ВЕРТИКАЛЬ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ВЫСТРОЯТ НЕ ХУЖЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
Идея создания Общественной палаты, судя по всему, стала самой загадочной инициативой Владимира Путина по укреплению единства страны перед угрозой терроризма. Неясность внес сам президент. Определив роль палаты как "площадки для широкого диалога" общества и власти, где будет проводиться общественная экспертиза наиболее важных законопроектов, глава государства заявил, что "фактически речь идет о гражданском контроле за работой госаппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы". Возможно, на заготовленную заранее схему по созданию гражданского общества "сверху" повлияли форсмажорные обстоятельства, и предложение контролировать всем миром высших чиновников и "силовиков" выглядит лишь фантастической гипотезой. Так или иначе, но Путин фактически признал, что именно неприкасаемость этих "каст" усиливает отчуждение власти от народа.
Президент публично отказал в доверии парламенту, который по логике разделения властей должен контролировать исполнительную власть. Эти функции обычно выполняют специальные парламентские комиссии, деятельность которых в свое время была благополучно прекращена. Многие депутаты не раз требовали вернуть им законные политические полномочия, но думскому руководству приказа из администрации президента на сей счет не поступало. Максимум, что позволяет себе "самодостаточная" бюрократия в случае очевидных провалов и ошибок, - это внутриведомственное расследование, итоги которого, как правило, остаются тайной.
Автаркия нынешней власти и особенно ее силовых структур не предусматривает демократических процедур, дающих возможность сделать бюрократию прозрачной. Она не запрограммирована на то, чтобы общество могло хоть как-то на нее влиять. Наша политическая система построена по принципу опрокинутой пирамиды: не представительная власть контролирует исполнительную, а исполнительная власть управляет законодателями, но при этом сама она формально замыкается на одном человеке.
Путин, конечно, лучше других знает истинную цену Госдуме и Совету Федерации, ведь недаром он опасался, что парламентское расследование событий в Беслане может превратиться в "политическое шоу". Но все же непонятно, что именно не нравится президенту в нынешнем парламенте - его "карманная" модель, сконструированная кремлевским куратором Владиславом Сурковым, или неистребимая тяга народных избранников к популизму, что в принципе неизбежно в публичной политике.
Впрочем, думцам, получившим прозрачный намек президента на их недееспособность, можно утешиться тем, что в своем выступлении на расширенном заседании правительства 13 сентября Путин фактически признал недееспособность всей власти. Теперь он намерен мобилизовать все ресурсы и выстроить новые вертикали - назначенческую исполнительную, партийную представительную и палатную гражданскую. Однако ресурсы строго ограничены: это сам Путин как единственный политический деятель и народ, который никак не удается построить, чтобы он стал "гражданским обществом".
Президент, еще недавно уверявший, что он выполняет роль менеджера, вынужденного учитывать настроения различных политических групп и выбирать ради стабильности в обществе путь компромисса, от этой роли отказался. Он принял на себя обязательства всех назначать, всех контролировать и за все отвечать. За непрофессиональные кадры в правительстве и в руководстве регионами; за коррупцию; за то, что у нас есть "силовики", но нет правоохранительных органов; за проваленные реформы; за политическую организацию чиновников, называющую себя партией власти...
Желание Путина взвалить на себя такую непосильную ношу вызывает, с одной стороны, сочувствие, а с другой
- опасение того, что эта огромная перевернутая пирамида на плечах президента рано или поздно просто рухнет, придавив его собой. Президент сегодня как никогда нуждается в помощи и поддержке общества. Видимо, именно поэтому он пообещал ему иметь возможность гражданского контроля над своими "священными коровами" - госаппаратом и спецслужбами. Но не через парламент и СМИ, как это делается в демократическом государстве, а через новый орган
- Общественную палату.
Хорошо забытое старое
Опыт создания Общественной палаты (ОП) в России имеется, 11 октября 1993 г. распоряжением президента Ельцина была создана Общественная палата Конституционного совещания для политических консультаций "по широкому кругу социально-политических вопросов". Но основной задачей ОП стала выработка предложений, изменяющих и дополняющих проект Конституции страны. В палату входили представители зарегистрированных Минюстом политических партий, массовых движений, общественных и молодежных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления и общероссийских профсоюзов. Координировал работу палаты Анатолий Собчак.
Этот негосударственный совещательный орган, успешно выполнивший свою задачу, мог быть распущен после принятия Конституции, но 16 февраля 1994 г. на его основе Ельцин создал Общественную палату при президенте. Сопредседателем ОП опять был назначен Собчак. Палата включала в себя 250 представителей общественных объединений, где партии составляли всего 7%. Смыслом ее работы должен был стать постоянный диалог общества и власти по самым актуальным вопросам. И палате действительно удалось обсудить и предложить Кремлю свои идеи по таким, например, темам, как права человека в России, положение русскоязычного населения в странах Балтии, проблемы местного самоуправления.
Но, как и следовало ожидать, очень скоро деятельность Общественной палаты превратилась в пустую говорильню, в формальность, в которой откровенно не нуждались ни президент, ни его чиновники. Вот как описывает одно из заседаний палаты, состоявшееся накануне думских выборов 1995 г., член Экспертного совета "ПЖ" Сергей КАРА-МУРЗА:
- Это был постоянно действующий, хорошо финансируемый, но абсолютно бессмысленный орган, в котором заседала в основном интеллигенция. В некоторых азиатских странах есть совет старейшин, в некоторых западных - королевские общества по разным вопросам, а у нас был совет духовных авторитетов при Ельцине, который выражал свою надпартийную точку зрения. После каждого такого собрания - фуршет. Среди завсегдатаев там были, например, ректор МГУ Садовничий, литератор Петрушевская, театральный режиссер Волчек, актриса Лучко. Приглашали и политологов, но только как гостей. Не хочу никого обижать, но собирались люди совершенно аполитичные и безответственные и говорили, как им Бог на душу положит. По духу и типу этой организации она не могла отвечать ни за что. На том заседании, где я присутствовал, речь шла о предстоящих парламентских выборах. Петрушевская с ее мизантропией сразу заявила: "Если к власти придут коммунисты, нас всех поставят к стенке", и все согласно закивали. Вопрос о поддержке Ельцина со стороны интеллигенции был решен.
После президентских выборов, 25 июня 1996 г., выполнившая свою функцию Общественная палата при президенте прекратила существование. Ее преемником стал Политический консультативный совет (ПКС), куда вошли партии и движения, не преодолевшие пятипроцентного барьера на выборах в Думу. Особой роли он тоже не играл, и все называли его "карманным" органом, но видимость политического плюрализма была налицо. В августе 2000-го президент Путин своим указом упразднил ПКС, пообещав создать другие консультативные и совещательные общественные органы. Он даже поручил двум управлениям кремлевской администрации совместно с представителями общественных объединений, политических партий и движений в двухмесячный срок подготовить конкретные предложения по организации таких структур. Но потом, видимо, решил, что государственные организации будут поважнее и понадежнее общественных.
Как это делается "у них"
Советники Ельцина, в свое время предложившие ему создать Общественную палату, не изобретали велосипеда. Они взяли пример Франции, где помимо двух палат парламента - Национального собрания и сената - с 1925 г. успешно действует Совет по социальным и экономическим проблемам. Часть из 235 членов совета назначается президентом на персональной основе (это люди, имеющие определенный авторитет в обществе), а другую, большую, часть формируют самые разные неполитические общественные объединения - профсоюзы, предприниматели, фермеры и т.д. Такая структура этого органа, представляющая фактически весь срез гражданского общества, придает ему действительно независимый характер.
И хотя совет выполняет совещательную функцию, а его решения носят только рекомендательный характер, влияние его на власть очевидно: она обязана учитывать мнение совета. Тем более что статус этого органа закреплен тремя статьями в Конституции Франции. В этом заслуга великого политика, генерала де Голля, который прекрасно понимал, что гражданское общество должно непосредственно участвовать в обсуждении государственных проблем. Но Россия - не Франция. Наш "аналог" зарубежного опыта создавался и распускался указами президента в зависимости от политического момента.
Сегодня, кажется, опять наступает такой момент целесообразности, и российскому обществу хоть и предлагают французскую модель соучастия в принятии ключевых государственных решений, да не совсем ту. Речь почему-то чаще идет не о постоянно действующем независимом конституционном органе - общественном совете, а об общественных комиссиях, которые иногда для дополнительной поддержки своих инициатив создает правительство. Примером такого совещательного органа, который заранее подготавливает общество к предстоящим реформам, называют, в частности, комиссию Бернара Стази - она дала основные рекомендации французскому правительству при подготовке нашумевшего закона "О светском характере образования". Аналогичная общественная комиссия создавалась во Франции и при обсуждении закона о семилетнем президентском сроке.
Казалось бы, ничего предосудительного в этом нет, ведь речь все равно идет об общественных структурах, принимающих активное участие в законотворчестве. Но акценты явно смещены в сторону исполнительной власти, которая, по мнению нынешних советников президента, должна доминировать в политическом пространстве. Следует, однако, заметить, что и в том, и в другом случае полезного французского опыта гражданский контроль за деятельностью правоохранительных органов и спецслужб осуществляют не общественные советы и комиссии, а парламент и независимые СМИ.
А у нас тоже есть
Надо внимательнее читать ежегодные послания президента Федеральному собранию. В этом году, например, говоря о гражданском обществе, Путин заявил: "...Необходимо постепенно передавать негосударственному сектору функции, которые государство не должно или не способно эффективно выполнять. Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы Общественных палат. Такие постоянно действующие организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов; актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан". Президент имел в виду те многочисленные образования, носящие гордое имя Общественная палата, которые давно уже созданы при полпредах, губернаторах и мэрах во многих российских регионах. Да что там говорить, своя ОП формально создана даже в Союзном государстве России и Белоруссии, которого фактически нет. Общественная палата Саратовской области, которую раньше возглавлял сам Аяцков, действует там уже восемь лет. Довольный ее работой, глава региона решил наделить ее механизмом отзыва губернатора, что выглядит уже некой современной пародией на Новгородское вече. Четыре года существует Калининградская ОП, куда входят 192 общественных объединения региона. Столько же лет исполнилось ОП Московской области, председателем которой является вице-губернатор Пантелеев, а его заместителем - губернатор Громов. Палата насчитывает 133 члена, а конкретное представительство обеспечивают, в частности, различные ветеранские организации, главы региональных отделений общефедеральных партий, Мотоциклетная федерация России, несколько православных священников, председатель общества мусульман "Минарет" и народная артистка Надежда Бабкина. Палата заседает раз в месяц и обсуждает "важнейшие социальные и экономические вопросы".
То есть исполнительная региональная власть, не дожидаясь приказа из Кремля, сама потихоньку выстраивала гражданские вертикали, видя в этом необходимую для себя дополнительную поддержку общества. Правда, зачастую получается, что эти общественные органы становятся "карманной" структурой губернаторов и мэров, поскольку они их создают, они ими руководят и они же их распускают за ненадобностью. Но это уже издержки современного политического момента.
Слова президента о региональном передовом опыте привлечения общества к государственным проблемам были по-своему истолкованы главой Госдумы Борисом Грызловым, который решил, что ему тоже надо немедленно создавать свою Общественную палату при парламенте. Он тут же отрапортовал, что такая концепция уже разработана, и даже предложил возглавить комитет по экономике в будущей ОП Александру Шохину. Шохин, в свою очередь, предложил сделать эту Общественную палату "своего рода предпарламентом". Спору нет, чем больше общественных организаций будет участвовать в процессе законотворчества, тем лучше. Но было бы совсем неплохо, если бы уважаемый спикер и лидер партии "Единая Россия" хотя бы попытался вернуть парламенту те политические полномочия гражданского контроля над исполнительной властью, которыми он должен обладать, чтобы работал механизм демократии.
Анализируй все
Идею создания Общественной палаты при президенте политологи восприняли по-разному: кто - с недоверием, а кто - с явным воодушевлением.
- Зачем Путину создавать какую-то палату, когда таких бесполезных органов у него полным-полно? Совбез, например, Госсовет. Почему они не работают? - скептически заметил эксперт "ПЖ" Сергей Кара-Мурза. - Если гражданского общества в России нет, как можно организовывать его "сверху"? Если бы сама власть захотела действовать, она бы любую структуру наполнила содержанием. Мне кажется, что Общественная палата - это просто какая-то дымовая завеса.
- Возможно, в Общественную палату будут отфильтровываться умеренно-либеральные люди, пользующиеся определенным авторитетом, но среди них будет чрезмерно много актеров, музыкантов, других деятелей культуры и спорта, у которых зачаточные политические знания и понимание ситуации, - считает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. - Это превратится в большой балаган, еще раз дискредитирующий гражданское общество. Но пусть хоть что-то будет. Я никогда не стану возражать против создания Общественной палаты, даже если ее функции в основном декоративные.
- Если я правильно понял президента, то он хочет создать не столько консультативный, сколько контролирующий гражданский орган, - полагает директор Агентства прикладной и региональной политики Валерий Хомяков. - Здесь, конечно, много неясного. Хотелось бы, чтобы палата была представлена в том числе теми политиками и экспертами, которые не во всем согласны с президентом, потому что во всех странах главный контролер власти - это оппозиция. Но боюсь, что в нее включат только тех, кто смотрит в рот Кремлю. Если власть сделает эту площадку максимально удобной для себя, любимой, то о контрольных функциях палаты следует забыть. И в дальнейшем ее мнением будут просто прикрываться, когда надо "замочить" кого-то. А если в Общественную палату набьются люди, которые очень близки к силовым структурам, то они будут контролировать сами себя.
Многие общественные организации пока молчат. Не слышно и голоса предпринимателей. Зато заметно оживилось "близкое к Кремлю" экспертное сообщество. Многие политологи, долгое время страдающие от недостатка внимания со стороны президента, увидели наконец "свет в конце туннеля". Они уже готовы и анализировать то, что им предложат, и контролировать кого надо.
***
Ресурсы у нас строго ограничены: это сам Путин как единственный политический деятель и народ, которого никак не удается построить.
Фото:
- Владимир Путин идет на контакт с обществом
- Депутаты замерли в ожидании передачи некоторых своих полномочий членам Общественной палаты