Доброе время суток!
Дело в том что по мере роста российского гос-ва враги, против которых нужен был флот (региональные морские державы типа Турции и Швеции), как-то кончились, а против вновь появившихся (крупных морских держав -Англии, Франции, США потом) - наш флот был явно недостаточнен по своему размеру и качеству. Сделать его сильнее мы не могли в силу ограниченности ресурсов (бедная северная страна, огромные границы, нуждающиеся в сухопутной защите, множетсво врагов и направлений), отказаться от амбиций - тоже, вот и получилось то что получилось.