Газета "Московский Комсомолец" № 25347 от 11 мая 2010 г.
О последствиях реформы бюджетной сферы не знают ни президент, ни премьер, ни депутаты. Или знают, но молчат
8 мая президент Медведев поставил свою подпись под законом о совершенствовании правового положения бюджетных учреждений, обещающим глобальную реформу организации образования, культуры, здравоохранения, социальных служб. Закон, который касается всех без исключения граждан РФ, принимался в стиле спецоперации: разъяснениями власть себя не утруждала.
Похоже, даже высшие должностные лица государства еще не знают, во что все это выльется, и научно обоснованных прогнозов просто нет. Закрадывается такое подозрение, когда читаешь то немногое, что произнесено ими публично по столь важному поводу...
“МК” неоднократно писал об этом законопроекте, наиболее подробно — в номере за 16 апреля 2010 года.
Премьер Путин, за чьей подписью подготовленный Минфином документ в ночь под Новый год был внесен в Госдуму, высказался на эту тему лишь один раз — 20 апреля, когда отчитывался перед парламентом о работе правительства за прошлый год. И то не по своей инициативе: коммунисты спросили, просчитаны ли социальные и политические последствия масштабных изменений механизма финансирования бюджетной сферы. Признав, что у экспертов есть разные мнения на сей счет, он сказал, что цель реформы — повышение качества предоставляемых гражданам услуг. “Но думаю, что нужно не делать это чохом, а дать переходный период и посмотреть, как это будет работать по стране”, — завершил он краткий монолог.
Итог: с 1 января по новым правилам начнут работать федеральные бюджетные учреждения, а регионы смогут “думать” и “смотреть” до 1 июля 2012 года.
Новая дата окончания переходного периода (на “после парламентских и президентских выборов”) наводит на тревожную мысль: заварившие кашу власти не очень уверены в том, что к переменам все готово, намеченный первоначально для всей страны срок “1 января 2011 года” реален, а сама реформа не вызовет роста социального недовольства.
Еще более тревожно выглядят результаты голосования за законопроект в Совете Федерации: всего 90 “за”. Большинство, но неубедительное: единороссов в верхней палате парламента около 120. Значит, даже многие члены проправительственной партии не пожелали связывать свое имя с законом? Значит, его содержание и у них вызывает большие сомнения?
...И вот документ попал на стол к президенту Медведеву. К этому времени те, кого он непосредственно касается, начали просыпаться и нервно спрашивать: “А как же? А что же? Неужели?” Понятно, что не подписать закон, инициированный старшим по тандему, младший по тандему не мог. Но перед тем как это сделать, 6 мая он провел совещание с министрами, которым и предстоит сделать обещанную сказку (повышение качества предоставления услуг населению) былью.
Та часть, которую сделали открытой, напоминала заранее отрепетированный спектакль, призванный успокоить страсти. Министры один за другим говорили, что бояться нечего, все будет хорошо или даже очень хорошо (см. официальный сайт главы государства).
Вот в Интернете пишут, что закон приведет к переходу на платное среднее образование, говорит, к примеру, президент, такая интерпретация возможна? Нет, невозможна, рапортует министр образования и науки Фурсенко, практически все нормы, которые есть в законе, уже отработаны на экспериментах в ряде регионов, в ходе реализации нацпроекта, и объем бесплатного образования не уменьшится — “ясно, увеличится!”... Откуда это ясно? Может, министр знает больше того, что написано в законе? Увеличится, если финансирование увеличится, но этого принятый документ не обещает!
“Я так понял, что банкротства и ликвидации бюджетных учреждений, которым дается некоторая финансовая самостоятельность, не будет”, — продолжает “допрос” президент. “Вы совершенно правы, никаких дополнительных оснований для ликвидации существующих учреждений данный закон не дает”, — отвечает глава его Правового управления Лариса Брычева. Но тогда как же, если не сокращением числа бюджетных учреждений (БУ), будет достигаться объявленная одной из главных целей закона “оптимизация” их сети?
Но президент об этом не спросил. Не спросил он и о том, что будет с БУ, которое не получило от учредителя (органа власти соответствующего уровня) госзадания на оказание услуг населению с прилагающимся финансированием. Лишь выразил надежду, что коррупции — тоже, а порядка — больше. Странно, что он так сказал, хотя парой минут раньше министр здравоохранения и социального развития Голикова среди очевидных для нее преимуществ закона назвала одно, которое должно было насторожить г-на Медведева, не понаслышке, хочется верить, знакомого с жизнью в России: крупные сделки, в том числе с недвижимостью, находящейся в ведении БУ, нельзя будет осуществлять без согласования с учредителем, то есть чиновниками разных уровней власти!
На совещании у президента много раз ссылались на итоги экспериментов в регионах, которые-де подтверждают правильность выбранного пути, но конкретные регионы и конкретные результаты экспериментов названы не были. Не представили такой информации ранее и депутатам Госдумы — как не представили и просчитанных прогнозов развития бюджетной сферы после перехода на новые принципы финансирования. Может, потому, что многие ключевые детали реформы станут ясны лишь после того, как правительство разработает более 90 подзаконных актов, а потом то же самое сделают низовые уровни власти?
...Накануне Дня Победы депутатам из фракции “Единая Россия” сообщили, что 21 мая в Госдуме пройдет собрание по этому самому закону, который к тому времени уже будет опубликован. В собрании примут участие представители партии в законодательных собраниях регионов, а также представители Минфина, Минобразования и науки, Минкульта, Минздравсоцразвития. Депутатам предложено подготовить вопросы чиновникам сообщить об их содержании аппарату фракции.
То есть закон уже принят и подписан главой государства, и только тут членам правящей партии, которые за закон голосовали и которым предстоит разъяснять гражданам все преимущества нововведений и гасить, если что, их недовольство, позволили задать вопросы...
Дайджест прессы
22 апреля 2010 / Российская газета
Грипп по госзаказу
На реформу бюджетных учреждений может не хватить денег
Вчера Госдума рассмотрела во втором чтении законопроект, который даст старт реформе бюджетных учреждений - школ, поликлиник, музеев, библиотек, служб занятости. в пятницу его планируют принять окончательно. За последние годы, пожалуй, ни один закон не вызывал такой противоречивой дискуссии.
Прогнозы диаметрально противоположные. Одни политики, эксперты утверждают, что закон очень вредный, что он приведет к закрытию многих бюджетных организаций и увеличению платных услуг, особенно в медицине и образовании. Другие - наоборот, уверены, что бюджетники смогут повысить свои зарплаты и поднять качество услуг, уровень которых будет одинаково хорош как в районных центрах, так и в глубинке.
Что же на самом деле таит в себе закон"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"? Скажу сразу: проблема не в законе, а в сроках его введения в действие и во внешних обстоятельствах. Это тот классический вариант, к сожалению, часто встречающийся в нашей жизни в последние годы, когда даже самые хорошие законы принимаются, а потом оказывается, что они либо не работают, либо дают обратный эффект. И их срочно приходится подправлять.
Сейчас бюджетные учреждения - образования, здравоохранения, культуры, соцзащиты - финансируются, как правило, по смете. Собственник - федеральная, региональная власть, муниципалитет - каждый год выделяет им деньги, которые четко расписаны по статьям расходов. Столько-то следует потратить на зарплату, столько-то - на питание, если это учреждения здравоохранения или школы, столько-то - на капремонт и так далее. При этом вопрос о том, почему именно такая сумма выделяется конкретной больнице, библиотеке, как правило, не стоит. Принцип один - сколько есть средств, на столько и работайте. Это привело к тому, о чем в последнее время не раз говорили и Дмитрий Медведев, и Владимир Путин, что бюджетная сфера работает не на производство услуг для нас, потребителей, для населения, а для себя. В том смысле, что все показатели ее деятельности сводились к количеству израсходованных денег, а не к тому, насколько качественно мы с вами там обслуживаемся. Предпринимались попытки отойти от такого финансирования. Например, уже довольно широко вводится подушевое финансирование в школах. Все прозрачно. Можно проверить: оказаны услуги или нет, каково их качество. Но это лишь эпизоды. Почти все из 328 тысяч бюджетных учреждений финансируются по старинке.
Правительство предлагает перейти от смет к оплате деятельности бюджетных учреждений через субсидии в зависимости от объема предоставленных услуг. А сколько и каких - определяет собственник в своем государственном задании. Собственно, это и есть квинтэссенция закона. Рано или поздно этот поворот надо делать. Но будем ли мы к нему готовы в 2012 году, когда начнется реформа? На этот вопрос у меня нет положительного ответа. Объясню почему.
Во-первых, в законопроекте не обозначен подход к тому, как будет определяться уровень государственного задания, которое в теории должно обеспечить не просто доступность бесплатных услуг, а их достаточный и достойный набор. Кстати, что конкретно стоит за словами "достаточный и достойный"? Тоже не установлено. А это надо бы сделать вместе с проектом закона через систему стандартов, по которым и будет рассчитываться понятное всем госзадание. Например, человек пришел в поликлинику, ему поставили диагноз или провели курс лечения, после которого он выздоровел. Конечно, все это стоит денег. Это и есть госзадание для данного конкретного эпизода. Тогда понятно: если поликлиника располагается в микрорайоне, где произошло 100 случаев заболевания с таким-то диагнозом и она успешно с этим справилась, то должна получить определенную сумму.
Во-вторых, возникает вопрос: потянут ли федеральный, а также местные бюджеты такие расходы? Сейчас они выделяют деньги, как я уже говорил, по принципу - возьмите что есть. И в тех регионах, которые побогаче, при одном и том же диагнозе человек получает большее количество бесплатных услуг, чем в тех, чьи бюджеты скромнее. Но до 2012 года ситуация с наполнением бюджетных "кошельков" не изменится, и прежде всего из-за кризиса. Так что мы рискуем снова поставить телегу впереди лошади.
Если введем с 1 января 2012 года этот закон, то в условиях бюджетного дефицита, нехватки средств на социальные нужды невозможно будет обеспечить все стандарты, о которых мы говорили. И, по сути, ситуация не изменится. А поскольку бюджетным учреждениям разрешат заниматься коммерческой деятельностью, то количество платных услуг, предоставляемых не в дополнение, а вместо бесплатного набора, действительно может увеличиться. Что приведет к еще меньшей доступности медицины и образования для широких кругов нашего в целом небогатого населения.
С разработкой стандартов еще можно форсировать ситуацию. Но настроить бюджетную систему так, чтобы эти стандарты были полностью профинансированы по всей стране, дело пока неподъемное. Это возможно только на стадии экономического роста. Когда он снова будет не 1-2 процента в год, а минимум 5-7 процентов. И не только за счет цен на нефть и газ, а во все больше степени на инновационной основе. Но только в этой последовательности - сначала стандарты, финансовое обеспечение и только потом реформа бюджетных организаций - можно добиться необходимого эффекта. В противном случае даже самые благие пожелания, а я не сомневаюсь, что у минфина они именно такие, могут обернуться большими социальными проблемами. Поэтому введение в действие закона, я считаю, надо отложить.
А что касается прогнозов о закрытии школ, больниц, музеев, то во многом они надуманные. Бюджетные организации планируют перевести в автономные учреждения, что даст им более расширенный статус по сравнению с нынешним. Но их учредителями все равно остаются региональные или местные власти. И даже если замаячит призрак банкротства, то речь будет идти не о закрытии или приватизации, а о санации предприятия, замене менеджмента. В любом случае количество бесплатных услуг в рамках упомянутых выше стандартов и через госзаказ для потребителя должно быть сохранено.
Судя по сообщениям в СМИ, тезис "оптимизировать сеть бюджетных учреждений" многими воспринимается только как закрытие и слияние. Но это может быть и открытие новых учреждений, если они необходимы для обеспечения тех же стандартов. Возможно, в законе все эти нюансы надо прописать более четко. И лучше слово "оптимизация" вообще убрать. Оно пугает, поскольку ассоциируется с секвестром. К сожалению, законопроект почти не обсуждали в регионах, в экспертном сообществе, с профсоюзами. Может быть, не спешить с третьим чтением? Еще раз все взвесить, прокачать возможные последствия, внести поправки. Время для этого есть.