Что есть "омбудсмен" в России? (*+)
http://www.politjournal.ru/index.php?action=Articles&dirid=56&tek=1170&issue=32
Слезинка бюрократии
ПОЧЕМУ СТРУКТУРА, ПРИЗВАННАЯ ОГРАНИЧИТЬ ПРОИЗВОЛ ВЛАСТЕЙ, МОЖЕТ УВЕЛИЧИТЬ ХОР ОБИЖЕННЫХ
Армен УРИХАНЯН
В России увеличивается число чиновников, призванных защищать права человека. Однако еще быстрее растет поток жалоб по поводу
ущемления прав граждан.
По начальственному образу и подобию
Уже не первый год у нас действует уникальная государственная структура, в состав которой входит уполномоченный по правам человека в
России, а также уполномоченные в субъектах РФ. Причем последние считаются полностью независимыми друг от друга и от своего
федерального коллеги. На Западе сочли излишним держать омбудсменов двух уровней - у них бывает или федеральный, или региональные.
Если их несколько, то обязательно назначается главный.
Между тем <появление такой фигуры в каком-то регионе вовсе не свидетельствует о сносном положении с правами человека. В Калмыкии
есть уполномоченный, но там черт знает что творится>, - возмущается известная правозащитница, президент Международной хельсинкской
федерации по правам человека Людмила Алексеева.
По Конституции защита прав человека находится в совместном ведении федеральных и региональных властей. Поэтому центр не может в
одностороннем порядке навязывать региону создание института уполномоченного. Сразу возникает вопрос: не ухудшает ли эта норма
Основного закона страны положение с правами человека в тех регионах, где нет омбудсмена?
Формально эта должность учреждается региональным парламентом, который принимает соответствующий закон. Но на деле все зависит от
личного отношения к этому главы субъекта. Некоторые губернаторы свои владения стараются моделировать по образу и подобию центра,
чтобы выглядеть <современнее> на фоне остальных. Поэтому они порой разрешают <вольности> на своей территории. (Тем более когда есть
возможность на новый пост посадить своего человека.) Не стоит сомневаться: если уполномоченные в субъектах будут назначаться в
обязательном порядке, то ими могут оказаться случайные люди, не имеющие представления о правах человека. Положение уполномоченных в
регионах разное. Некоторые имеют приличный штат и финансирование, они вхожи к губернатору. А есть чисто декоративные фигуры, с
которыми власть не считается.
Так или иначе, добровольный принцип формирования этого общественного института обеспечил ему довольно скромный темп развития. В 1996
г. уполномоченного имел лишь один субъект - Республика Башкортостан, в 1999-м их было 6, сейчас - 27. В текущем году, возможно,
будут назначены еще два-три человека. В некоторых субъектах Федерации уполномоченных пока нет, хотя приняты соответствующие законы.
Например, в Санкт-Петербурге причина явно политическая - уже несколько лет правозащитники и власть не могут сойтись на компромиссной
кандидатуре.
Столица - аутсайдер
Зам. начальника управления правового обеспечения, информации и внешних связей аппарата уполномоченного по правам человека в России
Андрей Лебедев вспоминает слушания в Московской городской думе в июне 2002 г., когда в первом чтении был принят проект закона об
уполномоченном в Москве: <Основное сопротивление исходило со стороны представителя мэра. По его мнению, сначала следовало
присмотреться к работе столичного уполномоченного по правам ребенка, затем только решать этот вопрос. Второе чтение, как мы знаем,
до сих пор не состоялось>.
А ведь Москва - субъект Федерации, где происходит множество нарушений прав человека, несмотря на то, что здесь находится федеральный
уполномоченный. Достаточно упомянуть проблему регистрации.
Эксперты признают, что некоторые российские регионы больше отличаются между собой в смысле соблюдения прав, чем некоторые
государства на Западе. Причем не всегда ситуация всецело зависит лично от губернатора. Полтора года назад прежний российский
омбудсмен Олег Миронов побывал в Туле, беседовал с губернатором Стародубцевым. В принципе там не против самой идеи создания
института уполномоченного, но ничего в этом направлении не делают. При том, что в области зафиксированы серьезные нарушения,
касающиеся положения в уголовно-исполнительной системе и насилия со стороны милиции.
Болевой точкой остается Северный Кавказ. Закономерно встает вопрос о необходимости правозащитного института во всех республиках
региона. Однако кое-где, в частности в Кабардино-Балкарии, власти этого не хотят. К вопросу о Чечне можно перейти только после
парламентских выборов. <Это как гнойник на теле человека, который 10 лет не вылечивается. Через Чечню проходят милицейские отряды, а
потом мы удивляемся, почему нас в милиции бьют и пытают>, - говорит Людмила Алексеева, являющаяся членом комиссии по правам человека
при президенте России.
Теоретическое наказание
Нерешенная проблема для уполномоченных в регионах - их взаимоотношения с федеральными органами. Где-то эта проблема не возникает. В
Коми, например, омбудсмен постоянно присутствует на совещаниях вместе с представителями федеральных органов и полномочным
представителем президента.
В Волгоградской области, наоборот, посещение уполномоченным по правам человека Михаилом Таранцовым колоний и СИЗО вызвало негативную
реакцию. Прокуратура опротестовала местный закон об уполномоченном. Судебное разбирательство продолжается. <В принципе проблему
можно решить так: федеральный уполномоченный дает доверенность на посещение объекта от своего имени. Но это усложняет процедуру.
Кроме того, в новом УПК ничего не говорится даже о праве федерального уполномоченного посещать такие объекты>, - поясняет Андрей
Лебедев.
Существенным с точки зрения действенности закона является вопрос об ответственности за нарушение прав граждан. В законе о
федеральном уполномоченном есть совершенно неработающая статья. Она гласит, что лица, не принимающие во внимание предписания
уполномоченного, несут за это дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Но ни в одном кодексе (ни в КОАП, ни в
УК) не предусмотрено конкретных наказаний. Работа федерального уполномоченного затрудняется из-за того, что у него нет права
законодательной инициативы.
Каждый месяц на имя федерального уполномоченного поступает около 3300 жалоб. Поскольку в регионах статистика ведется по-разному
(некоторые уполномоченные не принимают к рассмотрению заведомо <непроходные> жалобы), то и невозможно сравнивать цифры по регионам:
от 1600 до 18-20 тыс. обращений в год. При этом надо еще учитывать, что субъекты сильно отличаются по численности населения.
Между тем трудно представить, как могут справиться с таким потоком аппараты омбудсменов, состоящие из 3-5, максимум 17 (в
Подмосковье) человек. Единственный путь решения проблемы Андрей Лебедев видит в использовании общественных механизмов. Уже создаются
общественные приемные, <юридические клиники> при высших учебных заведениях. К первичной работе с жалобами можно привлекать
студентов-юристов старших курсов, как это делается в Рязанской и Брянской областях.
От народа в отдалении
Олег Миронов понимал, что уполномоченный сможет эффективно работать, только опираясь на общественные правозащитные организации. <Но
ему было тяжело, потому что самые влиятельные лица в нашем государстве ставят идею целесообразности выше представлений о важности
соблюдения прав человека>, - считает Людмила Алексеева. Новому уполномоченному Владимиру Лукину этот пост предложил сам президент.
Это означает, прогнозирует правозащитница, что главе государства придется его поддерживать, следовательно, положение Лукина будет
гораздо лучше.
Поэтому правозащитные организации уже поставили перед ним вопрос о необходимости добиваться принятия поправок в закон об
уполномоченном в смысле расширения его возможностей. Чтобы он мог выступать с законодательной инициативой, обращаться с запросами в
Думу, выступать в суде по делам, имеющим принципиальное значение в области прав человека. Алексеева также предлагает вариант, при
котором регионального уполномоченного местные законодательные собрания будут назначать, выбирая одного из трех кандидатов,
представляемых федеральным уполномоченным. Тогда хотя бы не будет назначен человек губернатора.
Со своей стороны, Андрей Лебедев сомневается в том, что кто-то станет менять Конституцию лишь для того, чтобы добавить полномочия
омбудсмену. При нынешней политической ситуации в стране это едва ли сочтут актуальным. По мнению представителя аппарата федерального
уполномоченного, если не удастся подключить к работе широкую общественность, то доверие людей постепенно будет снижаться и институт
уполномоченного превратится в чисто бюрократическую структуру. Как это, к сожалению, и происходит уже сейчас в некоторых регионах.
