величине прожиточного минимума, постановлению КС РФ от 23 апреля 2004 г., указывает, что с 1 марта 2005 г. базовая часть трудовой пенсии федеральным законом установлена в размере 900 рублей с последующей индексацией, а увеличение ее требует изменений законов о федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда РФ. В дальнейшем предполагается поэтапно приблизить ее к прожиточному минимуму. Утверждается, что положительный ответ на вопрос означает необходимость изменения внутренних финансовых обязательств государства по пенсионному обеспечению за счет средств федерального бюджета.
Тезис об изменении федерального бюджета неправомерен, т.к. относится к гипотетическому бюджету.
БК РФ не относит к внутренним финансовым обязательствам РФ расходы государственных внебюджетных фондов. Бюджет и названные фонды в настоящее время юридически обособлены друг от друга. Государственные внебюджетные фонды не являются частью федерального бюджета, они не входят в консолидированный бюджет страны. Кроме того, бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, а государственные внебюджетные фонды — для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование и социальное обеспечение (ст.ст.6 и 13 БК РФ).
По своей природе Пенсионный фонд является преимущественно не публично-правовым, а частно-правовым институтом. Он формируется прежде всего за счет средств граждан и организаций, поэтому он не может быть включен в состав внутренних финансовых обязательств РФ.
ПО ВОПРОСУ 3. Согласны ли вы с тем, что Федеральный закон от 22.08.2004 года №122-ФЗ утрачивает силу в течение года со дня официального подведения итогов референдума, при этом новым Федеральным законом должно быть установлено право гражданина на выбор между восстановленными льготами или соответствующими денежными компенсациями?
Неправомерность вынесения вопроса на референдум мотивируется тем, что положительный ответ на него потребует внесения изменений в федеральный бюджет, сам вопрос состоит из двух вопросов, что исключает возможность однозначного ответа на него и неясность в отношении юридической силы принятых в соответствии с ним правовых актов.
Относительно изменений федерального бюджета аргумент неправомерен, т.к. ранее уже пояснялось, что фактически речь идет об изменении перспективного финансового плана, который к тому же еще и не разработан.
Утверждение о двух вопросах в одном (без указания о каких вопросах идет речь) основывается на неправильном понимании требований ФКЗ о референдуме, что на вопрос «можно было дать только однозначный ответ». Само Заключение исходит из однозначного ответа «да» на поставленный вопрос. Методология расщепления вопроса исходит из того, что и сам вопрос должен быть однозначным, а такого требования в законе нет. Структура предложения, в котором сформулирован вопрос, законом не регулируется. Например, аналогичное требование однозначного ответа адресовано Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч.7 ст.12) к вопросам, которые выносятся на референдум любого уровня. В настоящее время проведены региональные референдумы в пяти субъектах РФ по объединению их в два новых субъекта РФ, где граждан спрашивали в одном вопросе не только об отношении к объединению, но и о вхождении, в состав нового субъекта РФ автономных округов как административно-территориальных единиц с особым статусом.
Тезис о множественности толкования правовых последствий отмены закона основан на незаконном предположении о том, что принятое решение обеспечивает всестороннее регулирование возникающих общественных отношений. Он не учитывает закрепленный ст. 83 ФКЗ о референдуме механизм реализации решений, принятых на референдуме, который предусматривает обязанность принятия нормативных актов теми государственными органами, в компетенцию которых входит тот или иной вопрос. Среди таких актов могут быть и законы, один из которых прямо предусмотрен в вопросе, и акты органов исполнительной власти.
Ясно, что отмена ФЗ №122 возвращает ситуацию в рамки правового регулирования по состоянию до 1 января 2005 г. с той особенностью, что у граждан появится право выбора между натуральными льготами и их денежной компенсацией, а государственные органы и органы местного самоуправления обязаны обеспечить это право, в т.ч. и через принятие требуемых нормативных актов и индивидуальных решений.
ПО ВОПРОСУ 4. Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилых помещений и коммунальных услуг в сумме не должен превышать 10 процентов совокупного дохода совместно проживающих членов семьи?
В Заключении без ссылок на ФКЗ о референдуме утверждается, что такая взаимосвязь размера платы и совокупного дохода семьи невозможна в связи с различиями структуры платы, а формулировка вопроса допускает множественность его толкования. При этом никаких вариантов толкования не приводится, а Заключение ориентировано только на положительный ответ.
Такой ответ, как утверждается в Заключении, приведет к увеличению доли населения, которой предоставляются субсидии и дополнительные расходы РФ, либо субъектов РФ, либо хозяйствующих субъектов, что свидетельствует о неопределенности правовых последствий. Следует заметить, что этот вывод является предположением. Можно с такой же вероятностью утверждать, что повышение МРОТа, базовой части трудовых пенсий, другие меры социально-экономического характера связанные с сокращением числа бедных в совокупности со снижением тарифов на жилье и коммунальные услуги приведут к уменьшению числа лиц, получающих государственные субсидии.
Равным образом придуман тезис о незаконности обязанности хозяйствующих субъектов возмещать за граждан указанные расходы, т.к. вопрос не предусматривает таковой обязанности.
Вопрос не устанавливает механизмов оплаты названных услуг, поэтому оценивать его с точки зрения действующих механизмов неправильно и незаконно.
ПО ВОПРОСУ 5. Согласны ли вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации, ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратить силу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?
Выводы Заключения о том, что принятие вопроса на референдуме повлечет изменение федерального бюджета, внутренних финансовых обязательств государства, неопределенность правовых последствий, а вопрос не позволяет дать на него однозначный ответ и носит субъективный характер основаны на незаконном толковании положений ФКЗ о референдуме.
Отмена гражданами действия Жилищного кодекса 2005 г. не повлечет никакого вакуума в регулировании жилищных отношений, которые будут регулироваться Жилищным кодексом 1983 г. в последней редакции, закреплявшей в этих отношениях приоритет социального подхода над товарным.
В вопросе действительно дается оценка Жилищного кодекса. Разумеется, это оценка со стороны инициаторов вопроса, которая не запрещена ФКЗ о референдуме. С ней можно соглашаться или нет. Такая оценка ЖК РФ и привела граждан к постановке подобного вопроса. Те, кто имеет другое мнение, могут проголосовать против подобной оценки, что резко усилит легитимность жилищной реформы.
ПО ВОПРОСУ 7. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации должно быть обеспечено право каждого гражданина на общедоступное и бесплатное дошкольное, среднее, профессиональное и высшее образование?
Заключение полагает, что решение вопроса потребует от государства дополнительных расходов, поэтому затрагивает финансовые обязательства РФ. Возможно, дополнительные расходы и потребуются, хотя очевидно, что право на бесплатное высшее образование не предполагает обязанность государства выплачивать, например, стипендии всем студентам. Однако, вывод о дополнительных расходах нуждается в доказательствах. Заключение продолжает исходить из неправомерности постановки на референдум любого вопроса, решение которого предполагает государственные расходы. Смею утверждать, что в принципе вообще нет ни одного вопроса государственной жизни, решение которого возможно без государственных расходов.
Право определять потребности в государственных расходах не относится к компетенции ЦИК РФ. ЦИК РФ вправе и обязана проверить соответствие вопроса требованиям ст.6 ФКЗ о референдуме. Однако названная статья ничего не говорит о государственных расходах и не наделяет ЦИК РФ правом решать требуются ли государственные расходы при том или ином ответе на вопрос референдума или не требуются, увеличиваются или уменьшаются государственные расходы и как определять эти величины?
Наблюдающаяся ныне тенденция к сворачиванию бесплатного высшего образования противоречит международным обязательствам России.
ПО ВОПРОСУ 9. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации недра, леса, водные и другие природные ресурсы, атомные, тепловые и гидроэлектростанции, предприятия военно-промышленного комплекса, железные дороги, высоковольтные ЛЭП и магистральные трубопроводы должны находиться исключительно в государственной собственности?
Заключение ссылается на нормы конституции РФ, признающие разные формы собственности и запрещающие лишение имущества граждан иначе как по решению суда. На основании этого в представленном на обсуждении проекте делался вывод о конституционном запрете национализации, который отсутствует в утвержденном тексте. Однако без каких-либо аргументов утверждается, что национализация потребует значительных компенсационных финансовых затрат из государственного бюджета и приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства, а предлагаемый вопрос будет несоразмерно ограничивать права граждан РФ, в т.ч. — право частной собственности.
Между тем большая часть из названных объектов до настоящего времени находятся только в государственной собственности. Это относится к недрам, атомным электростанциям, железным дорогам, высоковольтным ЛЭП и магистральным трубопроводам. Поэтому положительный ответ на вопрос препятствует возможности приватизации этих объектов. В настоящее время перечни подлежащих приватизации объектов государственной собственности утверждаются органами государственной власти, а ФКЗ не запрещает выносить на референдум вопросы, входящие в компетенцию этих органов.
Другая часть названных в вопросе объектов принадлежит не только государству, но и частным лицам. Положительный ответ на вопрос не предполагает одинакового подхода ко всем этим объектам. Речь может идти о: во-первых, запрете приватизации тех их них, которые находятся в государственной собственности; во-вторых, передаче части из них в государственную собственность на предусмотренных ч.3 ст.35 конституции РФ условиях, в т.ч. — и национализацию. Ч.3 ст. 35 предусматривает два основания прекращения прав на имущество: первое предложение ч.3 ст.35 закрепляет возможность лишения имущества по решению суда, а второе — принудительное отчуждение имущества для государственных нужд, т.е национализацию. Лишение имущества по решению суда может быть возмездным, а может быть и мерой ответственности, санкцией. В отличие от этого национализация предусмотрена как принудительный выкуп имущества на основании закона. Национализация в силу ч.2 ст.235 Гражданского кодекса (ГК) РФ должна регулироваться Федеральным законом, которого до настоящего времени нет, что создает препятствия реализации конституционных положений.
Заявляя о значительных выплатах из государственного бюджета, Заключение не приводит никаких доказательств относительно размеров этих выплат и пытается решить за законодателя, что выплаты должны быть обязательно из государственного бюджета. И то, и другое утверждения могут рассматриваться только как один из вариантов, но далеко не единственный. Можно установить такие механизмы национализации, которые не только потребуют расходов федерального бюджета, но и принесут государству огромные доходы. Однако делать выводы такого рода ЦИК РФ не уполномочена ни одним правовым актом.
ПО ВОПРОСУ 10. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации законом должна быть восстановлена государственная собственность на землю, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садово-огородных и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?
Заключение адресует к уже упоминавшимся ранее в связи с рассмотрением вопросов собственности нормам конституции РФ (статьи 8, 9, 35 и 36), которые трактуются как запрещающие изъятие земель без судебного решения, говорится о неясности относительно восстановления федеральной государственной собственности или собственности субъектов РФ и делается вывод о том, что вопрос противоречит требованиям частей 6 и 7 ст.6 ФКЗ о референдуме.
Выше уже указывалось на то, что конституция РФ не запрещает принудительное отчуждение имущества для государственных нужд без судебного решения при условии предварительного и равноценного возмещения (ч.3 ст.35). Это положение распространяется и на земельную собственность, национализация которой возможна только при условии предварительного и равноценного возмещения, уровень которого и механизмы выплаты будут установлены в названном законе.
Утверждение Заключения о том, что восстановление государственной собственности на землю приведет к изменению внутренних финансовых обязательств государства не аргументируется.
ПО ВОПРОСУ 12. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации законом должны быть установлены нормы ответственности, вплоть до отставки, президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за снижение уровня и качества жизни населения?
Заключение обращается к ч.1 ст.82 конституции РФ, посвященной присяге президента РФ и ст.93 конституции РФ, предусматривающей возможность отрешения президента РФ от должности, а также к статьям 103 и 117 конституции РФ, регулирующим процедуру решения вопросов выражения доверия или недоверия правительству РФ. Однако предлагаемый вопрос не затрагивает эти конституционные положения.
Нельзя согласиться также и с выводом Заключения о том, что «вопросы об основаниях и процедуре отрешения президента Российской Федерации от должности, об отставке правительства Российской Федерации закрепляются исключительно в конституции Российской Федерации» (с.22).
…В силу ч.1 ст.82 конституции РФ президент РФ клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, а в силу ч.2 ст.80 конституции РФ президент РФ является гарантом этих самых прав и свобод. Целесообразно напомнить, что ФКЗ о референдуме включает в состав законодательства о референдуме также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. В этой связи, например, следует указать, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст.11) обязывает Россию признавать «право каждого (Е.К. — каждого человека) на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи», право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, которое, в частности, включает в себя «удовлетворительное существование для них и их семей». Следовательно президент РФ обязан уважать, охранять и гарантировать право на достаточный жизненный уровень человека и его семьи, а за нарушение такой обязанности должна быть установлена юридическая ответственность, что и предлагается в вопросе.
ПО ВОПРОСУ 13. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации законом должно быть предусмотрено право избирателей на отзыв депутатов, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и президента Российской Федерации?
В Заключении справедливо записано, что конституция РФ не определяет характер мандата депутата Государственной думы. Однако рассуждения о самостоятельности депутата и свободном мандате не перетекают в оценку правомерности вопроса.
Довод о невозможности отзыва при пропорциональной или смешанной избирательной системе не основан на ФКЗ о референдуме и должен расцениваться как попытка уйти от оценки самого вопроса.
Утверждение о неправомерности постановки вопроса о праве избирателей на отзыв высших должностных лиц субъектов РФ потому, что эти лица не избираются, также не основано на ФКЗ о референдуме. Такое утверждение основано на неправомерном расширении круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ.
ПО ВОПРОСУ 14. Согласны ли вы с тем, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться непосредственно гражданами, постоянно проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации?
Вывод Заключения о том, что вопрос противоречит ч.6 ст.6 ФКЗ о референдуме, т.к. ограничивает, отменяет или умаляет права граждан преимущественно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ основан не на конституции РФ, а на избирательном законодательстве. Оно, однако, не предусматривает, выборов названных должностных лиц. Положительный ответ на вопрос повлечет восстановление выборности высших должностных лиц субъектов РФ по правилам избирательного законодательства, которое и будет регулировать избирательные права и их гарантии. Круг лиц, обладающих активным избирательным правом на разных выборах различен.
Вывод о том, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. предусматривает не названную в вопросе должность, а должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) противоречит ст.3 указанного закона. В ней говорится , что должность высшего должностного лица субъекта РФ может быть установлена конституцией (уставом) субъекта РФ. В тех субъектах РФ, где такая должность не установлена, функции высшего должностного лица выполняет руководитель высшего исполнительного органа государственной власти. Поэтому положительный ответ на вопрос влечет восстановление прямых выборов соответствующего одного лица в каждом субъекте РФ, который занимает должность либо президента республики, либо губернатора области, либо председателя правительства и т. п.
ПО ВОПРОСУ 16. Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации политическая партия, представленная самостоятельной фракцией в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации, должна иметь право на один час эфирного времени в неделю для изложения своей позиции на каждом из государственных федеральных и региональных теле— и радиоканалов?
Вопрос признан неправомерным, т.к. не исключает неопределенность правовых последствий, влечет изменения федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внутренних финансовых обязательств государства, что представляется также незаконным.
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать поддержку политическим партиям, в т.ч. путем обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации (п. «а» ч.1 ст.32). Однако правовой механизм доступа политических партий к федеральным и региональным государственным электронным СМИ (телевидение и радио) закрепляет гарантии такого доступа только в рабочие дни одного месяца соответственно федеральной и региональной избирательной кампании (п.2 ст.58 Федерального закона о выборах депутатов Государственной думы и п.2 ст.50 Федерального закона о выборах президента РФ, соответствующие нормы региональных законов о выборах в законодательные органы), т.е. практически только в течение трех месяцев за четыре года и только тем партиям, списки кандидатов которых или выдвинутый которыми кандидат в президенты РФ зарегистрированы.
Предлагаемый на референдум вопрос – конкретная гарантия доступа к СМИ представленных в парламенте политических партий в полной мере соответствует как официально провозглашенной тенденции о повышении роли политических партий, так и не нарушает ни одно из положений ФКЗ о референдуме.
ПО ВОПРОСУ 17. Согласны ли вы с тем, что федеральным конституционным законом должно быть установлено, что вопрос не может быть вынесен на референдум исключительно в случае, если он противоречит конституции Российской Федерации, а все иные ограничения на проведение референдума должны быть отменены?
Нельзя не согласиться с положением Заключения о том, что порядок проведения референдума РФ закрепляется в ФКЗ о референдуме. Однако незаконны тезисы о том, что положения ФКЗ, запрещающие вынесение на референдум отдельных вопросов, позволяют предотвратить принятие решений, противоречащих конституции РФ, умаляющих права и свободы граждан, невыполнимых и неясных по своей сути, а также о том, что положительный ответ на поставленный вопрос «может привести к ограничению или умалению прав граждан через вынесение на референдум вопросов, формулировки которых не исключают…» (с.33) нарушения установленных ФКЗ о референдуме запретов и ограничений (они переписаны из ФКЗ. — Е.К.).
В ст.3 конституция РФ определяет референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа и непосредственному народовластию отдает приоритет по отношению к другим формам народовластия. Конституция РФ не определяет ни содержания референдума РФ, ни каких-либо ограничений на его проведение. П. «б» ст. 84 конституции РФ предусматривает обязанность президента РФ назначить референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, из чего нельзя сделать вывода о допустимости регулирования таким законом, кроме вопросов назначения референдума, также и вопросов его проведения, хотя практика пошла по пути расширительного понимания этого конституционного положения, что нуждается в дополнительной оценке. Равным образом можно утверждать, что названные в Заключении положения конституции РФ (статьи 2, 3, 7, 11, 55, 56, 71—73 и гл. 2) не обосновывают ограничение конституционного права граждан на референдум.
Нельзя согласиться и с выводом о том, что положительный ответ на поставленный вопрос может привести к ограничению, отмене или умалению прав и свобод человека и гражданина. Логичнее было бы утверждать обратное. Ограничение запретов на проведение референдума случаями противоречия Конституции РФ, положения которой о правах и свободах человека вообще не могут быть изменены, будет серьезным шагом в сторону наполнения реальным содержанием конституционных положений ст.2 о человеке как высшей ценности даже по сравнению с государством. Кроме того, Заключение исходит из описания последствий в случае положительного ответа на вопрос и фактически запрещает отрицательный ответ на поставленный вопрос. И то, и другое противоречат требованиям ФКЗ о референдуме.
После принятия конституции РФ 1993 г. в России не было ни одного общенационального референдума. Даже право на инициирование референдума после принятия действующего ФКЗ о референдуме ни разу не было реализовано, т.к. не зарегистрирована ни одна Инициативная группа по проведению референдума РФ.
Фактически граждане лишены права участвовать в референдуме РФ, что влечет утрату реального содержания этого права.
Между тем ФКЗ о референдуме не запрещает вынесения на референдум вопросов, которые предусматривают отмену действия отдельных его положений, что и предлагается в вопросе. За гражданами остается право либо согласиться с этими ограничениями, либо отвергнуть их.
Е.И. КОЛЮШИН,
член ЦИК РФ,
доктор юридических наук,
профессор.
22 апреля 2005 г.
-----------------------------------------------------------
