...имея главные базы в окружении вероятного противника :) Ответ простой, но другой - БФ и ЧФ своим существованием обеспечивают работой многочисленных адмиралов и "штабных". Если их статус понизить до флотилий (чем они фактически являются), слишком многих придется поувольнять.