Государственный сектор в Японии. История проблемы.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКТОР:
РЕФОРМА БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И НОВЫЙ КРУГ ПРИВАТИЗАЦИИ
Леонтьева Елена Львовна
к.э.н., главный научный сотрудник
ИМЭМО РАН
1. Предыстория нынешнего бюджетного кризиса
Япония строго придерживалась принципа бездефицитного бюджета, начиная с 1949 г, когда бюджетная реформа, подготовленная Джозефом Доджем, покончила с первым послевоенным бюджетным кризисом. Додж ввел принцип строгого балансирования расходов и доходов по всей системе бюджетных счетов. Профицит бюджета был важнейшим (вместе с фиксированным валютным курсом) условием стабильности денежного обращения, без которого не было бы «экономического чуда».
Япония отказалась от политики бездефицитного бюджета в 1965 г., когда состояние инфраструктуры стало «узким местом» экономического развития.
По закону о государственных финансах от 1947 г. бюджет в принципе запрещено финансировать эмиссией долговых обязательств. В порядке исключения можно финансировать выпуском облигаций только программы общественных работ и деятельность предприятий, в которые вложен государственный капитал. Такие облигации называются «строительными», и вплоть до 1974 г. выпускались только они. Правительству удавалось избегать опасного накопления государственного долга, пока сохранялись высокие темпы роста экономики, а соответственно и высокие налоговые сборы.
Накопление внутреннего долга началось после нефтяного кризиса 1974 г., когда налоговые поступления сократились, а перед бюджетной системой Японии была поставлена цель стимулировать совокупный спрос. Именно с этого времени дефицит государственного сектора стал использоваться в качестве «встроенного стабилизатора» японской экономики. Он начал расти после того, как в 1975 г. был принят закон, разрешивший министерству финансов в пределах года, тоже в порядке исключения, финансировать выпуском облигаций кассовый разрыв между текущими расходами бюджета и налоговыми поступлениями. Это исключение тоже стало правилом. К 1979-80 г. новой эмиссией государственных облигаций финансировалось 33-35% расходов по общему счёту бюджета, а обслуживание долга съедало 11-13% его расходной части.
В 1985-86 гг. для сокращения долгового бремени правительство прибегло к приватизации крупных государственных предприятий. К началу 90-х годов второй кризис государственных финансов был практически преодолён. Долговое финансирование расходов по общему счёту снизилось до 8-9%, и был даже план довести эту цифру до 5%. Но в после того, как в 1990 г. лопнул «мыльный пузырь» на рынках акций и недвижимости, наступила полоса стагнации.
В течение 90-х годов правительство не прекращало попыток вытащить экономику из стагнации, увеличивая расходы на общественные работы при одновременном снижении налогов (в 1994-1996 гг.). Растущие дефициты покрывались эмиссией долга. В 2001/2002 г. выпуск новых облигаций финансирует 40.3% общего счёта бюджета (это рекордный уровень), а на обслуживание долга (выплату процентов и погашение облигаций) идёт 20.8% расходной части - почти столько же, сколько на социальное страхование. Накопленный долг равен 130% годового объёма ВВП. Это наихудшая среди развитых стран фискальная ситуация. Третий и острейший бюджетный кризис охватил центральные и местные финансы одновременно.
2. Состав государственного сектора
В этот сектор экономики Японии входит система подрядных работ и закупок на бюджетные средства, в которой государство выступает как рыночный агент, а также предпринимательский сектор, где государство является полным или частичным собственником.
В конце 60-х годов сложилась система государственных подрядных работ с генеральным заказчиком (министерство строительства), посредниками (финансирование и организация большинство проектов лежит на администрации префектур) и исполнителями (частными строительными компаниями). Развитая система трансфертов из центрального бюджета в бюджеты префектур питает эту систему.
Предпринимательская часть государственного сектора сформировалась в 1949-53 гг. в виде трёх категорий предприятий: унитарных (казённых), публичных корпораций и государственных акционерных либо паевых компаний с участием частного капитала - так называемый «третий сектор».
K числу унитарных предприятий относятся: чеканка монеты и печатание денежных купюр, производство спирта, книжное издательство министерства финансов (подведомственные этому министерству), лесничества на государственных землях (подчинено министерству сельского, лесного и рыбного хозяйства), почта, телеграф, сберегательные кассы при почтовых отделениях (в ведении министерства связи). На уровне муниципалитетов действует сеть унитарных предприятий водоснабжения и канализации. Унитарные предприятия входят в административную систему, и их счета находятся в соответствующих бюджетах на центральном и местном уровнях.
К сектору публичных корпораций относились приватизированные во второй половине 80-х годов Корпорация железных дорог («Кокутэцу»), Корпорация по производству табачных изделий, соли и камфары («Сэмбай»), Телефонно-телеграфная корпорация «Дэндэн кося» и предприятие международных телекоммуникаций «KDD». Они имеют самостоятельные бюджетные счета и подотчётны министерствам (ведомствам) и законодательной власти. В настоящее время в этой форме существуют 9 финансовых учреждений, включая Экспортно-импортный банк, Японский банк развития, корпорации финансирования мелких предприятий, Корпорация жилищного кредита, Банк международного экономического сотрудничества, а также ряд нефинансовых предприятий: корпорация строительства железных дорог, кораорция скоростных автомобильных дорог, международные аэропорты Кансай и Нарита.
Смешанная компания считается государственной, если правительству или местной администрации принадлежит более половины её капитала. Государство контролирует работу таких компаний только как акционер, заинтересованный в прибыльности дела. К этой категории относится Банк Японии, радиотелевизионная корпорация NHK, Государственная нефтяная компания (разведка на нефть) и десятки предприятий регионального значения. «Наследники» корпораций «Кокутэцу» и «Дэндэн кося», группа компаний JR и холдинг NTT, формально тоже остались в данном секторе, так как в их капитале оставлены небольшие государственные пакеты.
2. Способы финансирования государственного сектора
Банк Японии не имеет права покупать государственные облигации по прямой подписке, так как это путь к инфляции цен. Используются другие способы размещения выпусков - подписка синдиката частных банков и открытые аукционы. На вторичном рынке облигации покупаются и продаются банками (включая Банк Японии), брокерскими и страховыми компаниями и индивидуальными вкладчиками. Но главным подписчиком на первичные выпуски и покупателем облигаций на вторичном рынке является «Бюро доверительных фондов». Бюро управляет государственной пенсионной системой и сберегательными и страховыми вкладами граждан в почтово-сберегательные кассы. Согласно закону о функциях Бюро, средства на счетах почтово-сберегательных касс переводятся на счета Бюро в принудительном порядке.
Эта система, созданная ещё в 1875 г., располагает 24000 отделений по всей Японии. В эти кассы вложено более 220 трлн. иен, или около 20% накопленных финансовых активов населения. Таким образом, и бюджетный дефицит на всех уровнях, и государственные предприятия, и сектор общественных работ в значительной мере финансируются из сбережений граждан.
Компании, подотчётные центральному правительству, получают текущее и инвестиционное финансирование через Программу инвестиций и займов («дзайто»), «второй бюджет Японии», принимаемый парламентом ежегодно как часть государственного бюджета. Программа создавалась для финансирования крупномасштабных проектов развития инфраструктуры, в которых частный сектор не имеет прямого коммерческого интереса, в которых частный сектор не имеет прямого коммерческого интереса. В отличие от бюджетных счетов, она не оплачивается деньгами налогоплательщиков. Источник финансирования этой Программы - почтовые сберегательные и страховые счета граждан (через Бюро доверительных фондов), остатки на счету государственных базовых пенсий и облигации, выпускаемые под гарантии государства учреждениями и предприятиями, которые получают финансирование из Программы.
Займы Программы платные, но ставки по ним фиксированы и обычно ниже рыночных. Но если корпорации не возвращают займы, убытки принимает на себя специальный счёт Бюро доверительных фондов.
Кроме того, заимствованиями из «Бюро доверительных фондов» (наряду с грантами из бюджетных доходов) поддерживаются финансы префектур. Масштабы трансферта очень велики: из них состоят почти четыре пятых доходов местных бюджетов. В 90-х годах чистые инвестиции частного сектора сокращались, но префектуры продолжали строить дороги, мосты, туннели и общественные здания. Префектуры делают в 4-6 раз больше капиталовложений, чем центральное правительство. Кризис местных финансов дошёл до того, что все префектуры, кроме Токио, ждут, что правительство их вытащит, и оно покрывает их дефициты.
Таким образом, государство, эмитируя долговые обязательства и привлекая сбережения граждан, финансирует общественные работы, государственные предприятия и учреждения и субвенции префектурам.
3. Кризис финансирования государственного сектора
В начале XXI века вся система финансирования государственного сектора затрещала по швам.
Финансовый дефицит правительства достиг запредельных значений, а банковский сектор задыхается под бременем долгов корпораций. Ликвидность фондового рынка невысока, так как банки и корпорации распродают акции из перекрёстного владения, чтобы снизить накапливающиеся долги. Правда, структура накопленного государственного долга по срочности не даёт оснований опасаться дефолта государства, подобного российскому в 1998 г. Почти половина облигаций (48.4%) имеет срок погашения более 10 лет, 29.3% - от 1 до 10 лет и только 22.3% - менее года. Но ставки по облигациям с 10-летним сроком погашения являются рыночным ориентиром для всех рыночных ставок долгосрочного кредита. Это рыночный ограничитель эмиссии государственного долга.
Более 90% облигаций государственного долга держат внутренние инвесторы, так что дефолта по внешним обязательствам тоже не угрожает Японии. Считается, что государственные ценные бумаги такой богатой страны, как Япония, должны иметь самый высокий рейтинг: эта страна - крупнейший кредитор в мире, она обладает колоссальными валютными резервами, а накопленные финансовые активы её населения достигли 1.3 квадриллиона иен.
Но Агентство Moody's Investors Service 11 сентября 2000 г. понизило рейтинг облигаций правительства Японии и гарантированных им ценных бумаг с Aa1 to Aa2 и 6 сентября 2001 г. заявило, что может снизить их до Аа3 к концу года. Обычно при снижении рейтинга суверенного долга иностранные инвесторы и отечественные банки сокращают покупку государственных облигаций. Тогда их курсы падают, а ставки по ним поднимаются, и на рынке государственных облигаций образуется свой локальный «пузырь». Другое неприятное последствие снижения суверенного рейтинга - удорожание всех кредитов для японских компаний на мировых рынках.
В конце 90-х годов в финансовом обеспечении «Бюро доверительных фондов» начались серьёзные сбои. Сейчас депозитные ставки в почтово-сберегательной системе близки к нулю. Граждане, положившие деньги на эти депозиты в начале 90-х, когда ставки были в несколько раз выше, по истечении срока (2000-2002 гг.) начали понемногу переводить свои деньги в частные банки и вкладывать их на покупку ценных бумаг на фондовом рынке. Но граждане действуют медленно и осторожно, и часть сбережений просто остаётся «в чулках».
Но на накопленные средства населения Программа инвестиций и займов плодит расточительные проекты и поддерживает неэффективные предприятия. В японской печати эту ситуацию определяют как «финансовый социализм».
4. Начало бюджетной реформы и будущая приватизация
Ещё год назад премьер-министр Обути заявлял, что правительство продолжит широко финансировать из бюджета «общественные работы». Добиться прироста ВВП - главный приоритет государственной политики, и хотя радикальные реформы бюджетной и системы назрели, решено было не приступать к ним до восстановления конъюнктуры.
Но уже в 2000 г. объём подрядов на строительные работы за счёт бюджетных расходов был значительно (на 28,5% в апреле) меньше, чем год назад. Реальные проекты финансировались меньше, чем по сметам: в 1992-95 гг., на 90-95% от смет, а в 1998 г. - только на 74,7% (данные Минфина). Всего, начиная с 1993 фин. года, более 1 трлн. иен ассигнований осталось неиспользованными.
В бюджете на 2000 г. остановлено или сокращено строительство системы ирригации в Фурано (Хоккайдо) и плотины Асука (Нара), всего на сумму в 42,5 млрд. иен. С местными проектами дело ещё хуже: из 19,3 трлн. ассигнований использовано только 15,2 трлн. У Управления экономического планирования нет даже точной информации о состоянии проектов на уровне городов и посёлков. А это 3000 муниципалитетов и 30% всех инвестиций в общественные работы в стране.
Общественное мнение Японии настроено резко против этих инвестиций, так как имеются многочисленные свидетельства растраты средств, низкого качества проектов и прямой коррупции чиновников при распределении подрядов. Но дело не только в этом. Общественные работы не дают нужного воздействия на совокупный спрос.
По оценке инвестиционной компании Goldman Sachs (Japan) Ltd., 1 триллион иен вложенных в обычные инфраструктурные проекты, создает спрос на 1.8 триллиона иен. Но эта же сумма, вложенная в проекты в области современных коммуникаций, создаёт спрос на 2 трлн. иен. В 70-80х годах 20 века это соотношение, или мультипликатор спроса для общественных работ было на уровне 1: 2.2-2.3. Он снизился, так как значительная часть проектов неэффективна.
Эффективность сектора государственных и смешанных предприятий тоже оставляет желать лучшего. В нём много убыточных компаний: в 2000 г. 18 таких компаний общенационального уровня накопили убытки на сумму свыше 10 млрд. иен. На уровне 47 префектур и 12 крупных городов, 451 компания из 1141 обременена накопленными убытками.
1 июня 2001 г. Совет по экономической и бюджетной политике, возглавляемый премьер-министром Коидзуми, опубликовал программу структурных реформ. Она предписывает ограничить выпуск новых облигаций в бюджете на 2002 финансовый год «потолком» в 30 трлн. иен ($238 млрд.) и затем перейти к бездефицитному исполнению первичного баланса (то есть баланса поступлений и платежей за вычетом дохода от продажи облигаций и расходов по обслуживанию долга).
Концепция реформы бюджетной системы, разработанная ещё в 1997 г. и начатая в апреле 2001 г., состоит в отмене принудительного депонирования счетов почтово-сберегательной системы в Бюро доверительных фондов и переводе Программы инвестиций и займов на выпуск облигаций. Клиенты Программы должны будут выпускать облигации «от себя» или под гарантии Программы. Облигации государственных предприятий и учреждений не будут включаться в государственный долг. Это будут обязательства предприятий, государство не будет нести по ним ответственности, и не будет выкупать их на деньги налогоплательщиков.
В основу концепции бюджетной реформы положен революционный принцип «государство не отвечает по обязательствам своих предприятий». Печальный опыт реформы госпредприятий в последние годы советской системы показывает, что этот способ на практике невыполним, так как он идет вразрез с интересами предприятий и ведомств, которые их курируют.
И действительно, вокруг этой реформы сразу же возникли острейшие конфликты интересов.
До сих пор общественные работы были предохранительным клапаном от роста безработицы. Но строительные компании начинают разоряться. Эта сфера японской экономики находится в состоянии длительного упадка. Летом 2000 г. был предпринят пересмотр не начатых в течение пяти лет и незавершённых проектов общим числом около 6 тысяч. После длительных и трудных переговоров с администрациями префектур только 102 проекта было закрыто. При этом экономится всего 1-1.5% годового бюджета всех строек. Но администрации нескольких префектур потребовали компенсировать им якобы сделанные затраты.
Дело в том, что никто в Японии не следит за реальным расходованием бюджетных денег на «общественные работы», так как ассигнования открываются по дополнительным бюджетам, переносятся из года в год, и на местном уровне ситуация чудовищно запущена. Между тем, значительная часть средств ассигнуется на совершенно необходимые объекты: строительство и ремонт дорог, морских и портов и аэродромов, подготовку участков под жилую застройку, канализацию и водопровод, орошение сельскохозяйственных земель. Этими работами занимается около полумиллиона мелких подрядчиков; за последние 10 лет в отрасли создано около миллиона новых рабочих мест. Их можно сохранить только при условии непрерывного притока подрядов.
С апреля 2001 г. почтово-сберегательная система имеет право вкладывать свои средства по своему усмотрению. Но министерство финансов, лишившись средств, которые оно получало автоматически, заявило, что не сможет покупать государственные облигации в прежнем объеме, то есть по 200 млрд. иен в месяц. Это значит, что они буду выброшены на рынок. Есть опасность, что выпуск большого количества новых облигаций сильно дестабилизирует рынок. Такой опыт имеют США, Италия, Финляндия, Новая Зеландия.
Государство не может «накачивать спрос» прежним способом и начинает сокращать проекты своих строительных работ. По заявлению Масадзюро Сиокава, министра финансов в кабинете Коидзуми, в ближайшие 10 лет ассигнования на государственные строительные работы будут сокращены с 6% ВВП до 2% и доведены примерно до европейского уровня. Правительство не будет стимулировать спрос, и восстановлением конъюнктуры будет заниматься частный сектор. Тем самым государство снимает с себя те обязанности по стимулированию совокупного спроса, которые оно выполняло, начиная с середины 60-х годов ХХ века.
Что касается корпораций с государственным участием, что некоторые из них (Кансайский международный аэропорт, Национальная нефтяная корпорация, Корпорация жилищного кредита), несмотря на большие долги, продолжают «выбивать» льготное государственное финансирование. Предприятия государственного сектора не привыкли к жёсткой финансовой дисциплине и вовсе не готовы выпускать облигации «от себя».
Пресса считает начатую реформу половинчатой и даже называет её «каплей в океане» назревших проблем. И действительно, для финансирования государственных предприятий создан специальный бюджетный счёт, средства которого будут формироваться выпуском облигаций, которые должна покупать почтово-сберегательная система. Это по существу ничем не отличается от старого порядка
Если хотя бы часть «груды» почтовых сбережений была вложена в корпоративные акции и облигации, японский рынок капиталов ожил бы, считают в Японии.
Отсюда предложения приватизации не только системы почтово-сберегательных касс, но и самых неэффективных клиентов Программы инвестиций и займов. Кэйданрэн в марте 2000 г. выступил за реорганизацию, сокращение масштабов и периодические ревизии сектора госпредприятий. Но очевидно, дело этим не ограничится.
В пакет реформ, с которым выступил кабинет Коидзуми, входит решение задачи, за которую предыдущие правительства не могли и не хотели браться: полная «перетряска» и максимальная приватизация компаний «третьего сектора».
Начата ревизия деятельности предприятий госсектора и объявлено, что к марту 2002 г. они подлежат реформированию - закрытию, приватизации, превращению в независимые учреждения. Например, предложено закрыть убыточную компанию, управляющую мостами между островами Хонсю и Сикоку, приватизировать Корпорацию жилищного кредита и объединить несколько государственных финансовых учреждений, занимающихся кредитованием мелких и средних предприятий. Может быть распущена Национальная нефтяная корпорация, занимающаяся разведкой на нефть. Будут проданы государственные пакеты акций трёх из шести компаний группы компаний JR и холдинга NTT.
Кабинет Коидзуми планирует реформы по принципу максимального переноса ответственности с государственного сектора на частный. Законодатели из числа руководства ЛДП, правительственные чиновники высокого ранга, руководители государственных корпораций (в большинстве это «амакудари») составили мощную оппозицию реформам, и нельзя сказать, что у них нет социальной поддержки. Правительственный Секретариат по делам административной реформы уже сократил список корпораций, предложенных к приватизации и закрытию, со 163 до 34. Это серьёзный удар по инициативе Коидзуми, который намерен покончить со всеми.
Законопроект о реформе государственных и смешанных корпораций должен быть внесен в парламент и рассмотрен в конце 2001 или в начале 20027г.
